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摘要:十八屆三中全會(huì)上首次提出司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制，讓省以下地方法院、檢察院統(tǒng)一管理其人財(cái)物，使地方各級(jí)法院、檢察院人財(cái)物不再受制于地方黨委、政府，以保證法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。通過(guò)對(duì)上海試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制還需要克服司法機(jī)關(guān)自身體制問(wèn)題、省內(nèi)各地區(qū)發(fā)展差異問(wèn)題和如何與行政區(qū)劃相分離的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研和征求意見(jiàn)，逐步適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞:司法改革;司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制;司法獨(dú)立;去地方化

十八屆三中全會(huì)拉開(kāi)了司法改革的序幕，其中在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中表明:“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制設(shè)立的目的是排除行政對(duì)司法的干預(yù)，確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。

一、司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制的內(nèi)容

在改革之前，我國(guó)法官、檢察官的任免方式:根據(jù)我國(guó)《憲法》第101條第2款規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)?！奔锤骷?jí)人民代表大會(huì)有職權(quán)選舉和罷免同級(jí)的人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)。法院院長(zhǎng)提出副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員的人選后由同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)任免。本院院長(zhǎng)有權(quán)直接任免助理審判員。初任審判員和助理審判員主要是通過(guò)類(lèi)似公務(wù)員選拔的方式，即公開(kāi)考試、嚴(yán)格考核的辦法，同時(shí)根據(jù)德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從符合法官選拔條件的人員中提出合適人選。省以下的檢察長(zhǎng)是先由地方同級(jí)人民代表大會(huì)選出，然后由上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。副檢察長(zhǎng)、檢查會(huì)委員和檢察員均由本院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。司法機(jī)關(guān)的財(cái)政、物的保障實(shí)行“分級(jí)負(fù)擔(dān)，分灶吃飯”的原則，即司法機(jī)關(guān)的收入上交地方行政機(jī)關(guān)，支出是由地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算劃撥。實(shí)行司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制之后，全省范圍內(nèi)的法官、檢察官主要是由在省一級(jí)設(shè)立的法官、檢察官遴選委員會(huì)，按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提出法官、檢察官人選，然后提交人民代表大會(huì)任免。優(yōu)秀的法官、檢察官等法律專(zhuān)業(yè)人士和律師、法學(xué)學(xué)者等社會(huì)人士代表共同組成遴選委員會(huì)。遴選委員會(huì)選拔的過(guò)程主要是:首先，根據(jù)逐級(jí)遴選原則，從下一級(jí)法院、檢察院中挑選出優(yōu)秀的法官、檢察官進(jìn)入上級(jí)法院、檢察院中，這種方式的優(yōu)點(diǎn)是基層法官、檢察官中的佼佼者有很大機(jī)會(huì)進(jìn)入上一級(jí)司法機(jī)關(guān)中，極大促進(jìn)了基層司法人員工作的積極性，同時(shí)，上一級(jí)的司法人員的司法水平得到了保證。擴(kuò)寬現(xiàn)行的法官、檢察官選任渠道，法院、檢察院可以聘請(qǐng)優(yōu)秀的律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者加入法官、檢察官隊(duì)伍，為建立法律共同體搭建制度平臺(tái)。司法機(jī)關(guān)財(cái)物的統(tǒng)一管理，主要體現(xiàn)在把省以下地方法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)收繳到省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)，然后再由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)在考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，按需分別劃撥資金，使省內(nèi)各個(gè)司法機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)和人員收入滿(mǎn)足需要的同時(shí)又為辦公、辦案提供必要的物質(zhì)保障。

二、提出司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制的原因

雖然我國(guó)《憲法》第126、131條已經(jīng)明確規(guī)定我國(guó)的審判權(quán)和檢察權(quán)由人民法院、人民檢察院分別依法行使，行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得任意干涉。但是在現(xiàn)實(shí)中我國(guó)地方各級(jí)法院、檢察院人財(cái)物較多地受制于地方黨委、政府，導(dǎo)致審判權(quán)、檢察權(quán)行使過(guò)程中容易受到地方領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干預(yù)，出現(xiàn)“人情案”、“金錢(qián)案”等現(xiàn)象，使案件辦理結(jié)果甚至過(guò)程背離了公正司法的要求，嚴(yán)重?fù)p害了司法形象和司法權(quán)威。提出人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制旨在消解司法地方化的現(xiàn)象。

三、司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

由于司法體制改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，而司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制在司法體制改革中發(fā)揮著基石的作用，支撐并直接決定著司法改革能否成功。所以中央在考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r后決定在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海這6個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。重點(diǎn)看上海:全國(guó)首個(gè)省級(jí)法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)在上海設(shè)立。遴選委員會(huì)的主要工作由遴選、擇優(yōu)選升、懲戒這三項(xiàng)組成。參選法官、檢察官的各方面表現(xiàn)和業(yè)績(jī)都會(huì)被委員會(huì)審查，然后委員會(huì)根據(jù)“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”的原則對(duì)上海的參選法官提出遴選、懲戒意見(jiàn)，這些意見(jiàn)上交到上海市高級(jí)人民法院、上海市人民檢察院黨組后，最終確定的法官人員是由黨組按法定程序?qū)徟_定。這一法官、檢察官選拔過(guò)程也被評(píng)價(jià)為“直接關(guān)系到法官、檢察官市級(jí)統(tǒng)一管理制度的落地實(shí)施?！鄙虾Ｔ圏c(diǎn)方案中提出:經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制就是把上海各區(qū)縣法院、檢察院作為市級(jí)預(yù)算單位，納入到市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，法院、檢察院辦案、辦公必需的經(jīng)費(fèi)由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一劃撥，落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”管理。即各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)、依法沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)，罰金以及各級(jí)司法機(jī)關(guān)追繳的贓款贓物，全部收歸市級(jí)國(guó)庫(kù)。同時(shí)，建立全省司法機(jī)關(guān)資產(chǎn)統(tǒng)一管理的制度，由市級(jí)財(cái)政部門(mén)集中清查并登記各區(qū)縣司法機(jī)關(guān)的各類(lèi)資產(chǎn)，將這些資產(chǎn)由區(qū)縣劃轉(zhuǎn)到市相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一管理。

四、推行障礙

司法機(jī)關(guān)自身體制問(wèn)題:司法機(jī)關(guān)受行政官制的影響，內(nèi)部管理體制趨向行政化。在影響司法人員獨(dú)立辦案的各種權(quán)力中，除了地方干預(yù)還有司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力干預(yù)，比如法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)主審法官的干預(yù)或者影響，上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)檢察院的干預(yù)或者影響。在一些地方，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的干預(yù)甚至是權(quán)力干預(yù)的主要類(lèi)型。地區(qū)差異問(wèn)題:我國(guó)省內(nèi)各個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈現(xiàn)巨大的差異。在發(fā)達(dá)地區(qū)，司法機(jī)關(guān)反而會(huì)擔(dān)心省級(jí)統(tǒng)管之后經(jīng)費(fèi)會(huì)被平均數(shù)拉平，導(dǎo)致法官待遇降低;而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，法院經(jīng)費(fèi)較為緊張，省級(jí)統(tǒng)管可能會(huì)在一定程度上緩解法院的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。如何與行政區(qū)劃相分離的問(wèn)題:由于法院向同級(jí)人大報(bào)告工作，法院與人大之間的關(guān)系就會(huì)復(fù)雜。比如，有很多人大代表是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家或者商人，這些人大代表經(jīng)常以原被告的身份參加訴訟，如果許多人大代表以投反對(duì)票來(lái)要挾法院，要求必須判其勝訴，那么在法院與行政區(qū)劃分離之后，如何處理人大對(duì)法院的監(jiān)督問(wèn)題?司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制提出以后，引發(fā)了一些質(zhì)疑聲，其中有學(xué)者提出不要陷入簡(jiǎn)單的制度決定論，人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制也有陷入“再行政化”的風(fēng)險(xiǎn)，也就是“去行政化的行政化”。不過(guò)，當(dāng)前的司法體制改革，仍然處于“試點(diǎn)”階段，可以說(shuō)還是“摸著石頭過(guò)河”。所以司法人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制要在堅(jiān)持改革大方向的前提下，通過(guò)反復(fù)調(diào)研和征求意見(jiàn)，設(shè)置不同的改革模式，然后對(duì)不同模式的試點(diǎn)和改革情況進(jìn)行反復(fù)權(quán)衡、比較。只有這樣，才能探索出符合中國(guó)國(guó)情的、能夠守護(hù)公平正義的司法體制改革方案。

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作者：牛瓊 單位：中南大學(xué)法學(xué)院