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摘要:本文以后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為實(shí)例,具體地分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中發(fā)生的與行政法治相悖的一系列的具體問題,并對(duì)這些問題提出了因應(yīng)性的法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞:行政權(quán);行政主體;行政法治

總理在十屆全國人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào):在全國范圍內(nèi),大幅度、大范圍減免農(nóng)業(yè)稅,并重點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革。隨后,第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議表決通過了廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。為此,與廢除農(nóng)業(yè)稅相配套,后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面展開。本文以湖北省某鄉(xiāng)為例,擬分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中存在的法治缺失以及廢除農(nóng)業(yè)稅后因公共財(cái)政變化而導(dǎo)致的行政法治存在的問題,并就此提出具體的解決對(duì)策。

一、廢除農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的行政法治缺失

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐與法治行政相悖

現(xiàn)代行政是法治行政。行政法治的一項(xiàng)基本原則就是法律保留。所謂法律保留,即指國家某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)立法,而不能由行政機(jī)關(guān)立法,除非行政機(jī)關(guān)基于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。我國《立法法》第八條、第九條規(guī)定,屬于國家基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)只能由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過法律加以規(guī)定。但如果這些事項(xiàng)尚未制定法律的,可根據(jù)實(shí)際情況由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院對(duì)其中部分事項(xiàng)制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

《立法法》第八條第二項(xiàng)規(guī)定:各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能制定為法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國的基層政權(quán)組織,有關(guān)其組織和職權(quán)事項(xiàng)無疑屬于法律保留的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的機(jī)構(gòu)、職權(quán)的撤、銷、并、轉(zhuǎn)以及工作人員的精簡(jiǎn)只能由法律規(guī)定或者由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)規(guī)定。而在農(nóng)業(yè)稅廢除后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中,該鄉(xiāng)的改革依據(jù)卻是省委文件。

該鄉(xiāng)根據(jù)省委文件精神而不是政府組織法或編制法或編制法規(guī),核定行政編制和財(cái)政所事業(yè)編制,并且根據(jù)編制數(shù)目對(duì)原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大規(guī)模的撤、銷、并、轉(zhuǎn)。①該鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革實(shí)況表明,我國行政組織法律制度的滯后和缺乏嚴(yán)重制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的步伐,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革處于無法可依的狀態(tài)。顯然,撤銷政府機(jī)構(gòu)而重新設(shè)置新的機(jī)構(gòu)以及核定工作人員編制沒有法律依據(jù),不符合法律保留原則。

(二)行政財(cái)權(quán)事權(quán)配置與給付行政相悖

根據(jù)行政的任務(wù),可把行政分為秩序行政和給付行政。給付行政是指行政主體通過給予的形式,使個(gè)人或團(tuán)體得到實(shí)際利益,并追求一種利益的行政,具體包括對(duì)生活弱者的保護(hù)、公共設(shè)施的管理等方面的內(nèi)容。隨著行政法治的進(jìn)程的發(fā)展,從秩序行政逐漸發(fā)展為給付行政,成為現(xiàn)代國家行政管理的重要形式與標(biāo)志。

經(jīng)過20多年的改革開放,我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)獲得了巨大發(fā)展,國家財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng),財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制已經(jīng)基本形成,農(nóng)業(yè)稅占國家財(cái)政收入的比重不斷下降。雖然農(nóng)業(yè)稅占中央財(cái)政收入的比例從1950年的51%下降到現(xiàn)在的不足1%,取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)中央財(cái)政減收的影響不大,但廢除農(nóng)業(yè)稅卻極大影響地方財(cái)政尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入一般減少50%左右。根據(jù)十屆人大二次會(huì)議財(cái)政報(bào)告,農(nóng)業(yè)稅取消前,2003年中央財(cái)政自給系數(shù)是1.596,地方財(cái)政自給系數(shù)是0.573。農(nóng)業(yè)稅取消后,在現(xiàn)行分稅制條件下,地方財(cái)政自給系數(shù)不容質(zhì)疑將會(huì)變得更低。相應(yīng)地,地方財(cái)政提供公共產(chǎn)品的能力更弱,給付行政顯得更力不從心。

地方事務(wù)千頭萬緒,地方財(cái)政開支名目繁多,涉及地方安全、公共產(chǎn)品建設(shè)、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等諸多方面。在地方行政財(cái)權(quán)大幅度減少的情況下,國家一方面通過中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方損失,另一方面通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以減員增效。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐可以看出:機(jī)構(gòu)改革人員分流并沒有實(shí)際減少人員經(jīng)費(fèi)。所以鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政不得不力保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn),使得公共產(chǎn)品等公益支付力不從心。比如根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查,我國農(nóng)村義務(wù)教育投入中78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān),11%左右由省財(cái)政負(fù)擔(dān),中央財(cái)政負(fù)擔(dān)僅為2%。在農(nóng)業(yè)稅廢除前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已普遍沉重,比如據(jù)農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)調(diào)查表明:2001年我國鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)達(dá)到1776億元。平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債700萬元。在農(nóng)業(yè)稅廢除財(cái)政收入減少的情況下,鄉(xiāng)級(jí)政府很難兌現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育投入。此外,轉(zhuǎn)移支付因缺乏法律或者行政法規(guī)的規(guī)制難以到位,另一方面因計(jì)算方式本身的問題轉(zhuǎn)移支付核定的數(shù)目并不一定能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際需求。中央與地方的行政財(cái)權(quán)與事權(quán)不配套,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政財(cái)權(quán)與事權(quán)不配套,嚴(yán)重阻礙地方公共事務(wù)的落實(shí)?；谝陨鲜聦?shí)人們不得不思考:如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共支出缺口,地方公共財(cái)政無力提供的公共產(chǎn)品是重新轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民?還是由政府之外的社會(huì)提供?或是由上級(jí)政府提供?轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民違背減免農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大政方針;轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府顯然也有困難,因?yàn)樯霞?jí)政府的財(cái)力也十分有限;那么轉(zhuǎn)移給社會(huì)又可不可行呢?這涉及到政府向其他行政權(quán)主體分權(quán)。

但通過以上分析可以看出,現(xiàn)行行政權(quán)本身的配置以及事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配不夠科學(xué)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以其現(xiàn)有財(cái)力能辦什么事?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其財(cái)力不足而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品的缺失應(yīng)該由誰來補(bǔ)位?能不能轉(zhuǎn)給非政府組織?中央以其財(cái)力該辦什么事?地方以其財(cái)力能辦什么事?中央地方各自該辦什么事?這是實(shí)現(xiàn)行政法治必須解決的問題。

(三)弱化公民權(quán)利保障與服務(wù)行政相悖

行政法的本質(zhì)精神是為人民服務(wù)。為民服務(wù)是行政法治的目的和中心課題。現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是服務(wù)行政法,兼具服務(wù)與受益的功能。“行政權(quán)也只有被運(yùn)用于服務(wù),才能被認(rèn)為合法和正當(dāng),否則就屬于權(quán)利的濫用?！狈?wù)行政是法治政府的重要內(nèi)容。認(rèn)真對(duì)待權(quán)利是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必須表明的一種法治姿態(tài)。然而廢除農(nóng)業(yè)稅后政府機(jī)構(gòu)改革的方向偏離服務(wù)行政的軌道。在該鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中,把精簡(jiǎn)、撤消服務(wù)機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的突破口值得商榷。皮之不存,毛將焉附?從另一角度分析,服務(wù)機(jī)構(gòu)可以精簡(jiǎn),而人民需要的服務(wù)本身必須保留。而當(dāng)前改革只是一味注重精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)沒有解決好人民需要的服務(wù)的保留問題。

行政權(quán)弱化是行政權(quán)重構(gòu)的基本方向。然而,“在現(xiàn)代社會(huì),為了社會(huì)的利益和保障個(gè)人權(quán)利,政府應(yīng)當(dāng)同時(shí)也必須積極主動(dòng)地干預(yù)社會(huì)?！币簿褪且馕吨按笳?、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”的轉(zhuǎn)變過程中決不能一味地弱化社會(huì)管理權(quán)力,反而在某些社會(huì)管理權(quán)方面應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)。服務(wù)行政要求強(qiáng)化而不是弱化公民權(quán)利保障尤其農(nóng)民權(quán)利保障。在當(dāng)代中國國家與社會(huì)的關(guān)系模式中,市民社會(huì)仍然欠發(fā)達(dá),公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)仍然依賴國家尤其行政權(quán)的積極行使。在農(nóng)村社會(huì)里這種依賴性更強(qiáng)。行政權(quán)來源于公民權(quán)利,從根本上應(yīng)該服務(wù)于公民權(quán)利。一方面,公民權(quán)利是行政權(quán)的邊界,行政權(quán)賦有通過國家的力量保護(hù)公民權(quán)利不受非法侵害的義務(wù)。另一方面也有責(zé)任為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)和制度保障。簡(jiǎn)單地撤消服務(wù)機(jī)構(gòu)而不再提供服務(wù)職能與服務(wù)行政的理念背道而馳,與政府存在的目的相去甚遠(yuǎn)。被轉(zhuǎn)體的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等為廣大農(nóng)村提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)退出事業(yè)編制,它們以什么樣的法律地位存在,它們的權(quán)責(zé)由誰承受?在現(xiàn)行行政權(quán)的制度安排中沒有列明。行政權(quán)轉(zhuǎn)移的受體出現(xiàn)真空,服務(wù)主體虛無為民服務(wù)怎能落實(shí)?超級(jí)秘書網(wǎng)

二、從行政法治層面探討廢除農(nóng)業(yè)稅后的制度建構(gòu)

行政法治不僅強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力實(shí)施過程中的法治化問題,更加注重立法中關(guān)于行政權(quán)力的法律控制。廢除農(nóng)業(yè)稅后的制度建構(gòu)主要解決在立法中如何順應(yīng)行政權(quán)和行政主體的變遷,即如何在不同行政主體之間配置行政權(quán)力與責(zé)任,并使其在制度上接受立法與司法權(quán)的監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)行政法治,首先要制定良好的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章,以依法行政。其次違法行政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任,對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。具體說來應(yīng)當(dāng)完成以下制度建構(gòu)。

(一)完善行政組織法體系,實(shí)現(xiàn)法治行政

一般而言,行政組織設(shè)立的原則可以包括為:依法組織原則、組織效率原則、行政分權(quán)原則。我國現(xiàn)行行政組織立法主要包括《憲法》第3章“國家機(jī)構(gòu)”中的有關(guān)規(guī)定、國務(wù)院組織法以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法中有關(guān)地方各級(jí)人民政府的法規(guī)、規(guī)章、以及有關(guān)部門規(guī)章和行政性政策。比如“三定”方案,中央編辦《關(guān)于嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員編制的通知》,各省有關(guān)機(jī)構(gòu)改革和人員編制的文件。從中可以看出我國國務(wù)院部委的設(shè)立采取的是依法組織的原則。而部委以外的其他職能機(jī)構(gòu)的設(shè)立均由行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身需要和精簡(jiǎn)的原則進(jìn)行設(shè)立,無須依法也無法可依。這種立法模式的缺陷在于:中央政府與地方政府的事權(quán)不明,各級(jí)政府的行政權(quán)限不明。行政機(jī)關(guān)的撤、銷、并、轉(zhuǎn)隨意性大。編制的增減頻繁,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。在行政分權(quán)理念指導(dǎo)下的政府權(quán)力弱化、分化、轉(zhuǎn)化和強(qiáng)化的改革浪潮中,完善行政組織法體系的核心任務(wù)是確定行政職權(quán)的范圍,并界定行政職權(quán)與非行政職權(quán)的界限和關(guān)系。行政組織法是行政法的重要組成部分,有廣義和狹義之分。狹義的行政組織法,僅指有關(guān)規(guī)定行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、組成、權(quán)限者的法律規(guī)范的總稱。在我國,主要是指行政機(jī)關(guān)組織法。廣義的行政組織法大致由行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法。

完善我國行政組織法體系的具體思路:(1)修改憲法,明確行政權(quán)的主體是行政主體,確立行政權(quán)分配原則。(2)制定《行政組織法通則》界定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限與法律責(zé)任,明確行政機(jī)關(guān)設(shè)立、撤銷的條件、程序。(3)制定單個(gè)具體的行政組織法。比如《地方組織法》、《中國人民共和國編制法》。