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本文作者：杜敏1安群1陶有軍2作者單位：1中共安徽省委黨校2合肥市中級(jí)人民法院

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新存在的主要問題

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制的創(chuàng)新，一定程度上，適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需求，但同時(shí)也帶來一定的疑問，這些創(chuàng)新的合法性、合理性如何？

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新存在一定的合法性質(zhì)疑

為了促進(jìn)城市管理更加有效，當(dāng)前較多地方不同程度存在相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。雖然相對(duì)集中行政處罰權(quán)最初的依據(jù)是《行政處罰法》第十六條，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。在現(xiàn)實(shí)中，有的是根據(jù)國務(wù)院法制辦的批復(fù)，有的是國務(wù)院授權(quán)省級(jí)人民政府自己決定。然后，有立法權(quán)的城市，一般都制定了城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中處罰權(quán)的政府規(guī)章（廈門、青島制定了地方性法規(guī)），沒有立法權(quán)的城市，則制定了專門的政府令，作為推行相對(duì)集中處罰權(quán)的依據(jù)。但是不管是國務(wù)院的批復(fù)還是各地的政府令，能否無限制地把其他部門的行政處罰權(quán)（這些部門的行政處罰權(quán)有的是法律授權(quán)的，有的是行政法規(guī)授權(quán)）都相對(duì)集中給城管一個(gè)部門行使，的確令人懷疑。正如有學(xué)者提出“法定的職權(quán)通過行政決定而予以轉(zhuǎn)移，以行政決定改變法律規(guī)定，如何對(duì)其合法性給予有說服力的解釋？”[7]相對(duì)集中行政處罰權(quán)下移，雖然有其現(xiàn)實(shí)的必要性和合理性，但同樣存在法理上的困境。我國當(dāng)前能夠行使行政處罰權(quán)的部門，其職權(quán)來源主要有三種，一是法定職權(quán)，其職權(quán)來源主要根據(jù)憲法或相關(guān)組織法的規(guī)定。二是法律授權(quán)，其職權(quán)來源主要是法律、法規(guī)的授權(quán)。如《治安管理處罰法》第九十一條“治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定?！贝藯l中派出所享有的行政處罰權(quán)即屬于法律、法規(guī)授權(quán)。三是法定委托，即有些企事業(yè)單位本身并沒有行政處罰權(quán)，但根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，原本有行政處罰權(quán)的部門把自己的行政處罰權(quán)委托給符合條件的事業(yè)單位行使。根據(jù)《行政處罰法》十八條、十九條規(guī)定，行政處罰的委托必須符合兩個(gè)條件，一是委托必須要有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，二是被委托單位只能是事業(yè)單位。但在現(xiàn)實(shí)中，有些城管綜合行政執(zhí)法部門為了使行政處罰更有效果，擅自把原本集中過來的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使。雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府做出的處罰決定是以委托單位名義的，不過還是存在合法性質(zhì)疑?！澳壳捌毡檫m用的一種改革方式是委托執(zhí)法，但在委托執(zhí)法過程中，存在著委托執(zhí)法無法律依據(jù)、受委托主體不合格、委托程序不規(guī)范等問題”[8]當(dāng)然，也有些地方通過機(jī)構(gòu)改革，把綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法大隊(duì)派駐到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行綜合執(zhí)法，解決了其合法性問題。在現(xiàn)實(shí)中，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)制方面的創(chuàng)新，也曾受到一定的合法性質(zhì)疑。如根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的程序主要分為三種，一為簡易程序，二為普通程序，三為聽證程序。能否在這三種程序之外，另外再增加城管綜合行政執(zhí)法過程中重大行政處罰的群眾公議制度，這一機(jī)制創(chuàng)新是否違反了《行政處罰法》的規(guī)定。再如，原本法律、法規(guī)和規(guī)章賦予了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的行政處罰自由裁量權(quán)，能否在這些自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，通過城管綜合行政執(zhí)法部門內(nèi)部的文件細(xì)化自由裁量，這種機(jī)制創(chuàng)新是否違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定？對(duì)這兩種機(jī)制創(chuàng)新是否違法，筆者持否定態(tài)度。所謂違法，一般是指違反法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，擅自增加公民義務(wù)或限制公民權(quán)利的行為。但在這兩種機(jī)制創(chuàng)新中，并沒有增加公民義務(wù)或限制公民權(quán)利。前種重大行政處罰群眾公議制度中，增加的是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)沒有多大影響，如果有影響的話，反而是增加了公民的權(quán)利。而且重大行政處罰群眾公議制度只是重大行政處罰的前置程序，其結(jié)果只是為行政處罰決定提供一個(gè)參考。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度同樣如此。它只是在原有行政處罰自由裁量權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，既沒有增加公民的義務(wù)，也沒有限制公民的權(quán)利，反而限制、規(guī)范了城管綜合執(zhí)法部門的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，使行政執(zhí)法相對(duì)更加能夠?qū)π姓?zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

（二）城管綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新存在合理性質(zhì)疑

除了上面體制、機(jī)制創(chuàng)新存在合法性質(zhì)疑之外，有些城管綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新還存在合理性質(zhì)疑。在我們的調(diào)研中得知，雖然進(jìn)一步擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)，改革初衷良好，其目的試圖解決城市管理領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、執(zhí)法交叉、執(zhí)法效率低下的問題。但在現(xiàn)實(shí)中，由于城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建時(shí)間不長，“還有很多工作如上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)法隊(duì)伍的組建、執(zhí)法機(jī)制的完善、執(zhí)法程序的規(guī)范、執(zhí)法文書寫作的培訓(xùn)等尚需不斷探索和加強(qiáng)。而且面對(duì)如此難度大的執(zhí)法任務(wù)，由于受編制影響，綜合行政執(zhí)法的人員卻不充足，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也很缺少。”所以，當(dāng)前較快推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅遇到合法性質(zhì)疑，其合理性同樣值得推敲。而城管綜合行政執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，固然其初衷也有其合理性，但如果大量的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來行使，由于其工作人員事務(wù)繁多、沒有經(jīng)過正規(guī)執(zhí)法培訓(xùn)、地方保護(hù)等原因，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致行政處罰的公正性、權(quán)威性很難實(shí)現(xiàn)，從而影響了行政處罰的社會(huì)效果。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法就是一個(gè)很好的例子。關(guān)于重大行政處罰群眾公議制度，當(dāng)前需要重視的主要是，參加群眾公議人員的選擇必須公平、合理，重大行政處罰群眾公議的程序設(shè)計(jì)必須合理，群眾公議的結(jié)果務(wù)必作為重大行政處罰的重要參考，如果不能在這些方面更加完善，重大行政處罰群眾公議制度必將會(huì)面臨合理性質(zhì)疑。

完善城管綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的思路和對(duì)策

（一）正確理解創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，堅(jiān)持合法、合理創(chuàng)新

我國當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新的沖突和問題層出不窮，面對(duì)此種情形，必然要求在原有體制和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。2004年6月中國共產(chǎn)黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。正是在這一背景下，全國各地開展了如火如荼社會(huì)管理體制、機(jī)制創(chuàng)新。不可否認(rèn)，此輪創(chuàng)新在社會(huì)管理體制、機(jī)制方面進(jìn)行了一些新的嘗試，對(duì)于緩解社會(huì)矛盾起到了一定的作用。但在現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新過程中，有一些地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，在創(chuàng)新的過程中存在一定的不合法、不合理的情形，甚至在個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)心目中，創(chuàng)新就是要突破一些法律的規(guī)定。認(rèn)為法律就是束縛手腳，影響創(chuàng)新的條條框框。當(dāng)然，對(duì)于此種觀點(diǎn)，肯定是錯(cuò)誤的。如果縱容此種觀點(diǎn)蔓延，必將對(duì)中國經(jīng)過漫長努力建構(gòu)起來的法律秩序和法律權(quán)威造成重大損害，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的影響也是巨大的。的確，法律中是有較多剛性的義務(wù)性規(guī)則，這些規(guī)則表面上看是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)行了束縛，是設(shè)置了社會(huì)管理創(chuàng)新的框框，但我們一定要認(rèn)識(shí)到，這些規(guī)則是任何一個(gè)社會(huì)發(fā)展必然需要建構(gòu)的底限，是社會(huì)基本秩序和人權(quán)保障的基本要求，如果這些底限都可以完全突破，這種創(chuàng)新不是我們想要的創(chuàng)新，而是純粹的人治狀態(tài)。所以，當(dāng)前在進(jìn)行大量城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的過程中，我們一定正確理解創(chuàng)新與法治的關(guān)系、創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新并不是要突破法律的規(guī)定?？茖W(xué)、合理的創(chuàng)新恰恰應(yīng)是在符合法律的具體規(guī)定和理念下進(jìn)行，只有這樣，才是我們需要的創(chuàng)新。

（二）完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新提供制度支撐

固然，再健全的法律體系，也會(huì)給實(shí)施者留下一定的創(chuàng)新空間，甚至在有的情況下，是立法者有意留下一定的自由裁量空間。但城市管理領(lǐng)域則不盡然，當(dāng)前這一領(lǐng)域有些體制、機(jī)制創(chuàng)新之所以存在一定的不合法、不合理置疑，恰恰與城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域法律、法規(guī)太不健全有很大關(guān)系。誠然，考慮當(dāng)前我國城市管理領(lǐng)域還處于起步階段，還有很多體制、機(jī)制需要摸索。因而需要給各地城市管理綜合行政執(zhí)法實(shí)施者提供了較大的創(chuàng)新空間，但不可否認(rèn)，由于城市管理綜合行政執(zhí)法法律、法規(guī)太不健全，從而給城市管理綜合行政執(zhí)法實(shí)施者留下的空間太大，進(jìn)而導(dǎo)致了一些不合法、不合理的體制、機(jī)制創(chuàng)新。這些所謂的創(chuàng)新不僅不能起到較好的作用，反而侵蝕了法律的權(quán)威，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。所以應(yīng)進(jìn)一步完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新提供制度支撐。

（三）建立專家參與和公民主體相結(jié)合的改革體制，使城管綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新更加合法、合理

不管是體制還是機(jī)制，創(chuàng)新本身是一個(gè)變革的過程，雖然在改革的過程中，既要轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確理解創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，堅(jiān)持合法、合理創(chuàng)新。也要不斷完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新提供制度支撐。不過，除了以上這些觀念和相關(guān)制度需要完善之外，還應(yīng)建構(gòu)一種機(jī)制，為創(chuàng)新過程中的合法、合理提供程序性保障。為此，筆者建議，在當(dāng)前體制、機(jī)制創(chuàng)新的過程中，應(yīng)該建立專家參與和公民主體相結(jié)合的改革體制。專家參與是指在城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的過程中，確立一定的機(jī)制，邀請(qǐng)與城市管理領(lǐng)域相關(guān)的法律專家參與進(jìn)來，由他們對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的合法性進(jìn)行論證，從而為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)。之所以確立這種機(jī)制，正如前文所言，任何一種體制、機(jī)制創(chuàng)新都需要在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行，違法的創(chuàng)新不是創(chuàng)新，而要想確保體制、機(jī)制創(chuàng)新的合法性，專家參與就是一個(gè)必然的選擇。專家參與只能促進(jìn)體制、機(jī)制創(chuàng)新的合法性，但體制、機(jī)制創(chuàng)新不僅要考慮合法性，還要考慮合理性以及這種改革是否符合民眾的普遍價(jià)值觀，這就不完全是專家參與能解決的。為此需要確立城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的公民主體制度。所謂公民主體制度指的是，在城市管理綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新的過程中，確立相關(guān)制度，確保與城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)的公民作為主體參加到創(chuàng)新過程中的來，尤其在涉及體制、機(jī)制創(chuàng)新的合理性、規(guī)律性，是否符合人們的普遍價(jià)值觀上多聽取他們的意見，并根據(jù)他們的意見來決定體制、機(jī)制到底應(yīng)該如何創(chuàng)新？從而保證城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新更加符合民意，更加具備可操作性。據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)前城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的過程中，也的確邀請(qǐng)了一些與其制度相關(guān)聯(lián)的公民參與進(jìn)來，但是在其過程中是否起到主體性作用就不得而知了，這也導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中有些體制、機(jī)制創(chuàng)新并沒有起到其應(yīng)該起的效果。如有處罰相對(duì)人反映，當(dāng)前重大行政處罰群眾公議制度，由于公議公告不夠公開，參與人群不夠廣泛，公議結(jié)果對(duì)處罰結(jié)果的影響不夠透明，使得較多被處罰對(duì)象越來越感覺，這種機(jī)制的創(chuàng)新并沒有多大實(shí)際效果，甚至有些相對(duì)人認(rèn)為這只是一個(gè)新的執(zhí)法作秀。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)大量的社會(huì)矛盾和沖突，城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域體制、機(jī)制創(chuàng)新勢在必行。但由于相關(guān)理論沒有跟上，相關(guān)理念不甚清晰，在現(xiàn)實(shí)中，違法創(chuàng)新、不合理創(chuàng)新大量存在。這種情形，既損害了法律的權(quán)威，也影響了其實(shí)際社會(huì)效果。所以，當(dāng)前，當(dāng)務(wù)之急，要正確認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，完善城市管理綜合行政執(zhí)法的法律體系，同時(shí)建立專家參與與公民主體相結(jié)合的創(chuàng)新體制，只有這樣，才能更加促進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制創(chuàng)新的合法性和合理性。才能更好促進(jìn)社會(huì)的和諧。