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提要：中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度歷來(lái)發(fā)達(dá)并有頑強(qiáng)的生命力，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是一種權(quán)力關(guān)系“疊床架屋”式的堆砌，這種傳統(tǒng)模式的固有特征在于：容易治標(biāo)，卻難以治本；權(quán)力范圍廣泛，卻非規(guī)范化；監(jiān)督者大義凜然高風(fēng)亮節(jié)，卻把制度依賴(lài)于監(jiān)督主體及個(gè)人的因素；監(jiān)督操作靈活，但制度運(yùn)作效果缺乏穩(wěn)定性。傳統(tǒng)監(jiān)督制度實(shí)為人治底下的制度模式。如果傳統(tǒng)監(jiān)督制度不改造成現(xiàn)代監(jiān)督制度，監(jiān)督永遠(yuǎn)會(huì)是被法治所排斥的作為另類(lèi)而存在的制度。所以需要對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變：參照法治原理，以分權(quán)制約和正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t，以法治的方式進(jìn)行監(jiān)督制度的變革和運(yùn)行，將傳統(tǒng)的監(jiān)督制度納入法治系統(tǒng)，使其成為法治內(nèi)在的構(gòu)成部分。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督，傳統(tǒng)監(jiān)督模式，法治

在西方制度體系中不存在稱(chēng)為“監(jiān)督”這樣的公法意義上的制度。除了在個(gè)別國(guó)家稱(chēng)市鎮(zhèn)長(zhǎng)官為Supervisor之外，Supervision或Supervisor都是在非國(guó)家性的場(chǎng)合使用[1].《牛津法律大辭典》中幾乎找不到一個(gè)與漢語(yǔ)“監(jiān)督”對(duì)應(yīng)的英文詞匯。然而在中國(guó)，“監(jiān)督”是從古到今我們政治生活中十分重要的一個(gè)詞匯，監(jiān)督也是我們政治法律體系與社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中極其重要的制度現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象。

為什么中國(guó)歷代的監(jiān)督制度如此發(fā)達(dá)，而又難以產(chǎn)生廉潔高效的政府呢？為什么在沒(méi)有監(jiān)督制度的歐美法治國(guó)家卻不必象我們這樣擔(dān)心政府權(quán)力的膨脹或腐敗呢？監(jiān)督究竟是不是適合在法治國(guó)家存在并發(fā)揮實(shí)效？人們倡議制定《監(jiān)督法》的可行性的法理依據(jù)是否可能存在？在中國(guó)建構(gòu)法治的今天，法治是否能夠?qū)鹘y(tǒng)的監(jiān)督模式予以兼容呢？如果可能，那么監(jiān)督制度具備什么條件才能被法治兼容呢？十余年前某些有識(shí)之士曾針對(duì)監(jiān)督制度的弊端，提出過(guò)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”這一被稱(chēng)為“監(jiān)督悖論”的問(wèn)題，這固然需要引起重視，但本文對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式的反思不僅限于此。

在中國(guó)反腐倡廉的今天，無(wú)論法律意義上的還是政治意義上的或社會(huì)生活意義上的監(jiān)督或監(jiān)督制度，都因功能上的必要性而被舉國(guó)上下普遍地予以關(guān)注和支持。隨著一批批腐敗分子的被監(jiān)督，被查辦，坊間百姓無(wú)不拍手稱(chēng)快。我們更愿意倡導(dǎo)“反”腐敗的口號(hào)，而不屑于建立“防”腐敗的制度。監(jiān)督制度盡管能夠揭露與懲處腐敗方面體現(xiàn)了“反”腐敗，但是它難以防止和堵絕腐敗。這樣日復(fù)一日，年復(fù)一年，我們的“防止腐敗”制度卻因“反對(duì)腐敗”的監(jiān)督力度的不斷加強(qiáng)而日益疏忽，制度建構(gòu)的迫切性因反腐敗的政治成就的不斷增長(zhǎng)而日漸消遁。2005年初國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上，中央領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)要用改革的辦法解決產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的深層次問(wèn)題，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)制度建設(shè)，加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約[2].真正的法治國(guó)家并不只停留在“反對(duì)腐敗”的監(jiān)督上，而是需要建立“防止腐敗”的正規(guī)制度。

一、監(jiān)督制度在中國(guó)的頑強(qiáng)生命力

監(jiān)督[3]在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。盡管它不是現(xiàn)代意義上的“制度”，但我們不得不承認(rèn)監(jiān)督在中國(guó)是作為一種制度而長(zhǎng)期存在和發(fā)展沿革的。只不過(guò)這種制度不是今天我們所謂的法治意義上的制度（制度還存在于人治社會(huì)，所以還存在人治意義上的制度）。

唐宋以前的言官與察官分立，諫官司言，監(jiān)督君主，御史司察，監(jiān)督官僚。從功能上看，是對(duì)君主權(quán)力和官僚權(quán)力的約束。在傳統(tǒng)政治思想中，前者則源于民本思想，其極致便是孟子主張的“暴君放伐論”，后者是“忠君”和“吏治”的體現(xiàn)，如韓非認(rèn)為國(guó)君對(duì)臣下要“因任而授官，循名而責(zé)實(shí)，操殺生之柄，課群臣之能者也[4]”；——這些政治思想體現(xiàn)在正式制度上，前者的代表則為諫議制度，后者的代表為御史糾察制度。盡管歷代制度屢有變遷，但監(jiān)督官僚和監(jiān)督君主一直是監(jiān)督制度的主要內(nèi)容，其中尤以前者的御史糾察制度為重，而這可以說(shuō)是世界上其他國(guó)家所未曾有過(guò)的獨(dú)特制度。

秦漢是中國(guó)官制的定型時(shí)期，也是正式監(jiān)督制度的形成期：秦代的御史從“掌贊書(shū)而授法令”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)司糾察之任的最高監(jiān)察官吏（中央長(zhǎng)官為御史中丞，地方設(shè)監(jiān)御史），是為中國(guó)正式監(jiān)督制度的發(fā)端；相應(yīng)地還有《置吏律》、《除吏律》、《為吏之道》等相關(guān)的法令和道德規(guī)范；以及皇帝的最終裁決和任免權(quán)。漢代基本繼承了秦代的監(jiān)督制度；除御史外，漢武帝時(shí)在全國(guó)劃分了十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，每區(qū)設(shè)刺史代表中央總管地方監(jiān)察；至東漢時(shí)，御史和刺史已經(jīng)組成獨(dú)立的、極具權(quán)威的監(jiān)察體系；而在法令方面則有《尚方律》、《上計(jì)律》等更加細(xì)致的規(guī)范。

魏晉南北朝時(shí)期，御史作為皇帝直接掌握下的獨(dú)立系統(tǒng)得到進(jìn)一步擴(kuò)充，御史的權(quán)力擴(kuò)大到可以無(wú)須真憑實(shí)據(jù)地“風(fēng)聞言事”；與此同時(shí)，監(jiān)察系統(tǒng)形成了“位卑（御史的品級(jí)都比較低）、權(quán)重（具有廣泛權(quán)力，可監(jiān)察高品級(jí)的官員）、賞厚（升遷迅速）”的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)在中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度中一直有所體現(xiàn)。

唐宋是監(jiān)督制度的完善時(shí)期。唐朝時(shí)被稱(chēng)為皇帝“耳目之司”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)被擴(kuò)充為臺(tái)院、察院和殿院，分別掌管對(duì)中央官員的監(jiān)察、對(duì)地方官員的監(jiān)察以及維護(hù)皇帝威儀和尊嚴(yán)；唐代的言諫制度相對(duì)完善，諫官對(duì)君權(quán)的監(jiān)督比較有效；在法令方面，《唐六典》是最重要的監(jiān)督依據(jù)，另外還有關(guān)于官員考課和監(jiān)察的“四善二十七最”之法等；唐代還向地方派駐負(fù)責(zé)監(jiān)察的觀察使（其中在邊遠(yuǎn)省份的觀察使又稱(chēng)節(jié)度使）。宋代加強(qiáng)了對(duì)地方的監(jiān)督，中央委派的轉(zhuǎn)運(yùn)使、觀察使、按察使、外任御史等都有監(jiān)督權(quán)；中央的御史臺(tái)職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，兼有監(jiān)察和司法職能，而諫院的職能則由規(guī)諫皇帝轉(zhuǎn)為揭發(fā)臣下，漸有“臺(tái)諫合一”之勢(shì)。

明清時(shí)，隨著專(zhuān)制的加強(qiáng)，監(jiān)督的制度更加嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)更加復(fù)雜、而獨(dú)立性則逐漸削弱：明代將御史臺(tái)擴(kuò)展為都察院，在一般都察御史之上增設(shè)總督和巡撫總攬地方監(jiān)督；而在都察院之外新設(shè)監(jiān)督六部活動(dòng)的六科給事中；在監(jiān)察系統(tǒng)外又設(shè)立廠衛(wèi)特務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。清代監(jiān)督權(quán)迅速集中：臺(tái)、諫徹底合一成為都察院所屬六科給事中與十五道監(jiān)察御史，合稱(chēng)科道；科道官員實(shí)行密折言事的制度，所有的權(quán)力直接集中于君權(quán)[5].

監(jiān)督制度在中國(guó)非常發(fā)達(dá)并有頑強(qiáng)的生命力，究其原因，它與中國(guó)社會(huì)以權(quán)力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)與官僚體制相關(guān)。這個(gè)金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)是個(gè)簡(jiǎn)單的一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，所以社會(huì)控制的手段也相對(duì)單一。這個(gè)金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)需要金字塔型的權(quán)力體系即官僚體制來(lái)維系，需要中央集權(quán)化的控制，需要依賴(lài)個(gè)人權(quán)威的集權(quán)化控制；而中央集權(quán)又依賴(lài)于中國(guó)式的“官僚政治的原則”，即“使一個(gè)官員制約另一官員”[6]，類(lèi)似于今天我們?cè)谇驁?chǎng)上“人盯人”的防守方式。監(jiān)督作為一種社會(huì)控制方式在復(fù)雜社會(huì)中是不能適應(yīng)的。從古代監(jiān)督制度來(lái)看，它便是典型的人治底下的制度，是人治在制度建設(shè)上的最典型體現(xiàn)。以清代官僚體制為例，一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)行共同負(fù)責(zé)制，官員分工不明確而又公務(wù)繁多、權(quán)限不清，每項(xiàng)任務(wù)都有他人牽涉在內(nèi)，在這些由許多人共負(fù)無(wú)限責(zé)任而產(chǎn)生的互相制約之外，上面還有“都察院”。都察院選用了56名以忠直著稱(chēng)的御史，分駐在各省的15個(gè)道，皇上可以聽(tīng)到秘報(bào)，即秘密的監(jiān)督信息。在許多場(chǎng)合，設(shè)立多方面的官署來(lái)執(zhí)行同一個(gè)職責(zé)，監(jiān)督職責(zé)更是不例外，所以權(quán)力關(guān)系的“疊床架屋”成為必要[7].傳統(tǒng)監(jiān)督制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)就是這樣一種權(quán)力關(guān)系“疊床架屋”式的堆砌。

在一元化的傳統(tǒng)社會(huì)中，所謂“監(jiān)督權(quán)”只是國(guó)家權(quán)力一部分，和一般官僚權(quán)力并無(wú)本質(zhì)區(qū)別：監(jiān)督權(quán)力來(lái)源于君主，機(jī)關(guān)層層設(shè)置、權(quán)力層層下達(dá)、監(jiān)督者層層向上級(jí)負(fù)責(zé)——完全是以行政的方式運(yùn)作；在人員的來(lái)源上，監(jiān)督人員和普通官僚也是幾乎一致的[8].但是另一方面，出于監(jiān)督的目的，需要對(duì)監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間形成一定的隔離。傳統(tǒng)監(jiān)督制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也意識(shí)到了這一點(diǎn)，正式的監(jiān)察制度盡量做到與普通官僚系統(tǒng)分離[9]；但是機(jī)構(gòu)設(shè)置上的隔離并不能真正做到監(jiān)督獨(dú)立，因?yàn)椤氨O(jiān)督權(quán)”在性質(zhì)上與普通官僚權(quán)力一致（這也是傳統(tǒng)監(jiān)督制度往往官僚化的根本原因）、在來(lái)源上則受君權(quán)控制。

宏觀的監(jiān)督制度就是由無(wú)數(shù)“監(jiān)督者－被監(jiān)督者”關(guān)系所組成的。而某一特定關(guān)系中的“監(jiān)督者”通常在另一關(guān)系中處于“被監(jiān)督者”的地位，依次層層向上，最終的監(jiān)督權(quán)掌握在君主（最高權(quán)力者）手中——這樣串接起來(lái)的“監(jiān)督權(quán)力鏈”實(shí)際屬于傳統(tǒng)政治權(quán)力體系的一部分，因而與后者有同樣的缺陷：權(quán)力關(guān)系中的下級(jí)對(duì)直接上級(jí)負(fù)責(zé)，上級(jí)對(duì)直接下級(jí)有絕對(duì)的權(quán)威；但是假如有多個(gè)權(quán)力關(guān)系疊加，那么對(duì)于上級(jí)的上級(jí)、或者下級(jí)的下級(jí)，權(quán)力的影響均會(huì)急遽削弱。所謂“上之使下，猶心腹之運(yùn)手足，根本之制支葉；下之事上，猶手足之衛(wèi)心腹，支葉之庇本根”[10]只能是一種政治理想，從未完全實(shí)現(xiàn)。權(quán)力體系的實(shí)際情況是“縣官不如現(xiàn)管”，越是層層設(shè)置權(quán)力機(jī)構(gòu)，“上有政策、下有對(duì)策”的痼疾就越明顯；信息和資源的扭曲隨著權(quán)力關(guān)系的層層疊加而放大。隨著社會(huì)復(fù)雜性因社會(huì)發(fā)展而逐漸增加，這種缺陷也逐漸顯著，君主對(duì)臣下的不信任也因而加強(qiáng)：一方面，由于不信任的加強(qiáng)，君主就更加依賴(lài)于監(jiān)督系統(tǒng)；但是另一方面，君主對(duì)層層堆砌的監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身也充滿(mǎn)了不信任——在這種矛盾的情形下，傳統(tǒng)的方法就只有加強(qiáng)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”、將各種監(jiān)督權(quán)收在最高權(quán)力者手中、乃至采取特務(wù)手段。而這顯然令最高監(jiān)督者處于無(wú)人監(jiān)督的情境，客觀上加強(qiáng)了專(zhuān)制。

傳統(tǒng)監(jiān)督制度模式是典型的人治方式，是人治在制度建設(shè)上的最典型體現(xiàn)。然而不能否認(rèn)的是，它與當(dāng)時(shí)以人治為制度特征的專(zhuān)制社會(huì)具有某種內(nèi)在的兼容性。從古代監(jiān)督制度，到孫中山先生倡導(dǎo)的民國(guó)“五權(quán)憲法”中的監(jiān)察權(quán)，一直到新中國(guó)的監(jiān)督制度，經(jīng)過(guò)歷史的沿革，在中國(guó)政治文化或法律文化內(nèi)部形成了獨(dú)特的監(jiān)督模式，我們可稱(chēng)之為“中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式”。盡管西方不普遍存在監(jiān)督制度，監(jiān)督不是西方法治體系中的一個(gè)必然構(gòu)成部分，但是，我們不敢妄自否認(rèn)監(jiān)督在中國(guó)所具有的本土民族的必然性和文化傳統(tǒng)上的必要性。

二、與西方的比較：以彈劾制度為例

中國(guó)古代監(jiān)督制度固然有其獨(dú)特性，但“對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束”的功能卻是任何社會(huì)都需要的。在西方也有若干起著類(lèi)似作用的制度，例如彈劾（Impeachment）、審計(jì)、北歐的監(jiān)察專(zhuān)員（Ombudsman）、美國(guó)的獨(dú)立檢察官等等。其中，彈劾是中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度中最重要的職能之一，在西方也較為常見(jiàn)；因此本文以此為例展開(kāi)比較——對(duì)于本文來(lái)說(shuō)，以中國(guó)傳統(tǒng)制度與西方現(xiàn)代制度相比，并非為了苛求古人；而是鑒于傳統(tǒng)制度留存下的許多細(xì)節(jié)和觀念仍然深刻地影響著當(dāng)下，為例將監(jiān)督制度納入法治系統(tǒng)，有必要尋找一些參照，以了解分權(quán)制衡與正當(dāng)程序是如何用于實(shí)現(xiàn)“對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束”的社會(huì)功能。

（一）各自產(chǎn)生的基礎(chǔ)：有無(wú)權(quán)力分配與制約

彈劾制度起源于14世紀(jì)的英國(guó)，當(dāng)時(shí)是根據(jù)“群眾呼聲或輿論”而提起刑事訴訟的一種方式。1376年強(qiáng)有力的議會(huì)樹(shù)立了第一批公認(rèn)的彈劾案例，其中最重要的當(dāng)推針對(duì)與愛(ài)德華三世有密切聯(lián)系的拉蒂默男爵第四威廉（William，4thBaronLatimer）提起的彈劾案。此后，彈劾的對(duì)象多為王室大臣之類(lèi)的政治人物。在17世紀(jì)，議會(huì)將彈劾制度作為解除不得人心的大臣職務(wù)的一種手段。這些被解除職務(wù)的大臣往往是受到國(guó)王保護(hù)的宮廷寵臣[11]——在歷史上，彈劾是議會(huì)用來(lái)反對(duì)國(guó)王的手段；彈劾制度的種種設(shè)置也是議會(huì)權(quán)力和國(guó)王權(quán)力斗爭(zhēng)的結(jié)果，如“丹比伯爵奧斯本案（ThomasOsborne，EarlofDanby；1678）”形成的“國(guó)王的赦免權(quán)不能阻止對(duì)其大臣的彈劾”便為著例。

與此相反，中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督制度是一元化的權(quán)力體制下，作為君主的耳目而存在的。它產(chǎn)生于主張專(zhuān)制政治的法家思想盛行的秦代，以御史為人君耳目之司，糾彈官邪，助固君權(quán)。大凡專(zhuān)制政治的根本原理，就在于政權(quán)出自一人的專(zhuān)制制度中設(shè)置以上制下，以?xún)?nèi)制外的制度。中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度嚴(yán)重依賴(lài)于君權(quán)，其目的也是為了鞏固君權(quán)。因此，盡管有著相似的外觀，但西方彈劾制度基于權(quán)力的分立與制衡，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度則基于一元化的權(quán)力，兩者的基礎(chǔ)恰恰相反。

值得注意的是，英國(guó)議會(huì)自從1848年試圖彈劾當(dāng)時(shí)的外交大臣帕默斯頓之后，一百五十多年來(lái)再也沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)彈劾程序；盡管彈劾制度也沒(méi)有被正式廢除。這種狀況和英國(guó)議會(huì)內(nèi)閣制的確立有關(guān)：在議會(huì)內(nèi)閣制中，議會(huì)處于政治權(quán)力的中心，再加上內(nèi)閣大臣往往共同進(jìn)退，因此議會(huì)對(duì)行政權(quán)力的制衡從針對(duì)某個(gè)官員的彈劾逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)整個(gè)內(nèi)閣的“信任投票”。而彈劾制度在總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制國(guó)家相對(duì)重要，適用范圍也較廣泛，如美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等，彈劾對(duì)象包括總統(tǒng)在內(nèi)的所有行政官員、法官和其他公務(wù)人員；在某些議會(huì)制國(guó)家也有彈劾制度，但適用范圍較窄，例如德國(guó)、愛(ài)爾蘭議會(huì)的彈劾對(duì)象僅限于總統(tǒng)、日本國(guó)會(huì)的彈劾對(duì)象僅限于法官和人事官等[12]——總體而言，越是在行政權(quán)較強(qiáng)的政治體制（總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制）中，彈劾制度就越是作為議會(huì)制衡行政權(quán)的有效手段而受到重視。而這種權(quán)力的分立與制衡在中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督制度中是看不到的。

（二）各自運(yùn)行方式：有無(wú)正當(dāng)程序

各國(guó)彈劾制度不盡相同，但在運(yùn)行過(guò)程中無(wú)不嚴(yán)格地遵循法律程序。以美國(guó)總統(tǒng)的彈劾程序?yàn)槔?/p>

美國(guó)憲法第1條第3項(xiàng)第6款規(guī)定：“參議院有審訊一切彈劾案的全權(quán)……合眾國(guó)總統(tǒng)受審時(shí)，最高法院首席法官應(yīng)為主席。”而起訴則由眾議院負(fù)責(zé)。

眾議院的起訴程序是：眾議院司法委員會(huì)表決通過(guò)彈劾總統(tǒng)條款，全體會(huì)議進(jìn)行辯論并表決，如有超過(guò)1/2的議員贊成彈劾，該議案即呈參議院。

參議院的審理程序是：（1）參議院司法委員會(huì)負(fù)責(zé)收集雙方證據(jù)，為審理做準(zhǔn)備；（2）由聯(lián)邦最高法院首席法官主持審理，參議員（共100人）為彈劾法庭的法官；（3）眾議院以其司法委員會(huì)主席為代表作為控方，白宮則組成辯護(hù)團(tuán)，審理開(kāi)始后，雙方先各自進(jìn)行1小時(shí)的陳述，然后傳喚有關(guān)證人作證；（4）在控辯雙方盤(pán)問(wèn)證人和辯論結(jié)束后，首席法官按姓氏字母順序一一點(diǎn)名詢(xún)問(wèn)每個(gè)參議員是否認(rèn)為總統(tǒng)有罪，參議員只能回答“有罪”或者“無(wú)罪”。如果有2/3以上的參議員就任何一項(xiàng)指控回答“有罪”，總統(tǒng)即被彈劾；如果被認(rèn)定為“無(wú)罪”，總統(tǒng)可以繼續(xù)完成其任期[13].

而從這些程序的設(shè)置理由來(lái)看，既是為了實(shí)現(xiàn)公平正義的程序目的，又有顧及程序本身的良好結(jié)構(gòu)，從而使得彈劾制度能夠圍繞正當(dāng)程序展開(kāi)。例如漢彌爾頓在論及參議院作為彈劾的審判法院時(shí)認(rèn)為，如果由聯(lián)邦法院行使彈劾權(quán)是不適當(dāng)?shù)?，因?yàn)椤皬椲朗鞘贡粡椲勒呤ト珖?guó)的尊敬、信賴(lài)、榮譽(yù)和報(bào)酬，在被彈劾后，其還要作為平民接受審判，這一審判的結(jié)果又可能使其失去生命和財(cái)產(chǎn)，一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有這兩項(xiàng)巨大的權(quán)力，對(duì)當(dāng)事人而言是不公平的”；而另行成立一個(gè)能夠代表人民的法庭，法官人數(shù)將“多到從經(jīng)濟(jì)上考慮達(dá)到不合理的程度”，從而使得程序沒(méi)有可操作性；更何況彈劾是“立法機(jī)構(gòu)手中駕馭政府中行政公仆的韁繩”。因此“除了參議院，何處又能找到具有足夠的尊嚴(yán)或可以充分便宜行事的法庭呢？[14]”

對(duì)比前文，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度中的“程序”是與之截然不同的：首先，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度的目的在于鞏固君權(quán)，所有的“程序”都是圍繞著這一目的展開(kāi)的；其“程序”也就表現(xiàn)出為保證察官獨(dú)立行使、直接地秘密呈報(bào)皇帝的特點(diǎn)。自漢代起察官各自行事而又個(gè)別向君主“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，雖然御史大夫是御史之率，但御史大夫?qū)τ返谋O(jiān)察權(quán)的行使無(wú)權(quán)干預(yù)。唐代雖有變化和例外——唐代建中元年以前，御史的監(jiān)察權(quán)須受御史大夫的制約，但此制只在很短時(shí)期內(nèi)存在。自建中元年以后，御史提出糾彈案不必經(jīng)報(bào)御史大夫。此后歷代的糾彈案的提出，均不由察官逕送審判機(jī)關(guān)，而是先呈報(bào)皇帝，而后才送審判機(jī)關(guān)[15].其次，監(jiān)督的發(fā)動(dòng)、進(jìn)行和處理并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的法律程序，監(jiān)督過(guò)程是權(quán)力等級(jí)體系下的一道道“手續(xù)”。因此隨意性極大，如某些時(shí)期的“風(fēng)聞言事”，以及明代的特務(wù)組織，都是有手續(xù)而無(wú)程序。再次，傳統(tǒng)監(jiān)督制度在職權(quán)界定和機(jī)構(gòu)設(shè)置上以權(quán)力（尤其是君權(quán)）為中心，御史地位雖然有高低之分，但監(jiān)察權(quán)卻大體上是獨(dú)立行使的。監(jiān)督機(jī)構(gòu)隨著君主專(zhuān)制的加劇而呈現(xiàn)惡性膨脹之勢(shì)，也是和缺乏正當(dāng)程序的規(guī)制分不開(kāi)的。

（三）各自權(quán)力來(lái)源與實(shí)際效果：與行政權(quán)是否成正比關(guān)系

彈劾制度自始便是議會(huì)的權(quán)力，“乃系議會(huì)代表人民，對(duì)于違法失職之官員，實(shí)行‘民主的罷免（democraticrecall）’，以濟(jì)司法制度之窮[16]”。從權(quán)力來(lái)源的角度，彈劾的權(quán)力源于議會(huì)；而最早的英國(guó)議會(huì)代表貴族和自由民，后來(lái)逐漸擴(kuò)大為普選制下的全體選民，無(wú)論哪一時(shí)期，都代表了不同于王權(quán)的異質(zhì)權(quán)力；彈劾制度也正是異種權(quán)力斗爭(zhēng)的產(chǎn)物與手段。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，議會(huì)代表民意和立法權(quán)，以彈劾為手段制衡強(qiáng)大的行政權(quán)力，藉以實(shí)現(xiàn)“主權(quán)在民”、“三權(quán)分立”等憲政原則。中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度是一元化權(quán)力體系的一部分，“監(jiān)督權(quán)”和其他政府權(quán)力都來(lái)源于君權(quán)，其目的都是為了鞏固君權(quán)，只不過(guò)一為耳目、一為手足，分工不同而已。因此，從權(quán)力來(lái)源的角度，中國(guó)傳統(tǒng)的這種完全“自我監(jiān)督”的方式確實(shí)難以完成“約束權(quán)力”的社會(huì)功能：御史的監(jiān)察權(quán)越盛，君權(quán)往往就越強(qiáng)；然而在西方恰恰相反，彈劾權(quán)越發(fā)達(dá)，表示君權(quán)最受削弱。而在君權(quán)高漲時(shí)彈劾權(quán)甚至被廢棄。

另外，從制度的實(shí)際效果看，各國(guó)的彈劾制度實(shí)際上并不常用。且不論英國(guó)已有一百五十多年未動(dòng)用彈劾；即使在彈劾制度發(fā)達(dá)的美國(guó)，立國(guó)二百多年來(lái)也僅十三起正式的彈劾案（截至2002年），而對(duì)總統(tǒng)的彈劾僅三件，并且只有兩件成為正式彈劾案，而這兩件均判為無(wú)罪[17].但是議會(huì)的這一權(quán)力始終對(duì)行政權(quán)保持著制衡和威懾的作用。究其原因，除了分權(quán)制衡的基礎(chǔ)穩(wěn)固之外，良好的程序設(shè)計(jì)也使得彈劾維持著確定性，不至于隨著政局的變化而發(fā)生變動(dòng)。

中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度的實(shí)際效果則與之有相當(dāng)?shù)牟煌菏紫?，監(jiān)官作為常設(shè)的監(jiān)督者，監(jiān)督行為發(fā)動(dòng)得相當(dāng)頻繁，針對(duì)某官員的彈劾也很常見(jiàn)；其次，盡管彈劾很常見(jiàn)，但是被彈劾的大多是較低級(jí)的官僚，高級(jí)官僚很少見(jiàn)（而且往往涉及政治斗爭(zhēng)），以致有“只拍蒼蠅、不打老虎”之譏。相比之下，雖然許多國(guó)家如美國(guó)、韓國(guó)將彈劾范圍定得相當(dāng)寬泛，但在實(shí)踐中則以總統(tǒng)、部長(zhǎng)等高級(jí)政務(wù)官為多，兼及法官，而很少涉及一般公務(wù)員。

中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度的這種狀況很大程度上是由于制度缺乏明確的規(guī)則和程序約束，使得本來(lái)“約束權(quán)力”的制度成了權(quán)力斗爭(zhēng)的場(chǎng)所；因此無(wú)論是監(jiān)督的發(fā)動(dòng)還是對(duì)監(jiān)督的規(guī)避都有相當(dāng)多的方式，而監(jiān)督的結(jié)果往往取決于雙方權(quán)力的較量——在一元化的權(quán)力體系下，這種狀況被最高權(quán)力的君主所利用，成為君主操縱的“術(shù)”與“勢(shì)”，而離“法治”則非常遙遠(yuǎn)了。

通過(guò)西方法治先進(jìn)國(guó)家的彈劾制度與中國(guó)古代監(jiān)督制度的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)：盡管傳統(tǒng)監(jiān)督制度中有類(lèi)似于彈劾的職能，但是無(wú)論是制度起源，還是權(quán)力運(yùn)作過(guò)程、權(quán)力來(lái)源與實(shí)際效果，兩者均有根本性的差異。通過(guò)以上的比較，我們大致可將其中差異歸結(jié)為兩項(xiàng)內(nèi)容，即權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行程序。這在法律制度中就表現(xiàn)為權(quán)力制約原則和正當(dāng)程序原則，這也是法治的重要原則。對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)督制度的改造，也應(yīng)圍繞這兩項(xiàng)原則展開(kāi)。

三、從法治的立場(chǎng)反思傳統(tǒng)監(jiān)督模式

在建設(shè)法治國(guó)家的今天，我們的監(jiān)督制度仍然存在著傳統(tǒng)監(jiān)督制度的某些基本特征，比如，缺乏權(quán)力分配與制約的制度化規(guī)則，缺乏正當(dāng)程序的設(shè)計(jì)。從文化傳統(tǒng)意義上看，當(dāng)代中國(guó)監(jiān)督制度同屬于中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督模式。我們?nèi)绻贡O(jiān)督制度既能夠在當(dāng)下繼續(xù)充分發(fā)揮反腐敗斗爭(zhēng)的作用，又能夠被當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治的制度體系所包容和涵蓋，就應(yīng)當(dāng)從法治的立場(chǎng)上，來(lái)冷靜地分析傳統(tǒng)監(jiān)督模式的特征。

（一）以“人盯人”的方式實(shí)行監(jiān)督，雖操作靈活，但效力缺乏穩(wěn)定性

從法治的立場(chǎng)來(lái)看，傳統(tǒng)監(jiān)督制度的靈活性是建立在規(guī)范性的缺失之上，建立在對(duì)權(quán)力主體及其個(gè)人道德威信的依賴(lài)之上的，因而在彰顯“實(shí)效”的同時(shí)也造成了監(jiān)督效果的不穩(wěn)定，甚至?xí)斐芍贫缺旧淼淖儺?；這種不穩(wěn)定的背后仍然是權(quán)力的博弈與斗爭(zhēng)，而這種權(quán)爭(zhēng)則是人治所不可避免的。

傳統(tǒng)監(jiān)督制度的另一個(gè)特點(diǎn)表現(xiàn)為操作中顯得靈活、富于彈性。制度的靈活性使得監(jiān)督者可以不拘成法，因時(shí)、因地制宜，便于發(fā)揮監(jiān)督的實(shí)效。況且這種制度實(shí)施成本很低，操作簡(jiǎn)便，其功能也就更加顯著，在簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)社會(huì)它是與當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)系的繁簡(jiǎn)程度相適應(yīng)的。正如前文所分析的，傳統(tǒng)監(jiān)督制度的這種“實(shí)效”也是其生命力之所在，但這種“實(shí)效”即使在人治的傳統(tǒng)政治中也只能治標(biāo)而不能治本，遑論法治社會(huì)的要求了。

從更深層的角度看，傳統(tǒng)監(jiān)督制度的靈活性是以犧牲整體行政效率、造成監(jiān)督效果不穩(wěn)定為代價(jià)的：這是因?yàn)轭A(yù)設(shè)了“對(duì)監(jiān)督者的極端信任和對(duì)被監(jiān)督者的極端不信任”的制度設(shè)計(jì)前提——前者是出于人治的理想，認(rèn)為掌權(quán)者必定是完美的；而后者則更多地是由于在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)掌權(quán)者往往靠不住，而設(shè)置更高的掌權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督。這種“人盯人”式的制度設(shè)置使得監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間若不能一團(tuán)和氣甚至勾搭成奸，便往往成為勢(shì)不兩立的勾心斗角的政敵而公務(wù)被置于消極被動(dòng)狀態(tài)，難免會(huì)造成行政效率低下的后果。以宋代為例：臺(tái)諫合一的御史臺(tái)糾核范圍遍及百官，往往以行政首腦宰相為主要目標(biāo)；朝議時(shí)臺(tái)諫官多于宰相作對(duì)，往往造成議而不決，貽誤政務(wù)。甚至有論者認(rèn)為“宋朝行政權(quán)之不能振作，監(jiān)察制度不能不是一個(gè)重要原因[18]”。

這種靈活性所造成的不穩(wěn)定，如果極端地發(fā)展，會(huì)造成監(jiān)督制度在兩方面的變異：一方面，如果放松對(duì)監(jiān)督系統(tǒng)的控制，監(jiān)督系統(tǒng)就會(huì)表現(xiàn)出與普通官僚系統(tǒng)高度的一致性，甚至自身也異化為官僚系統(tǒng)的一部分；另一方面，如果加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督系統(tǒng)的控制，監(jiān)督系統(tǒng)則往往會(huì)異化為專(zhuān)制集權(quán)的工具，甚至成為特務(wù)機(jī)關(guān)：

監(jiān)督系統(tǒng)自身官僚化及其危害以唐代的觀察使制度最為顯著。唐代的觀察使即派往地方長(zhǎng)駐的監(jiān)督者，“不按察例按察，事事干預(yù)，漸漸變?yōu)橹菘h地方官之長(zhǎng)官，形成地方行政最高之一級(jí)，有如漢末之部吏一樣，成為地方行政長(zhǎng)官，于是地方監(jiān)察制度亦即破壞了”?！坝^察使巡按邊遠(yuǎn)省份者，即稱(chēng)節(jié)度使，即付以全權(quán)處理地方軍事財(cái)政等重大問(wèn)題，甚至用人權(quán)亦為其掌握，于是形成所謂‘藩鎮(zhèn)’，后來(lái)節(jié)度使多委武人充任，所謂‘藩鎮(zhèn)’即等于軍閥的割據(jù)。安史之亂，即由此種制度產(chǎn)生。唐代之亡，亦即亡于此種制度[19].”

而自宋代起，對(duì)于地方勢(shì)力和各級(jí)官僚的控制逐漸加強(qiáng)；監(jiān)督系統(tǒng)也就在一定程度上減弱了官僚化的趨勢(shì)，但又滑向?qū)Ｖ苹淖儺惢问?。最顯著的當(dāng)數(shù)明代的廠衛(wèi)制度，作為最重要的監(jiān)督體系，已經(jīng)成為君權(quán)完全控制下的特務(wù)機(jī)關(guān)。

（二）倡導(dǎo)清官能吏，監(jiān)督者雖高風(fēng)亮節(jié)大義凜然，但制度嚴(yán)重依賴(lài)于人的因素

從法治的立場(chǎng)上看，監(jiān)督者因高風(fēng)亮節(jié)、大義凜然而產(chǎn)生的權(quán)威只是制度外的因素，監(jiān)督組織或者監(jiān)督者個(gè)人通過(guò)道德行動(dòng)建立的權(quán)威并不重要，關(guān)鍵是制度的科學(xué)、健全、明確和穩(wěn)定。顯然，傳統(tǒng)監(jiān)督模式的效果依然有賴(lài)于傳統(tǒng)的“明君－清官（能吏）”理想。然而正如歷史所昭示的，明君和清官（能吏）永遠(yuǎn)只是鳳毛麟角，無(wú)法成為制度化的基礎(chǔ)。

在法（制度）與人（道德）的關(guān)系上，在規(guī)則與權(quán)力的關(guān)系上，傳統(tǒng)監(jiān)督制度都偏重于后者。傳統(tǒng)監(jiān)督制度在結(jié)構(gòu)上以一元的權(quán)力為中心，實(shí)質(zhì)就是一種人治的方式。而人治方式最顯著的缺陷就是“有治人、無(wú)治法”，監(jiān)督的效果嚴(yán)重依賴(lài)于監(jiān)督主體甚至個(gè)人；私人關(guān)系也顯得極為重要，包括監(jiān)督主體與上級(jí)的親疏關(guān)系、對(duì)皇權(quán)的忠誠(chéng)程度、其個(gè)人品德、工作勤勉程度等等?；实鄣臍J差大臣就是最受皇帝信任的，也是最忠誠(chéng)的人，所以他的監(jiān)督權(quán)是最大的，監(jiān)督效果是最有權(quán)威和實(shí)效的?？墒侨绻麣J差大臣有失誤的話(huà)，那么皇帝也跟著失誤，整個(gè)制度乃至整個(gè)國(guó)家也跟著失誤。在人治底下，監(jiān)督的成敗具有很大的偶然性。

也正因?yàn)槿绱?，歷代都極端重視監(jiān)督者的個(gè)人素質(zhì)——當(dāng)然，在君權(quán)至上的人治體制下，最重要的“個(gè)人素質(zhì)”便是對(duì)君主的忠心。在忠心之下，對(duì)監(jiān)督者的素質(zhì)要求主要有兩方面：一是注重“清謹(jǐn)剛介”之類(lèi)的“職業(yè)素養(yǎng)”，即清廉、謹(jǐn)慎、耿直敢言、不畏權(quán)貴。所謂“婞直不畏于權(quán)勢(shì)，繼乃執(zhí)我公憲，助茲朝治，使豪戚斂手，奸邪屏跡，允所謂邦之司直者焉。為官擇人，與斯為善[20].”另一方面，對(duì)作為普通行政官員的素養(yǎng)，如從政經(jīng)驗(yàn)等也有要求，有時(shí)甚至高于對(duì)其他官員的要求：例如明代規(guī)定到任六年以上的進(jìn)士才有候補(bǔ)御史的資格，并且要求“政績(jī)昭著”。[21]

此外，在錯(cuò)綜復(fù)雜的政治環(huán)境中，負(fù)責(zé)糾彈的監(jiān)官在行使職權(quán)時(shí)難免遇到各種阻力，此時(shí)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)就往往還要依靠監(jiān)官自身的威望、膽略乃至權(quán)謀等個(gè)人因素；而歷代監(jiān)督者也都不乏高風(fēng)亮節(jié)大義凜然者。例如明代嚴(yán)嵩父子當(dāng)朝時(shí)期，“竊政二十年，溺信惡子，流毒天下，人咸指目為奸臣”。凡彈劾嚴(yán)嵩的，不是被殺就是杖責(zé)流放，但監(jiān)官們前赴后繼、交劾不停?！睹魇贰返淖髡吒锌溃骸爱?dāng)世宗之代，何直臣多歟！重者顯戮，次乃長(zhǎng)系，最幸者得貶斥，未有茍全者。然主威愈震，而士氣不衰，批鱗碎首者接踵而不可遏……斯百余年培養(yǎng)之效也[22].”然而這贊嘆也從側(cè)面表明：這樣的監(jiān)官和這樣的監(jiān)督效果，在歷史上畢竟屬于“百年一見(jiàn)”的少數(shù)。而就監(jiān)督制度乃至政治體制整體而言，這種對(duì)權(quán)力者人格的依賴(lài)都是很難靠得住的。監(jiān)督者的這種個(gè)人品質(zhì)完全是出于非制度化的因素，而制度有時(shí)還需要監(jiān)督者為此付出巨大的代價(jià)。因此，衡諸傳統(tǒng)監(jiān)督制度下的監(jiān)督者整體，不乏高風(fēng)亮節(jié)大義凜然者，也不乏以權(quán)謀私濫用職權(quán)者，嚴(yán)重依賴(lài)于個(gè)人的制度因此極不穩(wěn)定。

（三）“風(fēng)聞言事”式的監(jiān)督，權(quán)力范圍寬泛卻缺乏規(guī)范化

監(jiān)督的設(shè)置其目標(biāo)是正當(dāng)?shù)?，所以過(guò)去總是贊成廣泛的監(jiān)督權(quán)，因?yàn)檫@符合正當(dāng)性的目的。但是從法治的立場(chǎng)來(lái)看，監(jiān)督權(quán)范圍廣泛并不是什么優(yōu)點(diǎn)。法治原則恰恰強(qiáng)調(diào)權(quán)力的規(guī)范化，倡導(dǎo)權(quán)力控制。因?yàn)闄?quán)力中央或權(quán)力核心重視監(jiān)督制度，所以賦予監(jiān)督者最廣泛的監(jiān)督權(quán)；因?yàn)楸O(jiān)督者擁有最廣泛的監(jiān)督權(quán)，所以監(jiān)督權(quán)力的界限是不確定的；因?yàn)楸O(jiān)督者的權(quán)力界限不明確，所以監(jiān)督權(quán)被濫用的現(xiàn)象難以從制度上加以避免。而監(jiān)督權(quán)限與監(jiān)督程序明確化，正是法治框架內(nèi)的權(quán)力分配與權(quán)力制約的方式。

由于監(jiān)督職權(quán)的重要性，歷代都賦予監(jiān)官很大的權(quán)力。以清代為例，都察院六科十五道的職權(quán)包括：建議政事權(quán)、監(jiān)察行政權(quán)、考察官吏權(quán)、彈劾官吏權(quán)、會(huì)審重案權(quán)、辯明冤案權(quán)、檢查會(huì)計(jì)權(quán)、封駁詔書(shū)權(quán)、注銷(xiāo)案卷權(quán)、監(jiān)察禮儀權(quán)，零零總總十大權(quán)力[23].“權(quán)重”固然有利于監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，但和人治下的其他權(quán)力一樣，這種“監(jiān)督權(quán)”也沒(méi)有規(guī)范性的約束和限制，極易造成權(quán)力的濫用。例如某些時(shí)期允許“風(fēng)聞言事”，即御史只要聽(tīng)說(shuō)某官員有不法行為，即使沒(méi)有確鑿證據(jù)也可以進(jìn)行彈劾。這固然加強(qiáng)了監(jiān)督，但同時(shí)也由于權(quán)力濫用，造成了統(tǒng)治秩序的破壞。康熙就曾評(píng)價(jià)道：“有人請(qǐng)令言官風(fēng)聞言事……借端生事，傾陷擾亂，深足害政。”[24]

權(quán)力的濫用更造成監(jiān)督者本身的失職乃至腐敗，而這又會(huì)加重吏治整體的腐敗。明代嘉靖前期，監(jiān)官在糾核百官、臧否人物時(shí)“多任已意”，對(duì)“奉承齊備、禮貌足恭”者極力保舉，對(duì)那些耿直者則“搜求細(xì)事、羅織人過(guò)”，致使賢愚難辨，敗壞風(fēng)氣。例如地方官員為了討好御史，常常放棄本職，整天簇?fù)碛繁M情玩樂(lè)，使御史出巡“導(dǎo)從如云，飲食如流，全無(wú)清約之節(jié)，反生騷擾之害……本為安民，而反以勞民；欲振風(fēng)紀(jì)，而反壞風(fēng)紀(jì)[25]”。

權(quán)力濫用的另一面就是權(quán)力行使的非規(guī)范化，法律不作明確的監(jiān)督權(quán)規(guī)定。雖然歷代都不乏繁冗復(fù)雜的監(jiān)督制度，但這些人治下的制度由于缺乏規(guī)范性的約束，使其缺乏確定性；監(jiān)督的運(yùn)作完全是以（正式的或非正式的）權(quán)力為核心展開(kāi)的，制度本身往往是模糊易變的。例如權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)總是造成“級(jí)別越高的監(jiān)督者必定越可靠”的心理預(yù)期；在監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，制度設(shè)計(jì)者往往增設(shè)監(jiān)督級(jí)別，而苦主則求助于更高級(jí)別的機(jī)構(gòu)——前者使得監(jiān)督體系疊床架屋，后者則破壞了監(jiān)督機(jī)制的均衡運(yùn)行。

（四）監(jiān)督效果雖能立竿見(jiàn)影，但治標(biāo)難治本

傳統(tǒng)監(jiān)督制度能夠持續(xù)千年而不衰，一個(gè)很重要的原因就是施行起來(lái)立竿見(jiàn)影。從表面上看，這是因?yàn)楸O(jiān)督制度作為（相對(duì)）獨(dú)立于普通官僚行政體系的政治力量，監(jiān)督者能夠比較容易地發(fā)現(xiàn)官僚行政體系在運(yùn)作中的缺陷，在糾核時(shí)也較少顧慮；但追根究底，這還是由于監(jiān)督者往往代表了最高權(quán)力，因而極具權(quán)威——推而廣之，只要促成最高權(quán)力的關(guān)注，非正式的方式也能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效果，而且有時(shí)比正式制度更有效。例如君主（以及某些高官）的“微服私訪(fǎng)”往往就是非常有效的監(jiān)督方式；而“告御狀”也成了啟動(dòng)最高權(quán)力進(jìn)行非正式監(jiān)督的常見(jiàn)方式——這些非正式的方式更滲入傳統(tǒng)文化和大眾心理的深處，其影響力持續(xù)綿延，至今不絕。但這種“實(shí)效”是人治下的權(quán)力關(guān)系運(yùn)作的結(jié)果，在某具體事項(xiàng)上確實(shí)很有實(shí)效；但置諸全局，仍然是杯水車(chē)薪。例如君主的“微服私訪(fǎng)”，即使真的如“戲說(shuō)”中那樣頻繁，也只能考察極為有限的一時(shí)一地，并且在這有限的范圍內(nèi)也很難保證做到“明察秋毫”。因此，這種非正式的監(jiān)督方式更多的只是象征意義，以及貧苦大眾的自我安慰。

就傳統(tǒng)監(jiān)督制度的整體而言，在人治的權(quán)力體系下，所謂的“實(shí)效”只是治標(biāo)；在面對(duì)人治本身的深層問(wèn)題時(shí)就往往束手無(wú)策，難以治本，這明顯地體現(xiàn)在君權(quán)對(duì)監(jiān)督的影響上：作為監(jiān)督體系的頂端，君權(quán)直接控制監(jiān)督；若被糾核者為君主佞幸則往往“釋罪不問(wèn)”，甚至反將御史治罪[26]；另一方面，御史常因行使職權(quán)而遭打擊報(bào)復(fù)，此時(shí)也需要依靠君主保護(hù)，所謂“御史繩奸佞……茍非人主保衛(wèi)之，則亦為奸佞所噬矣[27]”。而在人治的制度發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變時(shí)，傳統(tǒng)監(jiān)督制度就更加黔驢技窮了。

從法治的立場(chǎng)看，傳統(tǒng)監(jiān)督制度的難以治本在機(jī)制設(shè)置上主要有三個(gè)原因，一是傳統(tǒng)監(jiān)督制度的意圖，二是傳統(tǒng)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，三是傳統(tǒng)監(jiān)督制度的過(guò)程是秘密化的，沒(méi)有正當(dāng)程序。首先，傳統(tǒng)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的意圖放在出事后的察辦，而不是從制度上杜絕官僚的被糾察事項(xiàng)的出現(xiàn)。其制度的機(jī)理類(lèi)似于刑法的功能在于事后的懲罰和對(duì)未然的威懾。它們的區(qū)別只不過(guò)是：刑法是實(shí)體法，而監(jiān)督是程序法。其二，傳統(tǒng)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是主體及其級(jí)別，而不是職權(quán)與程序：“誰(shuí)的監(jiān)督最有力”，在這樣的問(wèn)題上大做制度設(shè)計(jì)的文章，而不是在“怎樣的權(quán)力關(guān)系對(duì)監(jiān)督最有力”上做文章。由于種種原因，我們總是設(shè)計(jì)不出一套制度，能夠在總體上根本性地將權(quán)力腐敗控制在有限的范圍內(nèi)。其三，監(jiān)督制度并沒(méi)有正當(dāng)程序，而只有層級(jí)密報(bào)關(guān)系。這種監(jiān)督的方式和過(guò)程是沒(méi)有定數(shù)的，歷代監(jiān)督均無(wú)程序可言。沒(méi)有公開(kāi)的程序，就不能廣開(kāi)言路，得不到社會(huì)監(jiān)督，也就實(shí)現(xiàn)不了公正。

（五）小結(jié)

監(jiān)督制度的原理是一種虛幻的假設(shè)。盛行于各朝歷代的監(jiān)督制度，無(wú)不隱含著這樣的幾個(gè)潛在的互相有邏輯關(guān)聯(lián)的判斷：第一，監(jiān)督者總是最值得依賴(lài)的（這一判斷是基于監(jiān)督者與監(jiān)督指揮者或發(fā)動(dòng)者的人情化的密切關(guān)系，而不是理性化的法律關(guān)系）；第二，縱向的上位者對(duì)下位者的單向的監(jiān)督是可靠和有效果的（而不是在權(quán)力關(guān)系中的橫向設(shè)置的對(duì)立面雙方的交涉與制約關(guān)系）；第三，級(jí)別越高的監(jiān)督者越可靠（這是基于官僚政治中的行政層級(jí)的原理假想的信條）；第四，當(dāng)監(jiān)督力度不足效果不佳時(shí)，增加新的監(jiān)督主體（一個(gè)新的監(jiān)督主體即一個(gè)新的監(jiān)督渠道）總是必要的（這是與刑法亂世用重典同出一轍的中國(guó)式法律制度原理，所以就出現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的多重監(jiān)督）。然而，這四方面的潛在判斷都只是虛幻的假設(shè)。

中國(guó)傳統(tǒng)的政治思想對(duì)監(jiān)督制度寄予厚望，但它是人治體系中的法寶，而不是法治體系中的制度。監(jiān)督制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制是“人盯人”，所以個(gè)人因素決定了監(jiān)督制度的有效性：當(dāng)監(jiān)督者個(gè)人為政素質(zhì)是可依賴(lài)的，那么監(jiān)督是有效的；相反則是無(wú)效、累贅的，甚至是專(zhuān)制的幫兇。也正因?yàn)槿绱?，傳統(tǒng)監(jiān)督制度無(wú)法避免權(quán)力濫用、缺乏規(guī)范性、效果不穩(wěn)定等缺陷，難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式根本上說(shuō)不是法治的制度。

前文所分析的傳統(tǒng)監(jiān)督制度的缺陷和弊端也不可避免地影響到當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)督制度，如重視監(jiān)督主體的組織建設(shè)而輕視監(jiān)督權(quán)的規(guī)范化，重視制度運(yùn)作的結(jié)果效能而輕視權(quán)力行使的過(guò)程的程序化，監(jiān)督效果嚴(yán)重依賴(lài)于人的因素，寄希望于“微服私訪(fǎng)”式的處理方式等等，仍然是今日所面臨的問(wèn)題。

當(dāng)代中國(guó)監(jiān)督制度從制度性質(zhì)上看已經(jīng)是社會(huì)主義政權(quán)下的監(jiān)督制度，但是從文化傳統(tǒng)意義上看，它仍然屬于“傳統(tǒng)監(jiān)督制度模式”在當(dāng)代的延續(xù)。當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)督”的時(shí)候，總是從主體上考慮如何加強(qiáng)，盡可能地增加監(jiān)督主體。我們今天龐大的監(jiān)督體系就是在重視監(jiān)督主體的背景下建立起來(lái)的。1954年憲法里有人大及其常委會(huì)監(jiān)督、檢察院監(jiān)督，1982年憲法里規(guī)定了人大及其常委會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)效果還不夠，又在1986年恢復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)[28].在反腐敗運(yùn)動(dòng)中又發(fā)現(xiàn)法定的監(jiān)督制度不夠有力，再充分發(fā)揮執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)督”的時(shí)候，總是在監(jiān)督主體與人員構(gòu)成上大做文章。比如設(shè)立若干巡視糾察組，專(zhuān)門(mén)設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，增加了行政編制[29]，比如紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)的大規(guī)模的干部輪崗交流，等等。這樣的監(jiān)督體系非常龐大，監(jiān)督舉措推陳出新，可是都不是采取治本的制度設(shè)計(jì)方案，而是基于應(yīng)付時(shí)勢(shì)和解決時(shí)弊的思路，還是依賴(lài)于傳統(tǒng)的監(jiān)督模式。從執(zhí)政黨的依法執(zhí)政以及執(zhí)政黨的自身建設(shè)來(lái)說(shuō)，黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督還應(yīng)該與法治原則相協(xié)調(diào)。

四、以法治的方式改造傳統(tǒng)監(jiān)督模式

今天，全國(guó)上下都在呼喚制訂一部《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》，人們天真地以為用法律來(lái)確立監(jiān)督制度之后就會(huì)使監(jiān)督制度發(fā)生奇跡般的效果，或者以為能夠徹底解決腐敗問(wèn)題。然而事實(shí)并不如此簡(jiǎn)單。你可知道，這《監(jiān)督法》中的監(jiān)督如果仍然是傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督模式，那么即使讓它冠以“中華人民共和國(guó)”也是改變不了它的傳統(tǒng)的人治特征的。建議制定監(jiān)督法的觀點(diǎn)，只能成為忘杯熱心腸的人們的政治話(huà)題，如果監(jiān)督制度不改造成現(xiàn)代監(jiān)督制度，監(jiān)督永遠(yuǎn)會(huì)是被法治所排斥的作為另類(lèi)而存在的制度?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)督法》曲折近二十年的“難產(chǎn)”經(jīng)歷，除了立法技術(shù)上的不可行性之外，也側(cè)面反映了監(jiān)督制度如何進(jìn)行現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。[30]要從根本上改變這種狀況，需要對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變：以分權(quán)制約和正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t，進(jìn)行監(jiān)督制度的變革和運(yùn)行。

（一）權(quán)力分配與權(quán)力制約

首先我們應(yīng)當(dāng)看到，權(quán)力分配與權(quán)力制約是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力控制的基本條件，也是基本方式?？刂茩?quán)力的方式有多種，監(jiān)督是控制權(quán)力（基本屬于事后控制）的方式之一。但是傳統(tǒng)監(jiān)督制度并不以權(quán)力分配原則為前提的，所以監(jiān)督這種控制才有那么多的弊端。如果有了其他更好的控制權(quán)力的手段，我們就不必象過(guò)去那樣過(guò)多依賴(lài)于監(jiān)督制度了。中國(guó)古代之所以需要監(jiān)督制度是因?yàn)闆](méi)有分權(quán)，監(jiān)督者與被監(jiān)督者實(shí)際處于同一權(quán)力體系中，它是以權(quán)力為中心的人治金字塔體系。

權(quán)力分配是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力控制的基本條件，權(quán)力分配本身就能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督所要實(shí)現(xiàn)的功能。通過(guò)法律規(guī)則來(lái)劃定權(quán)力的范圍、厘定權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系。而不是通過(guò)“人盯人”的監(jiān)督關(guān)系來(lái)完成這種權(quán)力分配的。這樣才能為監(jiān)督制度的法治化提供了基本前提。有權(quán)力的分配就有了權(quán)力的界限，因而有了權(quán)力的制約關(guān)系，這才是關(guān)鍵的，它是權(quán)力控制的基本條件，沒(méi)有這個(gè)條件，再多的監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督方式都會(huì)形同虛設(shè)，隔靴搔癢，也是資源浪費(fèi)。這就是說(shuō)，來(lái)自誰(shuí)（哪個(gè)機(jī)關(guān)主哪個(gè)人）的監(jiān)督并不重要，重要的是什么樣的分權(quán)關(guān)系中的規(guī)范化監(jiān)督。

就約束權(quán)力而言，權(quán)力分立和傳統(tǒng)監(jiān)督思想是一致的；但是約束權(quán)力的目的卻不盡相同：權(quán)力分立是為了保障民權(quán)、防止暴政；而傳統(tǒng)監(jiān)督思想是為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力體系和對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制、鞏固一元化的君權(quán)——兩者可謂南轅北轍。對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)督制度進(jìn)行改造，關(guān)鍵就是在根本目的上，改變傳統(tǒng)思想，以現(xiàn)代分權(quán)理論和憲政制度為依托：藉由憲法，規(guī)范各種國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，正確劃分各種權(quán)力所歸屬的國(guó)家機(jī)構(gòu)；從而防微杜漸，確保國(guó)家機(jī)構(gòu)在握有權(quán)力的同時(shí)不會(huì)以此來(lái)侵犯公民的基本權(quán)利和自由。

其次，權(quán)力分配與權(quán)力制約也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在監(jiān)督制度內(nèi)部。監(jiān)督者的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是有合理的分配的，也有合理的制約的，據(jù)此才能解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。權(quán)力制約是建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的，同時(shí)由憲法規(guī)范和其他法律規(guī)范作為權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則，保證權(quán)力制約的穩(wěn)定、和平與有效。

而就中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)督制度而言，既沒(méi)有權(quán)力的分立，也沒(méi)有規(guī)則的確立；在一元化的集權(quán)之下“監(jiān)督權(quán)”等各種權(quán)力的運(yùn)作缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，因而也就不存在法治意義上的權(quán)力制約，而只有掣肘乃至黨爭(zhēng)。從分權(quán)制約的角度看，對(duì)監(jiān)督制度的改造需要監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督者一方具有真正獨(dú)立的權(quán)力，并且這種權(quán)力的分配和互相關(guān)系具有法律上的明確和有效的規(guī)范依據(jù)，這樣才可能避免傳統(tǒng)監(jiān)督制度的種種弊端；同時(shí)在法治的基礎(chǔ)上，將監(jiān)督制度由“君主耳目”轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利的保障者。

（二）用正當(dāng)程序改造傳統(tǒng)的監(jiān)督制度

我國(guó)監(jiān)督制度多種多樣，但正當(dāng)程序原則和觀念都應(yīng)當(dāng)在各種監(jiān)督制度中得到體現(xiàn)。各種監(jiān)督程序中都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正當(dāng)程序的對(duì)立面設(shè)置、公開(kāi)、交涉等特質(zhì)。

對(duì)立面即存在異質(zhì)的利益對(duì)立或競(jìng)爭(zhēng)的主體。要要使監(jiān)督成為制度化的現(xiàn)代制度，成為與法治相兼容的制度，就有必要在程序中設(shè)置代表不同觀點(diǎn)和利益的對(duì)立面。監(jiān)督程序中的角色分化后，每一個(gè)角色都是以抽象的形式存在，這就體現(xiàn)了程序的特質(zhì)——管理與決定的非人格化，由此使社會(huì)關(guān)系在程序中得以簡(jiǎn)化。尤其是在多元的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督方式中，權(quán)力運(yùn)作過(guò)程極為復(fù)雜，監(jiān)督程序的這一特質(zhì)降低了社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，進(jìn)而將各種與程序無(wú)關(guān)的因素排除在程序運(yùn)作之外，以此防止監(jiān)督過(guò)程成為實(shí)際存在的各方權(quán)力的角逐場(chǎng)；使得約束權(quán)力的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。程序是在向全社會(huì)公開(kāi)的情況下進(jìn)行的，這樣，監(jiān)督者與被監(jiān)督者都在陽(yáng)光下受到監(jiān)督。西方古老的“正當(dāng)程序”的原義就包涵著“任何一方的訴詞都要被聽(tīng)取”的原理，后來(lái)發(fā)展成為在廣義上剝奪某種個(gè)人利益時(shí)必須保障他享有被告知（notice）和陳述自己意見(jiàn)并得到傾聽(tīng)（hearing）的權(quán)利?，F(xiàn)代正當(dāng)程序中的知情權(quán)、辯論權(quán)和聽(tīng)證權(quán)等，也都來(lái)源于這一原則并被歸結(jié)為“意見(jiàn)交涉”。正是因?yàn)橛袑?duì)立面的存在，監(jiān)督關(guān)系是以意見(jiàn)交涉、理性溝通的方式實(shí)現(xiàn)的。這樣才能保證不會(huì)出現(xiàn)這樣的局面：一方面強(qiáng)調(diào)法治與人權(quán)，另一方面又出現(xiàn)違背人權(quán)的監(jiān)督與偵查程序。監(jiān)督者與被監(jiān)督者可以進(jìn)行意見(jiàn)交涉，重視證據(jù)收集程序以及舉證和證明的規(guī)則，在質(zhì)證過(guò)程中證明事實(shí)。

對(duì)立面的設(shè)置能夠徹底改變了傳統(tǒng)監(jiān)督制度的結(jié)構(gòu)，也擺脫傳統(tǒng)監(jiān)督模式的各種流弊。如前文所述，傳統(tǒng)監(jiān)督制度是對(duì)一元化（同質(zhì)）的權(quán)力進(jìn)行縱向的分割，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)；而為了解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，或?qū)訉釉鲈O(shè)上級(jí)監(jiān)督，使得監(jiān)督制度疊床架屋、繁冗復(fù)雜；或“加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)”，但這加劇了最高監(jiān)督者的不受監(jiān)督。對(duì)立面的設(shè)置實(shí)際上是權(quán)力的橫向分割：處于對(duì)立狀態(tài)的權(quán)力掌握者既可以對(duì)恣意行使權(quán)力的對(duì)方進(jìn)行約束，又需防止自身因恣意而受制于對(duì)方——在這種均衡狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相監(jiān)督。在當(dāng)代中國(guó)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督功能的制度建設(shè)。要發(fā)揮人大作為議會(huì)的監(jiān)督作用，就必須完善人大的議事與監(jiān)督程序。在議會(huì)程序中有了對(duì)立面的設(shè)置，也就有了有效的監(jiān)督機(jī)制。我們?cè)诖丝梢灶A(yù)測(cè)，中國(guó)必將會(huì)在一屆到兩屆（五至十年）的時(shí)間內(nèi)意識(shí)到人民代表大會(huì)程序的重要性，并開(kāi)始抓緊議會(huì)程序的改革、完善或重建。

（三）區(qū)分監(jiān)督種類(lèi)，使各種監(jiān)督法治化

在分權(quán)制約和正當(dāng)程序的前提下，就可區(qū)分監(jiān)督種類(lèi)，進(jìn)而使各種監(jiān)督法治化。需要說(shuō)明的是，監(jiān)督制度的功能在于約束權(quán)力；而在現(xiàn)代法治國(guó)家，對(duì)權(quán)力的約束有兩種方式，即“以權(quán)力約束權(quán)力”和“以權(quán)利約束權(quán)力”。前者通過(guò)分權(quán)制約來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者則通過(guò)對(duì)公民權(quán)利的保障來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，“權(quán)利”不彰，傳統(tǒng)監(jiān)督制度完全是“以權(quán)力約束權(quán)力”的方式。因此本文所探討的“監(jiān)督制度”仍然限于“以權(quán)力約束權(quán)力”的范圍內(nèi)，而“以權(quán)利約束權(quán)力”的方式如聽(tīng)證、申訴等均不屬于本文所探討的“監(jiān)督”范疇。

區(qū)分監(jiān)督種類(lèi)，首先需要明確，監(jiān)督主體是法治規(guī)范中的制度而非監(jiān)督者個(gè)人。在傳統(tǒng)監(jiān)督制度中，無(wú)論是制度嚴(yán)重依賴(lài)于個(gè)人，還是制度運(yùn)行的非規(guī)范化，都與制度本身的個(gè)人化有關(guān)，即實(shí)現(xiàn)制度功能的關(guān)鍵不在于制度本身，而在于個(gè)人化的因素，如監(jiān)督者的高風(fēng)亮節(jié)、君主的從諫如流等。這是人治所不可避免的；而在法治的框架內(nèi)，需要以制度化取代個(gè)人化，以規(guī)范和程序來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。比如現(xiàn)代議會(huì)的彈劾權(quán)，現(xiàn)代各國(guó)盡管各不相同，但總體而言，彈劾權(quán)是議會(huì)的權(quán)力而非議員個(gè)人的權(quán)力、議員有關(guān)彈劾的權(quán)力是整個(gè)彈劾制度的一部分（例如，議員有權(quán)提出彈劾動(dòng)議，但整個(gè)彈劾過(guò)程不是議員個(gè)人所能控制的）、彈劾失敗也無(wú)需議員承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。彈劾權(quán)由議會(huì)（以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)）行使，在程序和規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)作，而議員個(gè)人也是整個(gè)制度的一部分。就整個(gè)監(jiān)督制度而言，監(jiān)督權(quán)是制度化的權(quán)力而非監(jiān)督者的個(gè)人特權(quán)，代表監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)的個(gè)人并沒(méi)有“尚方寶劍”、更沒(méi)有“免死金牌”，只有規(guī)范和程序所賦予的權(quán)限。

根據(jù)不同的監(jiān)督主體，監(jiān)督種類(lèi)大致可以分為：立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、政黨的監(jiān)督等等[31].將這些監(jiān)督制度納入法治的體系中，關(guān)鍵正是在于監(jiān)督的權(quán)限和監(jiān)督的程序：

權(quán)力分配和權(quán)力制約的原則要求明確配置各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)限，并且合理安排監(jiān)督權(quán)和其他權(quán)力、各監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系；監(jiān)督權(quán)限的分配又是以整個(gè)憲政體制中的權(quán)力分配為基礎(chǔ)的。例如，議會(huì)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督?jīng)Q不同于議會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，這是由司法權(quán)的特殊性決定的[32]，甚至有的國(guó)家明確規(guī)定議會(huì)不能對(duì)法院進(jìn)行所謂的監(jiān)督，否則就被視為司法不獨(dú)立。我們將來(lái)應(yīng)該明確：人大對(duì)法院的監(jiān)督是不能采用對(duì)政府的監(jiān)督方式。所謂“個(gè)案監(jiān)督”等則打亂了權(quán)力分配的秩序，殊不可取[33].

在分權(quán)制約的基礎(chǔ)上，各種監(jiān)督的展開(kāi)還需要遵循正當(dāng)程序；在正當(dāng)程序的原則之下，各種監(jiān)督制度由于權(quán)力性質(zhì)的不同而有著不同的運(yùn)行程序：例如立法權(quán)的性質(zhì)決定了立法機(jī)構(gòu)在程序上多采取事前監(jiān)督的方式，而司法權(quán)的性質(zhì)則使得司法監(jiān)督主要為事后監(jiān)督；又如，同為司法機(jī)構(gòu)，法院的法律監(jiān)督程序遵循消極、中立的原則，而檢察院則以積極主動(dòng)的方式展開(kāi)監(jiān)督程序——不同的監(jiān)督程序背后蘊(yùn)涵著同樣的正當(dāng)程序原則；而正當(dāng)程序原則可以保障各種不同的監(jiān)督之間分工明確、并行不悖。

在日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中，各種監(jiān)督制度極為復(fù)雜，且自成體系，因而不可能對(duì)其具體內(nèi)容一一盡述；但只要以分權(quán)制約和正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t，就可逐步將這些制度納入現(xiàn)代法治系統(tǒng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)督制度的改造。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)督制度模式有其無(wú)法避免的缺陷，其根源在于傳統(tǒng)監(jiān)督模式是人治的方式；而“監(jiān)督制度的改造”則是以分權(quán)制約和正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t，以法治的方式進(jìn)行監(jiān)督制度模式的變革。其中，分權(quán)制約是改造的基礎(chǔ)，而正當(dāng)程序則是改造的核心。

作為監(jiān)督制度改造的基礎(chǔ)，分權(quán)制約通過(guò)權(quán)力的分立和分配，打破傳統(tǒng)監(jiān)督制度所處的權(quán)力體系；然后建立權(quán)力間制衡的關(guān)系，形成新的合乎法治的各種監(jiān)督。而這整個(gè)過(guò)程是一個(gè)“將價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題”的過(guò)程，需要一定的技術(shù)手段來(lái)解決各種具體問(wèn)題。程序就是這個(gè)技術(shù)手段。而程序并非完全技術(shù)性的，其內(nèi)部同樣有著“程序利益”，具有獨(dú)立性。也正因?yàn)槿绱?，正?dāng)程序才得以游走于形式與實(shí)質(zhì)之間、往返于事實(shí)與規(guī)范之際，成為“法制體系中最生動(dòng)活潑的領(lǐng)域”。[34]許多社會(huì)變革因而得以通過(guò)正當(dāng)程序得以實(shí)現(xiàn)，對(duì)監(jiān)督制度的改造也可以遵循這一道路。

應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行改造，是由人治向法治轉(zhuǎn)型過(guò)程的一部分。宏大的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中難免以破壞規(guī)則、程序作為變革的代價(jià)；然而在多多少少帶有權(quán)力色彩的“第一推動(dòng)”之后，接下來(lái)應(yīng)該走上“以法治推動(dòng)法治、以程序推動(dòng)程序”的良性循環(huán)，從而跳出“一治一亂”的歷史周期。監(jiān)督制度的改造便是此過(guò)程中具體而微的一例，分權(quán)制衡和正當(dāng)程序的形成與其說(shuō)是“畢其功于一役”式的靜態(tài)過(guò)程，不如說(shuō)是在運(yùn)行中不斷反思、不斷改善、不斷循環(huán)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

注釋?zhuān)?/p>

[1]Black‘sLawDictionaryFifthEdition.WestPublishingCo.1979，p1290.

[2]《人民日?qǐng)?bào)》2005年2月17日新華社報(bào)道。

[3]最廣義的“監(jiān)督”包括對(duì)君主、官僚和百姓的監(jiān)督；但對(duì)百姓的監(jiān)督通常屬于普通的國(guó)家權(quán)力，例如連坐、保甲等等；而對(duì)君主和官僚的監(jiān)督則屬于對(duì)國(guó)家權(quán)力的約束，即狹義的、對(duì)權(quán)力的“監(jiān)督”——從社會(huì)控制的角度看，兩者的性質(zhì)是不同的。本文所探討的“監(jiān)督”便是后者這種狹義的概念。另外，由于這一狹義概念與“監(jiān)察”類(lèi)似，因此本文對(duì)“監(jiān)督”和“監(jiān)察”不作嚴(yán)格的區(qū)別。

[4]《韓非子·定法》。

[5]以上官制沿革參見(jiàn)呂思勉：《中國(guó)制度史》，上海教育出版社2002年版，第518－563頁(yè)。

[6]費(fèi)正清：《美國(guó)與中國(guó)》，張理京譯，世界知識(shí)出版社1999年版，第104頁(yè)。

[7]同上，第105頁(yè)。

[8]實(shí)行科舉之后，監(jiān)官主要來(lái)自于科舉出身的進(jìn)士，這個(gè)比例在宋代達(dá)到90％；在清代則明文規(guī)定只有進(jìn)士出身者才能成為監(jiān)管。參見(jiàn)林雅：《中國(guó)封建監(jiān)察制度及其得失評(píng)析》，載《法學(xué)評(píng)論》2004年第4期。

[9]林雅：《中國(guó)封建監(jiān)察制度及其得失評(píng)析》。

[10]《資治通鑒·周紀(jì)一》。

[11]“Impeachment”，EncyclopediaBritannica，15thed.，2002，volXII，p247.

[12]參見(jiàn)黃越欽：《各國(guó)監(jiān)察制度之比較研究》，臺(tái)北翰蘆圖書(shū)公司1998年版。

[13]“Impeachment”。SenateProcedure：PrecedentsandPractices.（Washington，D.C.：GPO，1981），p.687-97.

[14]此外還有許多因素使得參議院成為彈劾法庭的最佳選擇。參見(jiàn)[美]漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第331－335頁(yè)。

[15]張榮林：《中國(guó)憲法上的監(jiān)察權(quán)之研究》（嘉新水泥公司文化基金會(huì)研究論文第一二九種）1968年臺(tái)北，第188頁(yè)。

[16]黃越欽：《各國(guó)監(jiān)察制度之比較研究》，第243－244頁(yè)。

[17]十三起正式的彈劾案中，被判有罪的僅七起，且這七人均為法官；涉及彈劾的總統(tǒng)分別是約翰遜（1868）、尼克松（1974）和克林頓（1999），其中尼克松因提前辭職而停止了彈劾程序。參見(jiàn)黃越欽：《各國(guó)監(jiān)察制度之比較研究》。

[18]王曉天：《論中國(guó)封建監(jiān)察制度的利弊得失》，載《湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第4期。

[19]李宗黃：《中國(guó)歷代行政通論》，臺(tái)北1961年5月中國(guó)地方自治學(xué)會(huì)出版，第97頁(yè)。

[20]《冊(cè)府元龜》

[21]《明臣奏議》

[22]《明史·列傳第九十七》。

[23]高一涵：《中國(guó)御史制度的沿革》，商務(wù)印書(shū)館1942年，第66-70頁(yè)。

[24]《清史稿·本紀(jì)六》。

[25]王廷相：《凌川奏議集·遵憲綱考察御史疏》，載《王廷相集》，中華書(shū)局1989年版，第162頁(yè)。

[26]如唐代侍御史王義方彈劾李義府，反遭貶黜，“歲終不復(fù)調(diào)”。參見(jiàn)《新唐書(shū)·王韓蘇薛王柳馮蔣列傳第三十七》。

[27]《資治通鑒·唐紀(jì)二十五》。

[28]建國(guó)初期，我國(guó)政務(wù)院曾設(shè)有人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年9月，人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)督部，1959年4月撤銷(xiāo)。1986年12月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第18次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。

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[30]國(guó)內(nèi)有識(shí)之士曾認(rèn)為這個(gè)“難產(chǎn)”的經(jīng)歷也凸現(xiàn)了傳統(tǒng)監(jiān)督的制度和思想與現(xiàn)代社會(huì)的矛盾。參見(jiàn)楊中旭、孫展：《難產(chǎn)十八年》，《新聞周刊》2004年第35期。

[31]通常所說(shuō)的輿論監(jiān)督、人民監(jiān)督等，均屬于“以權(quán)利制約權(quán)力”，如輿論監(jiān)督是以言論自由權(quán)制約權(quán)力、人民監(jiān)督是以公民權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，因此不屬于本文探討的范圍。而政黨本屬社會(huì)團(tuán)體，但我國(guó)憲法規(guī)定了政黨的政治權(quán)力和地位，因而政黨監(jiān)督也屬于“以權(quán)力制約權(quán)力”的范圍。

[32]孫笑俠：《司法權(quán)的性質(zhì)是判斷權(quán)》，《法學(xué)》1998年第8期。

[33]從權(quán)力分配的角度對(duì)人大個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行的分析，可參見(jiàn)彭明：《權(quán)力配置：個(gè)案監(jiān)督的反思》，《江西社會(huì)科學(xué)》2001年第1期。

[34]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第20頁(yè)。