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行政補償制度作為現(xiàn)代行政法中一項極其重要的制度,其理論研究和制度建設(shè)在我國并未得到足夠的重視。加強(qiáng)行政補償的基礎(chǔ)理論研究,促進(jìn)行政補償制度的改革和完善,己成為我國行政法制建設(shè)的一個重要課題。本文在對行政補償概念進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,對我國行政補償制度的立法現(xiàn)狀和實施狀況進(jìn)行了分析,然后提出了完善的幾點建議,即更新觀念,樹立“服務(wù)行政理念”;完善憲法中公民私有財產(chǎn)權(quán)保障條款;制定統(tǒng)一的《行政補償法》。

[關(guān)鍵詞]行政補償;現(xiàn)狀;完善

行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容,在現(xiàn)代行政法中,行政補償是國家調(diào)整公共利益與私人利益或團(tuán)體利益、全局利益與局部利益關(guān)系之間的一項基本制度,體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和服務(wù)行政的特色。作為行政法上對公民財產(chǎn)權(quán)救濟(jì)保護(hù)的重要制度,行政補償對于建設(shè)法治國家,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補償法律,有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定散見于各個單行法律、法規(guī)甚至是有關(guān)政策當(dāng)中。零散的法律規(guī)定與復(fù)雜的社會現(xiàn)實之間存在矛盾,現(xiàn)實中存在著大量補償?shù)目瞻讌^(qū)域。而我國行政法學(xué)者對于補償?shù)闹黧w、補償范圍、補償方式等仍存在分歧與爭議,我國現(xiàn)階段的行政法理論還無法為行政補償制度提供堅實的理論支持。法律和理論的雙重缺失,導(dǎo)致了我國行政補償制度的先天不足,也無法為制度的后天成長提供充足的養(yǎng)分。隨著民主、法治的發(fā)展,如何進(jìn)一步保障公民的權(quán)利,如何構(gòu)建起作為人權(quán)保障重要一翼的行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和制度,是公法學(xué)的一個重要課題。本文擬對我國行政補償制度的相關(guān)理論做一梳理,提倡盡快制定統(tǒng)一的《行政補償法》,以進(jìn)一步完善我國的行政補償制度。

一、行政補償概念的界定

行政補償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇?它是一種由于國家對土地及其他財產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制征收而發(fā)展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發(fā)展起來。在世界史上,最早開行政補償制度先河的是國家責(zé)任最發(fā)達(dá)的法國,法國早在1789年的《人權(quán)宣言》中就宣布:“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利,除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要顯系必要時,且在公平而預(yù)先補償?shù)臈l件下,任何人的財產(chǎn)不得受剝奪”。[1]在德國,有“對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人,國家應(yīng)予補償”的規(guī)定。[2]我國有關(guān)行政補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地。”隨后,政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)田土地,收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規(guī)定。[3]

要建立統(tǒng)一的行政補償法律制度,其最基本的要求便是要對行政補償這一概念作一界定,即何謂行政補償?芽明確行政補償?shù)母拍钍茄芯啃姓a償制度的邏輯起點。當(dāng)前,我國行政法學(xué)界對行政補償?shù)母拍钫f法不一,具有代表性的觀點主要有:行政補償是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了維護(hù)公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,而由國家依法給予彌補。[4]行政補償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失,依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償?shù)闹贫?。[5]對行政補償定義比較全面的是:“行政補償,是指行政主體(主要是國家行政機(jī)關(guān))管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為,使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失,國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致,以公平合理為原則,根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,從經(jīng)濟(jì)上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當(dāng)補償?shù)倪^程或者制度”。[6]

盡管學(xué)者對行政補償?shù)睦斫夂捅硎龈饔胁煌?但總的來說,有關(guān)行政補償?shù)母拍疃己艘韵绿攸c:1.行政補償?shù)那疤崾枪珯?quán)力的合法行使,行使公權(quán)力的目的是為了公共利益;2.行政補償?shù)闹黧w是國家,而補償義務(wù)機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)或其他行政主體,任何個人均不負(fù)有以自己的行為和財產(chǎn)給付行政補償?shù)牧x務(wù),且不發(fā)生行政追償問題;3.行政補償是行政主體的一項法定義務(wù),行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施的一切行為或者相對人為公共利益而實施的一切行為,只要給相對人的合法權(quán)益造成特別損失,都必然地伴隨著行政補償?shù)牧x務(wù);4.行政補償必須以相對人所受的特別損失為要件。只有在合法的行為使相對人遭受了特別的損失時,國家才負(fù)擔(dān)財產(chǎn)上的補償義務(wù)。

在肯定上述特征的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,由于行政補償?shù)膶嵸|(zhì)在于調(diào)和私有財產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系,實現(xiàn)公平正義的理想。因此,作為法治社會的一項權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制,行政補償應(yīng)遵循公平原則。同時,行政補償還是一種具體行政行為,正當(dāng)程序性也是其題中之意。因此,筆者認(rèn)為,行政補償是行政主體基于社會公共利益需要而履行行政職責(zé)的過程中,其合法行政行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害,由國家本著公平原則并按照正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補償?shù)姆芍贫取?/p>

二、我國行政補償制度的現(xiàn)狀分析

雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。

(一)我國行政補償制度的立法現(xiàn)狀

1.憲法沒有規(guī)定行政補償?shù)幕驹瓌t。憲法作為一個國家的根本大法,是一個國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎(chǔ),為普通法律提供立法依據(jù)?，F(xiàn)代國家,由于越來越重視對私人財產(chǎn)權(quán)的保障,都紛紛把損失補償直接規(guī)定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。但遺憾的是,憲法沒有規(guī)定行政補償?shù)幕驹瓌t。法律的基本原則,對于每一項法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統(tǒng)一,有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[7]行政補償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補償制度的統(tǒng)一,補充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補償?shù)某潭取椃▽用嫔涎a償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),造成了各個部門法之間補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴(yán)重影響了法律在人們心中的公信力。

2.缺少統(tǒng)一的《行政補償法》?；痉蓪ξ覀兝斫庖豁椫贫鹊囊饬x是十分重要的,也是真正實現(xiàn)“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補償立法分散,至今還沒有一部憲法統(tǒng)率下的統(tǒng)一的《行政補償法》,有關(guān)的規(guī)定都散見在各個單行法律、法規(guī)當(dāng)中,各規(guī)定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補償?shù)亩x、范圍、原則以及標(biāo)準(zhǔn)等等均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這種依靠單行法律、法規(guī)立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補償?shù)乃惺马?實踐中顯得相當(dāng)混亂。如政策調(diào)整的傾向明顯,造成了補償計算標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性以及補償方式的差異性,補償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重,引起了一系列行政補償糾紛。[8]

3.單行法律規(guī)定零亂而不成體系。從現(xiàn)行規(guī)范性文件的規(guī)定看,涉及行政補償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨追矫?(1)土地征用及土地收回的補償;(2)公用征收的補償;(3)公用征調(diào)的補償;(4)行政活動調(diào)整的補償;(5)因公益遭受特別犧牲的補償;(6)因保護(hù)國家或公共財產(chǎn)所致?lián)p失的補償。[9]關(guān)于這些行政補償?shù)姆蓷l款散見于許多單行法之中,一般的規(guī)定過于簡單,相關(guān)立法分散,缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,缺乏具體實施的程序規(guī)定。法律用語不明確不統(tǒng)一,而且有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也顯得相當(dāng)隨意,立法之間、補償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。

(二)我國行政補償制度的實施狀況

制定法律制度是為了實施,否則就失去了其生命力和存在的意義。行政補償制度在我國的實施不僅避免因個人利益受到損失得不到補償而與社會發(fā)生抵觸,而且也使公共社會的有序發(fā)展保持著生機(jī)與活力。但我國行政補償制度起步較晚,實施過程中難免出現(xiàn)一些問題,主要表現(xiàn)在:對行政行為的定性存在差異,導(dǎo)致相對人得不到補償;行政補償雙方當(dāng)事人地位的實際不平等,導(dǎo)致補償不公平;行政補償方式單一,影響到相對人的生活;行政補償?shù)难a償范圍有限,相對人遭受損失得不到補償時沒有救濟(jì)途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導(dǎo)致相對人采取過激手段,嚴(yán)重影響人民群眾對法律的信任。

三、完善我國行政補償制度的建議

(一)更新觀念,樹立“服務(wù)行政理念”

隨著新公共管理運動的興起,建立服務(wù)型政府成為世界性潮流,服務(wù)行政的理念有三:從管制到服務(wù);從權(quán)力行政到服務(wù)行政;從政府本位到公民本位。服務(wù)行政的基本內(nèi)涵是政府公共部門在運行和發(fā)展中遵循“顧客至上”理念、以回應(yīng)“公民”需求,實現(xiàn)“公民”公共利益為目標(biāo)的新型治理模式。服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政最大的區(qū)別在于它的服務(wù)性、公民本位和社會本位。[10]

中國的歷史背景是行政權(quán)歷來異常強(qiáng)大,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民的權(quán)利意識的復(fù)蘇,過去那種認(rèn)為私人利益理所當(dāng)然的應(yīng)為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式和理論邏輯并不符合現(xiàn)代法治理念。因此,在建立和完善我國行政補償制度的過程中,首先要轉(zhuǎn)變觀念,以服務(wù)行政的理念指導(dǎo)我國行政補償制度建設(shè),牢記同志提出的“權(quán)為民用、利為民謀、情為民系”的指示精神,樹立民主政府、有限政府、服務(wù)政府、公正政府、廉潔政府、法治政府的觀念。[11]

(二)完善憲法中公民私有財產(chǎn)權(quán)保障條款

財產(chǎn)權(quán)是受到憲法和法律保護(hù)的一種公民基本權(quán)利,從立法的角度看,私有財產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)規(guī)范體系,包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等各層次法律規(guī)范;從法律規(guī)范類型來看,主要表現(xiàn)為不可侵犯條款、制約條款和征用補償條款。我國2004年憲法修正案明確宣布:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”,“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”,這具有重大的時代進(jìn)步意義,為完善我國土地、私有財產(chǎn)的征收、征用、補償制度,建立健全公民財產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)機(jī)制提供了重大機(jī)遇。[12]但遺憾的是,“財產(chǎn)權(quán)”作為一項公民的基本權(quán)利并沒有獲得憲法地位,使得公民私有財產(chǎn)權(quán)在實際享有中大打折扣。鑒于此,筆者建議在“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中增加“公民的私有財產(chǎn)權(quán)”,不僅可以彌補財產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利的缺位,而且也可以完備憲法中相關(guān)財產(chǎn)權(quán)的條文。

(三)制定統(tǒng)一的《行政補償法》

有學(xué)者提出,在立法層面上完善我國的行政補償制度有三種途徑:(1)在《國家賠償法》之外制定統(tǒng)一的《行政補償法》,統(tǒng)一規(guī)定行政補償?shù)姆秶l件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及補償機(jī)關(guān)和補償申請人等;(2)不制定統(tǒng)一的《行政補償法》,僅分別制定和完善各個不同行政管理領(lǐng)域的單行行政補償法;(3)在修改《國家賠償法》時將行政補償?shù)幕締栴}(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標(biāo)準(zhǔn)等)附帶作出規(guī)定,并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法。[13]筆者認(rèn)為,制定獨立統(tǒng)一的《行政補償法》,通過行政立法把行政補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序和救濟(jì)規(guī)范化、系統(tǒng)化,既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范,又可以彌補單行法的不足,使對補償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域,受害人也能獲得補償救濟(jì),從而使行政補償真正有法可依。因此,制定統(tǒng)一的《行政補償法》是我們最終的選擇,也是最為理想的選擇。超級秘書網(wǎng)

1.制定我國《行政補償法》的現(xiàn)實條件。制定我國《行政補償法》有著深厚的理論基礎(chǔ)和豐富的法制實踐。首先,行政補償法律制度理論為我國制定《行政補償法》奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在合法財產(chǎn)不受侵犯理論是其的核心、社會成員公平負(fù)擔(dān)理論是制定其的前提、無過錯責(zé)任理論是其的基礎(chǔ);其次,行政補償制度在不少單行法中的規(guī)定為我國制定統(tǒng)一的《行政補償法》奠定了堅實的基礎(chǔ)。如《土地管理法》規(guī)定國家征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償;《水法》規(guī)定在汛情緊急的情況下,防汛指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用所需的物資、設(shè)備和人員,事后應(yīng)當(dāng)及時歸還或者給與適當(dāng)補償;《人民警察法》規(guī)定公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù),造成人身傷亡或者財產(chǎn)損失的,應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補償;再次,國外行政補償立法的成功經(jīng)驗可以借鑒。國外許多國家通過制定根本法賦予行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要而享有的對公民合法財產(chǎn)的征用權(quán),反過來為了保護(hù)私人的合法財產(chǎn)權(quán),根本法又確立了以包括公正補償在內(nèi)的各種機(jī)制對國家的這種征用權(quán)設(shè)置了種種限制。國外的這些行政補償法律制度,為我國制定《行政補償法》提供了寶貴的經(jīng)驗。

2.確立公平補償?shù)幕驹瓌t?？偨Y(jié)各國做法,行政補償主要有三種類型:一是完全補償?鴉二是適當(dāng)補償?鴉三是公平補償。在我國法律法規(guī)中關(guān)于補償存在不同的表述,概括來看大致有“給予一定的補償”、“給予相應(yīng)補償”、“給予適當(dāng)補償”及“給予合理補償”等提法。在2004年憲法修正案中規(guī)定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”,但并沒有指明補償要遵循的原則,這說明我國并沒有統(tǒng)一的征收補償原則,還是由政府說了算,隨意性強(qiáng),這不利于對私人合法權(quán)益的保障。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)采用公平補償?shù)脑瓌t,對財產(chǎn)權(quán)人的補償應(yīng)針對不同情況,靈活適用不同的標(biāo)準(zhǔn)、方式進(jìn)行補償,做到既能彌補財產(chǎn)權(quán)人的損失,又能合理配置資源滿足公益的需要。

3.《行政補償法》具體制度的構(gòu)建。在對我國現(xiàn)行的行政補償立法和行政補償實踐活動進(jìn)行廣泛、深入的調(diào)查研究,把握我國行政補償制度的特點和發(fā)展趨勢,弄清我國行政補償實踐對行政補償立法的基本要求的基礎(chǔ)上,借鑒外國行政補償立法的有益經(jīng)驗,我國統(tǒng)一的行政補償立法可以考慮圍繞下列問題展開:科學(xué)界定行政補償?shù)母拍?包括行政補償?shù)膬?nèi)涵、外延等;突出行政補償?shù)囊话阍瓌t;明晰行政補償?shù)臉?gòu)成要件;規(guī)范行政補償法律關(guān)系,確定行政補償?shù)臋?quán)利義務(wù)主體,尤其是行政補償?shù)牧x務(wù)主體;擴(kuò)大行政補償?shù)姆秶?提高行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn);豐富行政補償?shù)姆绞?保證補償資金的來源,加強(qiáng)補償資金的管理;嚴(yán)格行政補償?shù)某绦?完善行政補償?shù)姆删葷?jì)制度;健全行政補償?shù)臅r效制度;確立涉外行政補償原則;理順行政補償法與其他法律之間的關(guān)系。

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