小議行政行為實踐探討
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行政行為已經(jīng)作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定國家機關(guān)按照法定程序認定及宣告，都將被作為合法行政行為來對待。[1]行政法上的公定力原理直接表達的一個理念是：行政行為自其成立之后，不管合法與否，若非無效行政行為，就產(chǎn)生了一種拘束所有機關(guān)、組織或個人的效力；在未經(jīng)有權(quán)機關(guān)依循法定程序、根據(jù)法定理由撤銷之前，無論行政行為的作出機關(guān)、行為所指向的相對人、行為所涉及的利害關(guān)系人，還是其他國家機關(guān)、組織或個人，都有尊重它的義務(wù)，不得任意對抗或否定之。
行政行為有限的公定力是指行政行為一般具有公定力，但有重大且明顯瑕疵的無效行政行為除外。[2]大陸法系的德國、日本、葡萄牙等國就持有限公定力的觀點，我國的臺灣、澳門地區(qū)也持同樣的觀點。其實，公定力原理并非實定法所明確規(guī)定，它只是學(xué)者對現(xiàn)實制度安排的一種詮釋。按照法治主義的要求，違法行政行為應(yīng)該沒有任何法律效力可言。但是，各國通常的制度安排是，由國家權(quán)威機構(gòu)而非私人、通過法律規(guī)定的事后程序來確認行政行為是否合法，進而決定其是否實際具有法律上的拘束力。而在此之前，相對人及其他利害關(guān)系人若直接對抗或者不服從行政決定，法律可能會要求其承擔(dān)更為不利的后果。
在我國的司法實踐中，無論民事訴訟、刑事訴訟，還是行政訴訟，基本上采取的都是直接采信行政行為的效力，而不管該行政行為是否存在多么重大的違法情形，除非當(dāng)事人通過救濟途徑來消滅該行政行為。筆者認為，司法實踐的上述做法，存在以下弊端：
第一、縱容了行政機關(guān)的違法行為。在我國目前的行政機關(guān)執(zhí)法水平普遍偏低、行政執(zhí)法環(huán)境不盡人意的情況下，司法機關(guān)對存在重大違法情形的行政行為直接予以采信，不但沒有盡到司法權(quán)對行政權(quán)干預(yù)的職責(zé)，相反，縱容了行政機關(guān)的違法行為，不利于行政執(zhí)法水平的提高。
第二、不符合司法經(jīng)濟的本能，加重了當(dāng)事人負擔(dān)。經(jīng)司法審查的行政行為，發(fā)現(xiàn)存在重大的違法情形的行政行為，當(dāng)事人要通過救濟途徑進行解決。救濟途徑一般為提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。經(jīng)復(fù)議程序，如果當(dāng)事人仍然對行政行為不服，還需提起訴訟程序。眾所周知，行政訴訟有三難，即立案難、勝訴難、執(zhí)行難。而且經(jīng)過上述程序，需要一定的時間，一般的當(dāng)事人可能已經(jīng)筋疲力盡了，使當(dāng)事人對通過救濟途徑改變錯誤的行政行為失去信心。
二、建立行政行為有限公定力制度的必要性
從理論上講，建立行政行為有限公定力制度的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一、符合人們的公正觀念。法國著名思想家和政治家羅伯斯曾言：“法律的效力是以它所引起的愛戴和尊重為轉(zhuǎn)移的，而這種愛戴和尊重是以內(nèi)心感到法律公正和合理為轉(zhuǎn)移的?！币衙黠@嚴重違法的行政行為法庭直接不予認定，這就使人們認為法律是公正的，符合人們的公正觀念，會使人們對法律產(chǎn)生尊重感，有利于人們公正觀念的形成。
第二、有利于行政法治。具有重大明顯違法情形的行政行為與行政法治的原則明顯相悖，其危害是不言而喻的。如果把這類行政行為直接予以認定，作為定案的依據(jù)，等于向行政機關(guān)發(fā)了一個錯誤信號，司法支持違法行政。并且，我國目前行政行為的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和救濟系統(tǒng)還不完善，行政責(zé)任體系還不健全，若為保障行政的即時穩(wěn)定全然承認行政行為的公定力，極易助長行政違法。建立行政行為有限公定力制度，有利于推進行政法治。特別是目前我國行政行為狀況不容樂觀，行政機關(guān)濫用職權(quán)、越權(quán)行使職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，在這種狀況下建立行政行為有限公定力制度尤顯重要。
第三、有利于保護相對人的合法權(quán)益。具有明顯重大瑕疵的行政行為法庭不予認定，直接否認其證據(jù)效力，減少了相對人在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟的麻煩，減少了相對人的救濟成本，使相對人處于完全主動的地位，有利于保障相對人的合法權(quán)益，也與行政為民、司法為民相統(tǒng)一。
第四、有利于培植公民的權(quán)利觀念。我國歷史上行政權(quán)很強大，公民權(quán)利不受重視，人們普遍缺乏權(quán)利觀念。表現(xiàn)在對政府的態(tài)度上，行政高高在上、官貴民賤、權(quán)大于法等觀念還很有市場。而權(quán)利觀念是法治觀念的重要內(nèi)容，法治觀念又是法治社會不可缺少的組成部分。因此，在建設(shè)法治國家的過程中，應(yīng)注重對公民權(quán)利觀念的培養(yǎng)，特別是在我國這樣一個缺乏法制傳統(tǒng)的國家，這一點更顯重要。如果對明顯嚴重違法的行政行為直接認定其效力，這將助長人們的官本位、權(quán)力本位思想，對于培植人們的權(quán)利觀念是不利的。相反，對重大違法行政行為的直接否定，不認定其效力，有利于培植公民的權(quán)利觀念，從而有助于推動法治建設(shè)。同時，也有利于培養(yǎng)行政主體的公仆意識、服務(wù)意識，使其更具有責(zé)任感，從而促進依法行政。
從實踐角度，以一起道路交通事故責(zé)任認定的行政行為為例，可以看出建立行政為有限公定力制度的可行性。
2003年10月17日23時許，某居民劉某駕駛賽歐轎車，載楊某等5人，沿J省路由南向北正常行駛，至J省路JH段立交橋北約150米處時，因某縣公安交通巡邏警察大隊民警違規(guī)查扣喬某所駕駛半掛車，致正常行駛的賽歐車一頭撞到橫在道路上的半掛車車廂上，釀成五死一傷、賽歐車報廢的特大事故。事故發(fā)生后，某縣公安交通巡邏警察大隊作出了2003128號道路交通事故責(zé)任認定，劉某的親屬不服該責(zé)任認定，在法定期限內(nèi)向某市公安交通巡邏警察支隊申請重新認定，復(fù)議機關(guān)于2004年1月7日作出了第2004001號道路交通事故責(zé)任重新認定書，維持了某縣公安交通巡邏警察大隊2003128號責(zé)任認定書。
2004年1月12日，五位死者親屬以某縣公安交通巡邏警察大隊查車行為過程違法、致事故發(fā)生為由，向某市中級人民法院提起國家賠償訴訟。請求某縣公安交通巡邏警察大隊賠償死者親屬死亡賠償金、喪葬費等計120萬元。被告抗辯：某縣公安交通巡邏警察大隊答辯理由之一是2003128號道路交通事故責(zé)任認定已經(jīng)做出，劉某承擔(dān)全部責(zé)任，被告指揮交通的行為沒有過錯，因而沒有責(zé)任。該責(zé)任認定具有推定效力，并向法庭舉證了該責(zé)任認定書，請求駁回原告的訴訟請求。
本案的關(guān)鍵是責(zé)任認定的行為性質(zhì)及地位。根據(jù)姜明安教授主編的行政訴訟法律碩士教材對行政行為的界定，行政行為是由行政主體作出或可以歸屬與行政主體的，行使職權(quán)與履行職責(zé)或與行使職權(quán)履行職責(zé)相關(guān)的，并產(chǎn)生行政法律效果的行為。[3]該責(zé)任認定是由行政主體，即某縣公安交通巡邏警察大隊，依照職責(zé)作出的，并對事故的雙方產(chǎn)生了行政法上的法律后果，因而，行為性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為。該責(zé)任認定書是被告作為證據(jù)向法庭提供，根據(jù)訴訟法的規(guī)定，該責(zé)任認定書屬于書證。
筆者認為，該證據(jù)不符合最高法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，（以下稱《證據(jù)規(guī)定》）關(guān)于證據(jù)真實性、合法性的規(guī)定，不具備證據(jù)的效力。對于違法的即具有重大瑕疵的無效行政行為，應(yīng)采有限公定力觀點否定其證據(jù)效力。首先，根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第55條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的合法性：證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的
要求；該證據(jù)的取得程序違反了規(guī)章的要求，不具備證據(jù)的合法性要件。從本案來看，（1）該案系五死一傷的特大事故。根據(jù)公安部《關(guān)于修訂道路交通事故等級劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》第1條第3款及公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第5條規(guī)定，應(yīng)由某市公安交通巡邏警察支隊作出首次責(zé)任認定，JH縣交通巡邏警察大隊系越權(quán)管轄。（2）兩次責(zé)任認定均沒有告知原告聽證權(quán)利，剝奪了原告對證據(jù)質(zhì)證及舉證權(quán)利，違反了公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第33條的規(guī)定。
其次，根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第56條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的真實性：證據(jù)形成的原因；提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系；該證據(jù)的提供人與當(dāng)事人是同一人，具有利害關(guān)系，不具備證據(jù)真實性的要件。該案發(fā)生的直接原因是某縣交通巡邏警察大隊民警違規(guī)查車造成的，因此，該大隊是該案的利害關(guān)系人，依法應(yīng)自行回避。然而，被告某縣交通巡邏警察大隊違反公安部《道路交通事故處理程序》規(guī)定第26條的規(guī)定，拒不回避，強行做出推諉己責(zé)的責(zé)任認定。
因此，該證據(jù)不具備證據(jù)的合法性、真實性要件，不具有證明力。同時，該證據(jù)作為具體行政行為，由于本身存在重大違法的情形，應(yīng)屬無效行政行為，對其效力應(yīng)采有限公定力原則，法庭應(yīng)直接否定其效力，不將其作為定案的依據(jù)。
同時，該責(zé)任認定書作為證據(jù)也僅屬相對司法認知事項，允許在存在合理爭議和相反證據(jù)的情況下，予以推翻，與行政行為有限公定力的觀點一致的。該證據(jù)不屬于《證據(jù)規(guī)定》第68條第4項規(guī)定的已經(jīng)依法證明的事實，法庭不能直接認定。兩責(zé)任認定書的違法性，上面已經(jīng)做了全面的闡述，不再贅述。從形式上看，該證據(jù)僅屬相對司法認知的事項，允許以相反的證據(jù)予以推翻。司法認知是指法院在審理過程中，以裁定的形式直接確認特定事實的真實性，及時平息沒有合理根據(jù)的爭議。在本案生效之前，僅具有形式上的證明力，并沒有最終確定。司法認知并不意味著調(diào)查程序的終結(jié)，案件事實只能在做出裁決時確定下來，司法認知并沒有最終確定案件事實真實性、結(jié)束調(diào)查程序的作用。為了保證司法認知的正確性，保護當(dāng)事人的知情權(quán)、質(zhì)辯權(quán)，審理法院在采取之前和之后，都應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人提供反駁的機會。當(dāng)事人對司法認知的事實反駁，應(yīng)當(dāng)提出初步的證據(jù)證明。與司法認知的一般原理一致，法院在行政訴訟中也只能對明顯的并且沒有合理爭議的事實采取司法認知。[4]本案的實際情況是：原告對責(zé)任認定書提出的爭議是合理的和明顯的，比如違法性等內(nèi)容，按照《證據(jù)規(guī)定》第68條的規(guī)定該責(zé)任認定書就不能作為定案的依據(jù)，同時也說明了對這種明顯違法且存在重大瑕疵的行政為采取的是有限公定力觀點。
從行政機關(guān)的獨占判斷權(quán)上進行分析，也允許對其取得的程序的合法性進行審查，對于違法的證據(jù)不予采納，這是世界各國的通則，也與行政行為有限公定力觀點不相矛盾。在美國稱為不可審查之事實：某一法律可以排除對行政機關(guān)事實認定進行任何司法審查，但不能排除對程序或法律問題的司法審查。[5]
由于該案責(zé)任認定書中存在大量的檢驗和鑒定的內(nèi)容，對于上述內(nèi)容，某縣交通警察大隊具有獨占判斷權(quán)，因為這些內(nèi)容都是純技術(shù)性的。對法律問題的審查是法官的特長，對法律問題審查的范圍和決定的權(quán)力很大，審理法院甚至可以用自己對法律問題的結(jié)論去替代某縣交通警察大隊的法律結(jié)論，但在涉及專門知識和技術(shù)的事實問題的判斷上，縣交通警察大隊顯然是這方面的專家，具有這方面的特長，審理法院應(yīng)當(dāng)尊重某縣交通警察大隊對此作出的判斷，而不能用審理法院的意見替代某縣交通警察大隊的意見。但是，某縣交通警察大隊的獨占判斷權(quán)僅限于純技術(shù)性的證據(jù)內(nèi)容的真實性方面，對于某縣交通警察大隊采納的純技術(shù)行政證據(jù)是符合法定的表現(xiàn)形式，是否遵守了法定程序，審理法院有權(quán)進行全面審查。因為責(zé)任認定書的責(zé)任形式是否符合法定要求，證據(jù)的收集采納是否符合法定程序，是法律問題，而不是技術(shù)問題。本案中責(zé)任認定書的違法性已經(jīng)論述的很清楚了。既然法院可以對其違法性進行審查，就有權(quán)對其效力進行判定。這種行政行為當(dāng)屬無效行政行為，應(yīng)采有限公定力的觀點，直接否定其效力。
《證據(jù)規(guī)定》第70條也僅對生效的法院文書和仲裁文書確認的事實規(guī)定可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)法律文書和仲裁文書認定的事實有重大問題的，應(yīng)當(dāng)終止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟。[6]并沒有規(guī)定像責(zé)任認定書等具體行政行為有法律文書和仲裁文書的效力，也沒有規(guī)定在存在重大瑕疵的具體行政行為的救濟程序。這說明，對存在重大瑕疵的具體行政行為，法庭可以直接否定其效力，不作為定案的依據(jù)。體現(xiàn)了行政行為有限公定力觀點。
《證據(jù)規(guī)定》第70條的基本基本含義是：人民法院裁判文書和仲裁機構(gòu)的裁決文書發(fā)生法律效力后，其確認的事實無需再經(jīng)過證明，可以直接作為定案證據(jù)使用。人民法院在審理行政案件過程中，如果發(fā)現(xiàn)生效的裁判文書和裁決文書認定的事實存在重大問題，一般都采取中止該案審理的做法，通過審判監(jiān)督程序糾正生效的判決、裁定的錯誤，再恢復(fù)該案的審理。人民法院生效裁判文書和仲裁機關(guān)裁決文書確定的事實具有免證事實的特征。生效裁判文書和生效裁決確認的事實之所以具有免證事實的特征，是因為生效裁判和生效裁判具有即判力，其依據(jù)的事實屬于預(yù)決事實。比如，前一個生效行政判決確認被訴具體行政行為違法，那么，被確認違法的被訴具體行政行為在另一個行政賠償訴訟中就有預(yù)決作用，不必再證明該具體行政行為的違法，可以直接作為行政賠償訴訟的事實依據(jù)。預(yù)決事實之所以不必證明，一是因為該事實已被生效的裁判文書和裁決文書所查明，并予以認定，無需再證明；二是因為該事實已被生效裁判所拘束，這種拘束包括事實認定的不可更改性。
而對于行政機關(guān)的處理決定，比如道路事故責(zé)任認定等相關(guān)行政行為，所確認的事實問題有違法性或者有相反的證據(jù)予以推翻的，并沒有規(guī)定可以中止案件的審理，通過審判監(jiān)督程序予以糾正。這說明法庭可以直接否定其證據(jù)效力，也體現(xiàn)出了最高人民法院對于明顯違法的行政所持的觀點即行政行為的有限公定力。
[參考文獻]
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