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論文摘要：國(guó)家行為免除司法審查是各國(guó)的通例，各國(guó)有關(guān)國(guó)家行為的內(nèi)涵、判斷標(biāo)準(zhǔn)具有一定的共性，但是其差異性也是顯而易見(jiàn)的。通過(guò)比較的方法對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行梳理，有助于加強(qiáng)對(duì)我國(guó)國(guó)家行為理論的研究。

論文關(guān)鍵詞：國(guó)家行為；行政訴訟；司法審查

國(guó)家行為在不同的國(guó)家有不同的稱謂，其內(nèi)涵也呈現(xiàn)出較大的差異性。在美國(guó)，國(guó)家行為被稱為“政治行為”或“政治問(wèn)題”(politiclaquestions)，英國(guó)稱為“國(guó)家行為”(actofstate)，法國(guó)稱為“政府行為”(aetesdegouverne．ment)或“政治行為”(actespolitiques)。日本將其稱為“統(tǒng)治行為”。在德國(guó)，表達(dá)類似含義的概念是“緊急命令”(Notverordnungen)。(不受法院管轄之高權(quán)行為)。臺(tái)灣學(xué)者一般將其稱為統(tǒng)治行為。

在我國(guó)，國(guó)家行為一詞最早出現(xiàn)在《行政訴訟法》中，其目的是將國(guó)家行為排除在行政訴訟受案范圍之外。在此之前，我國(guó)并沒(méi)有“國(guó)家行為”的概念和相應(yīng)的法律制度，所以，有關(guān)“國(guó)家行為”的概念是在借鑒了其他國(guó)家的理論和制度的基礎(chǔ)上確立的。但遺撼的是，該法對(duì)何謂國(guó)家行為并沒(méi)有具體界定，而學(xué)者們的解釋亦存在較大分歧。在司法實(shí)踐中也曾出現(xiàn)將征兵行為、簽證行為、涉及軍事設(shè)施保護(hù)的行為等當(dāng)作國(guó)家行為來(lái)規(guī)避司法審查的做法。為了明確這一概念，避免法律適用時(shí)的混亂，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第2條對(duì)“國(guó)家行為”作了較為詳細(xì)的規(guī)定。但是這一規(guī)定仍然存在若干難以自圓其說(shuō)的問(wèn)題，我國(guó)法學(xué)界對(duì)于國(guó)家行為的界定、內(nèi)容等方面存在較大差異。

筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題存在的根源在于對(duì)國(guó)家行為的本質(zhì)缺乏必要的認(rèn)識(shí)。鑒于此，本文將借鑒國(guó)外的相關(guān)理論，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際對(duì)上述問(wèn)題加以梳理，以期引起學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。

一、國(guó)家行為的源起

國(guó)家行為概念和制度的產(chǎn)生與發(fā)展是同各國(guó)權(quán)力分立的理論以及司法審查制度的確立和發(fā)展分不開(kāi)的。在法國(guó)，國(guó)家行為“是指行政機(jī)關(guān)不受普通法院監(jiān)督，也不受行政法院監(jiān)督的行為，由于只受政府管轄所以稱為政府行為”。國(guó)家行為的法律制度沒(méi)有法律條文規(guī)定，主要是由法院判例創(chuàng)造的。這一制度起源于法國(guó)行政法院的成立初期，是與法國(guó)行政訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程相一致的。法國(guó)行政法院是獨(dú)立于普通法院的審判機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)。這一特殊性質(zhì)的法院制度的形成主要是由于法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的方式?jīng)Q定的。在資產(chǎn)階級(jí)革命初期，資產(chǎn)階級(jí)首先在議會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，使立法權(quán)率先同封建王權(quán)分離，并利用議會(huì)同王權(quán)進(jìn)行激烈斗爭(zhēng)。由于議會(huì)通過(guò)的法律必須要到巴黎高等法院登記，而當(dāng)時(shí)司法權(quán)仍隸屬于王權(quán)，于是國(guó)王經(jīng)常利用司法權(quán)抵制資產(chǎn)階級(jí)法律的實(shí)施。在此背景下，制憲會(huì)議于1790年制定的《司法組織法》第13條規(guī)定“司法職能與行政職能不同，現(xiàn)在和將來(lái)永遠(yuǎn)分離，法官不得以任何方式干擾行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，也不能因職務(wù)上的原因，將行政官員傳喚到庭，違者以瀆職罪論”。1796年的一個(gè)法律中再次重申“嚴(yán)格禁止法院審理任何行政活動(dòng)”。根據(jù)上述法律的規(guī)定，普通法院不得審理行政案件，但行政機(jī)關(guān)又必須依法行政。為了解決這個(gè)矛盾，也是為了審理行政案件的需要，法國(guó)于1875年通過(guò)了《行政法院改組法》，使行政法院取得了獨(dú)立的行政審判權(quán)。在此過(guò)程中，行政法院為了避免直接同政府發(fā)生沖突，認(rèn)為有些事項(xiàng)屬于政府保留事項(xiàng)，行政法院不能受理，這個(gè)范圍的界線完全由行政法院確定。這樣，作為行政法院與行政機(jī)關(guān)之間妥協(xié)的產(chǎn)物，產(chǎn)生了“政府行為”的概念和法律制度。

美國(guó)沒(méi)有行政訴訟的概念，只存在司法審查的制度。司法審查是指通過(guò)司法程序來(lái)審查和裁決行政行為以及立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律是否違反憲法的基本制度。美國(guó)憲法確立的立法、行政、司法三權(quán)分立與制衡原則，使法院享有對(duì)立法、行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但是美國(guó)憲法本身對(duì)司法審查制度卻沒(méi)有明文規(guī)定，1803年馬伯里訴麥迪遜案件開(kāi)創(chuàng)了美國(guó)司法審查的先河。然而美國(guó)憲法所倡導(dǎo)的權(quán)力分立原則強(qiáng)調(diào)三權(quán)之間的地位平等和相互之間的制衡。由于司法審查的范圍很大，不僅包括對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的審查，也包括對(duì)立法機(jī)關(guān)行為的審查。因此有人擔(dān)心法院是否會(huì)凌駕于其他國(guó)家機(jī)關(guān)之上而破壞憲法所規(guī)定的權(quán)力分立原則。為了解除人們的擔(dān)心，更為了法院自身的地位和獨(dú)立性，大法官馬歇爾在通過(guò)馬伯里訴麥迪遜案件確立司法審查制度的同時(shí)明確指出，有一類涉及政治性問(wèn)題的案件法院是不能審查的。法院在長(zhǎng)期司法審查的過(guò)程中，逐漸總結(jié)出許多自律原則，“回避政治審查原則”就是其中之一。

二、國(guó)家行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵

由于法院回避對(duì)國(guó)家行為的司法審查只不過(guò)是司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，在各國(guó)的制定法中尚未有關(guān)于認(rèn)定國(guó)家行為的標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定。法國(guó)經(jīng)歷了從“政治動(dòng)機(jī)說(shuō)”到“統(tǒng)治行為理論”的發(fā)展，目前法國(guó)采用“統(tǒng)治行為理論”作為判斷國(guó)家行為的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)和日本采用“政治問(wèn)題”理論，判斷哪些行為屬于政治問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)是高度政治性。事實(shí)上，這兩種理論僅僅是概念表述上存在差異。法國(guó)的統(tǒng)治行為理論采用的是間接的方法，將行政機(jī)關(guān)的行政行為分為統(tǒng)治作用的行為和行政作用的行為，衡量統(tǒng)治作用行為的標(biāo)準(zhǔn)仍是政治性質(zhì)，因此有人將這種學(xué)說(shuō)稱為“性質(zhì)說(shuō)”，以區(qū)別“政治動(dòng)機(jī)說(shuō)”。而美、日則比較直接，以政治性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否屬于國(guó)家行為。

但是，按照政治性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)出現(xiàn)將所有的國(guó)家機(jī)關(guān)的行為都?xì)w人國(guó)家行為，從而達(dá)到規(guī)避司法審查的危險(xiǎn)。因?yàn)槿魏螄?guó)家機(jī)關(guān)的行為都可以解釋為出于政治動(dòng)機(jī)，具有政治性質(zhì)。這樣勢(shì)必造成法治原則的破壞，佗司法救濟(jì)的意義蕩然無(wú)存正如前面所說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的憲法或者法律明確規(guī)定衡量國(guó)家行為的標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)…收采用判例的形式來(lái)確定。從各國(guó)的判例來(lái)看，他們普遍肯定國(guó)家行為的存在，但又沒(méi)有完全按照政治性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而是將衡量標(biāo)準(zhǔn)概括為“高度政治性”。但是對(duì)“高度”如何理解呢?一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)的行為都具有法律性和政治性，而且在一個(gè)具體行為中，二者的強(qiáng)弱是不同的。當(dāng)一個(gè)行為的政治性強(qiáng)于法律性時(shí)，就可以說(shuō)這個(gè)行為具有“高度政治性”。然而，從理論上講，何謂“高度”仍然缺乏一個(gè)可量化的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于如何判斷一個(gè)行為具有高度政治性完全取決于法官的認(rèn)識(shí)能力及在此基礎(chǔ)上，綜合各方面的因素之后作出的判斷。

明確上述兩點(diǎn)之后，如果要對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行界定，還有一個(gè)需要解決的問(wèn)題，就是國(guó)家行為的主體問(wèn)題。對(duì)此學(xué)界目前還沒(méi)有一致的看法，或者說(shuō)沒(méi)有權(quán)威性的定論。歸納起來(lái)，問(wèn)題的爭(zhēng)議點(diǎn)有二：

第一，立法機(jī)關(guān)能否作為國(guó)家行為的主體。關(guān)于國(guó)家行為的主體是否包括立法機(jī)關(guān)，學(xué)者之間分歧較大。從各國(guó)的情況看，國(guó)家行為的適用范圍各不相同，有的國(guó)家僅適用于行政訴訟的范疇，有的國(guó)家除行政訴訟外，還適用于憲法訴訟，因此實(shí)施國(guó)家行為的主體必不相同。在國(guó)家行為理論僅適用于行政訴訟的國(guó)家，實(shí)施國(guó)家行為的主體僅限于行政機(jī)關(guān)；而在國(guó)家行為理論同時(shí)適用于行政訴訟和憲法訴訟的國(guó)家，實(shí)施國(guó)家行為的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)還包括立法機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，國(guó)家行為應(yīng)區(qū)分為廣義和狹義。廣義上指所有國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，其中包括立法行為、司法行為、行政行為、軍事行為等臺(tái)灣學(xué)者陳新民在《行政法學(xué)總論》一書(shū)中指出，國(guó)家行為除立法、司法及監(jiān)察外，并非全然屬于行政行為之概念。比如第一，總統(tǒng)權(quán)行為一如任命政府各部門(mén)首長(zhǎng)等；

第二，統(tǒng)治行為。而統(tǒng)治行為是指政府中屬于實(shí)際政策決定之過(guò)程及政黨政治之運(yùn)作。但臺(tái)灣學(xué)者對(duì)何謂統(tǒng)治行為及其范圍表述大不相同。狹義上的僅指統(tǒng)治行為，相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)家行為的概念。在臺(tái)灣學(xué)者看來(lái)狹義的國(guó)家行為僅是屬于廣義上的國(guó)家行為下的行政行為中的一部分。因此，我國(guó)的國(guó)家行為是從狹義上來(lái)使用的，理論上探討國(guó)家行為時(shí)應(yīng)將其限定在行政訴訟意義上的國(guó)家行為明確這一點(diǎn)之后，還有必要指出，由于在此討論的是行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的哪些行為可構(gòu)成國(guó)家行為而免受司法審查，所以我們應(yīng)將國(guó)家行為的主體界定為行政機(jī)關(guān)的范圍之內(nèi)，而立法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)r如軍事機(jī)關(guān))的情況則不在討論之列。

第二．中央政府的各部門(mén)和地方行政譏關(guān)能否作為國(guó)家行為的主體。對(duì)于最高行政機(jī)關(guān)是國(guó)家行為的主體，這一點(diǎn)是肯定的．只是在不同憲政體制的國(guó)家，情況不盡一致。但對(duì)于中央政府的各部門(mén)能否成為國(guó)家行為的主體，我國(guó)學(xué)者的意見(jiàn)并不一致。有的學(xué)者認(rèn)為，“從我國(guó)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定看，國(guó)務(wù)院各部委不是實(shí)施國(guó)家行為的主體”。也有人認(rèn)為，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的有關(guān)部門(mén)可以成為實(shí)施國(guó)家行為的主體。還有學(xué)者認(rèn)為，只有國(guó)防部、外交部可以成為國(guó)家行為的主體～至于地方行政機(jī)關(guān)能否成為實(shí)施國(guó)家行為的主體．在國(guó)外不被承認(rèn)，而我國(guó)僅有少數(shù)學(xué)者主張省一級(jí)政府在持定情況下可以成為國(guó)家行為的主體。筆者認(rèn)為，無(wú)論是從國(guó)家行為的高度政治性，還是國(guó)家行為的國(guó)家性(涉及國(guó)家主權(quán)或重大國(guó)家利益并以國(guó)家的名義作出)來(lái)講，地方行政機(jī)關(guān)都不可能成為國(guó)家行為的主體。而國(guó)務(wù)院的部門(mén)在性質(zhì)上是中央政府的部門(mén)，可以代表國(guó)家(當(dāng)然它所實(shí)施的國(guó)家行為應(yīng)得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn))，因此在特定情況下可以成為國(guó)家行為的主體。對(duì)于國(guó)家行為的內(nèi)容，各國(guó)的規(guī)定也不一致。法國(guó)的政府行為包括三個(gè)方面：一是政府和議會(huì)關(guān)系中所采取的行為；二是政府在國(guó)際關(guān)系中和戰(zhàn)爭(zhēng)中所采取的行為；

三是總統(tǒng)根據(jù)憲法第16條在國(guó)家遭到嚴(yán)重威脅時(shí)采取的必要措施以及根據(jù)憲法第11條規(guī)定將法律草案提交公民復(fù)決的決定。英國(guó)的國(guó)家行為包括英國(guó)政府在外交事務(wù)方面的某些行為。就行政法范圍而言，國(guó)家行為包括：一是英國(guó)政府在國(guó)外對(duì)外國(guó)人的行為；二是英國(guó)政府在國(guó)內(nèi)對(duì)敵國(guó)人民的行為。在美國(guó)，“外交領(lǐng)域、國(guó)家安全事務(wù)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力之行使問(wèn)題和憲法修正案程序問(wèn)題傳統(tǒng)上法院是不涉足的，在今天它們構(gòu)成了界定政治問(wèn)題理論的核心”。

盡管最高行政機(jī)關(guān)在國(guó)防和外交方面的行為是否是國(guó)家行為，應(yīng)當(dāng)由法院依據(jù)其是否具有高度政治性來(lái)加以判斷。但在我國(guó)，為了避免司法實(shí)踐中的混亂，國(guó)家行為的內(nèi)容由法律明確作出規(guī)定，在《行政訴訟法》第12條規(guī)定為“國(guó)防、外交等行為”。然而，由于立法規(guī)定的比較模糊，學(xué)者們對(duì)何謂國(guó)防、外交行為分歧較大。對(duì)于國(guó)防行為的范圍，學(xué)者們具體列舉的有宣戰(zhàn)、媾和、國(guó)防軍事設(shè)施、軍事基地建設(shè)、戰(zhàn)略武器的試驗(yàn)、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的準(zhǔn)備、保證軍事演習(xí)的進(jìn)行、兵役的征集、軍用物資的運(yùn)輸、應(yīng)戰(zhàn)、動(dòng)員令、戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、凋動(dòng)軍隊(duì)、設(shè)立軍事禁區(qū)、征兵、軍需、軍費(fèi)、軍事設(shè)施建設(shè)的決定命令等等。對(duì)外交行為的范圍，學(xué)者的認(rèn)識(shí)比較一致，一般認(rèn)為與外國(guó)建交、斷交，簽訂條約、公約、協(xié)定，承認(rèn)外國(guó)政府，領(lǐng)土的合并、割讓，對(duì)外貿(mào)易的重大決策等都屬于外交行為。但同時(shí)必須明確涉及國(guó)防和外交方面的所有行為并非都屬于國(guó)家行為。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)家行為規(guī)定的法律分析

首先，對(duì)于應(yīng)如何理解《行政訴訟法》第12條第1款規(guī)定的“國(guó)防、外交等國(guó)家行為”。筆者認(rèn)為：第一，國(guó)防、外交行為的范圍包括哪些。對(duì)于國(guó)防行為的范圍，學(xué)者之間的歸納差別很大，但有一點(diǎn)必須明確的是：行政訴訟法意義上的國(guó)家行為的主體必須是行政機(jī)關(guān)。因此，此處的國(guó)家行為應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)根據(jù)《國(guó)防法》第12條規(guī)定所實(shí)施的行為。對(duì)于外交行為的范圍，學(xué)者的認(rèn)識(shí)基本一致，主要是指與外國(guó)建交、斷交、簽定協(xié)定、承認(rèn)外國(guó)政府、對(duì)外貿(mào)易的重大決定等。第二，是否所有的國(guó)防、外交行為都屬于國(guó)家行為。事實(shí)上并非如此，比如征兵、組織民兵軍事訓(xùn)練、發(fā)放外交護(hù)照、批準(zhǔn)出國(guó)考察、訪問(wèn)等通常不作為國(guó)家行為，而是一般行政行為，相對(duì)人如不服，可提起行政訴訟。第三，國(guó)家行為是否僅限于國(guó)防、外交行為，即對(duì)“等”字的理解。首先，學(xué)者多數(shù)認(rèn)為將“等”字理解為“等外”，即除國(guó)防和外交外，還有其他類型的國(guó)家行為，而且<若干解釋》也表達(dá)了這個(gè)觀點(diǎn)。其次，在堅(jiān)持“等外”理解的前提下，該等應(yīng)包括哪些內(nèi)容。筆者認(rèn)為，不論如何概括，這些內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)：一是由行政機(jī)關(guān)作出，二是符合國(guó)家行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

其次，如何理解最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第2條規(guī)定中對(duì)國(guó)家行為的解釋。第一，該解釋對(duì)于國(guó)家行為的主體規(guī)定有欠缺。即中央軍事委員會(huì)的行為能否構(gòu)成行政訴訟意義上的國(guó)家行為?按照《憲法》第93條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量；第94條規(guī)定，“中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”。因此中央軍委性質(zhì)上是我國(guó)的軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，不會(huì)構(gòu)成行政訴訟制度上的被告。所以將中央軍委規(guī)定在此毫無(wú)意義。第二，國(guó)務(wù)院由于不能成為行政訴訟的被告，在此規(guī)定的意義也不大，這與行政訴訟法的其他規(guī)定有不相協(xié)凋之處。第三、《若干解釋》中列舉的除國(guó)防、外交事務(wù)以外的其它三種行為大有商榷之處。(1)關(guān)于“宣布緊急狀態(tài)”的行為。從我國(guó)現(xiàn)有的法律體系來(lái)看，并沒(méi)有規(guī)定哪一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)可以宣布緊急狀態(tài)，憲法中也找不出相關(guān)規(guī)定，實(shí)際上這一行為在我國(guó)目前并不存在；(2)關(guān)于“實(shí)施戒嚴(yán)”的行為我國(guó)憲法第67條第20款規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)”；憲法第89條第16款規(guī)定，國(guó)務(wù)院“決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)”：但是，由于全國(guó)人大常委會(huì)決定實(shí)施戒嚴(yán)的行為不能構(gòu)成行政訴訟意義上的國(guó)家行為，這里的”實(shí)施戒嚴(yán)”的行為應(yīng)作出具體限定。(3)對(duì)于“總動(dòng)員”的行為。根據(jù)憲法第67條第19款和80條的規(guī)定，總動(dòng)員由全國(guó)人大常委會(huì)決定，國(guó)家主席動(dòng)員令。與行政機(jī)關(guān)毫無(wú)關(guān)系，“總動(dòng)員”的行為也不會(huì)構(gòu)成行政訴訟意義上的國(guó)家行為。由以上分析可以看出，《若干解釋》對(duì)國(guó)家行為的詮釋是失敗的，不僅沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的作用，反而會(huì)造成理論和實(shí)踐上的混亂。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)：