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一、當(dāng)前我國行政復(fù)議存在的問題及原因

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨立性我國《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，即我們常說的法制處或法制辦。實際上，它們在行政機(jī)關(guān)中的地位并不高，甚至不是主流機(jī)構(gòu)。而且同行政機(jī)關(guān)里的其他部門一樣，無論是在經(jīng)費(fèi)上還是行政管理體制上，都完全受制于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。此外，法制工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限僅僅限于審查和提出意見，最終還是要由復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人來作出復(fù)議決定，這對復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的積極性具有很大的負(fù)面影響?？上攵?，在復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有足夠自主權(quán)的復(fù)議體制下，又如何能夠保證其客觀、公正地運(yùn)用法律所賦予的職責(zé)和權(quán)力對案件進(jìn)行審查處理呢。公正的前提在于獨立，所以行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。

（二）行政復(fù)議程序缺乏中立性我國行政復(fù)議制度設(shè)計之初是作為一種行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯的制度出現(xiàn)的，因此《行政復(fù)議法》規(guī)定，一般情況下的行政復(fù)議機(jī)關(guān)為作出具體行政行為機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)（包括同級人民政府和上級主管部門兩種情況），省一級的行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，其復(fù)議機(jī)關(guān)為本級機(jī)關(guān)。這兩種情況需要分而論之。（1）對于前者，其將行為機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)分離的做法初衷是好的，但由于上下級行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以復(fù)議過程難免會受到各種利益關(guān)系的影響，從而導(dǎo)致該撤的不撤、該改的不改等不公正的現(xiàn)象，久而久之，使得公眾產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)之間“官官相護(hù)”的感覺。另外，值得注意的是，在具體行政行為作出的過程中時常會有這樣一種情形，即一些具體行政行為是下級機(jī)關(guān)在請示上級機(jī)關(guān)之后或直接在上級機(jī)關(guān)授意之下作出的，此時，行政復(fù)議無異于自己審查自己。（2）對于省級行政機(jī)關(guān)為自己的復(fù)議機(jī)關(guān)的規(guī)定，這與“自己不做自己法官”的原則是相違背的。有觀點認(rèn)為，省級行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為畢竟很少，而且工作人員一般素質(zhì)較高，應(yīng)該能夠保證復(fù)議的質(zhì)量。對此，筆者并不贊同。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！睓?quán)力的濫用和辦案人員的素質(zhì)不能說毫無關(guān)系，但也絕不能說素質(zhì)高就一定能杜絕權(quán)力的濫用，還是應(yīng)該有相應(yīng)的制度來進(jìn)行保障的。更何況，省一級的案子往往涉及更大的權(quán)益，一旦有誤，造成的損失也是不可估量的。

（三）行政復(fù)議質(zhì)量難以保證原《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！痹撘?guī)定造成的直接后果就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)由于不愿作被告而常常作出維持的復(fù)議決定，而這也是我國當(dāng)前行政復(fù)議普遍具有高維持率的主要原因。《行政訴訟法》之所以這樣規(guī)定，是因為在行政復(fù)議制度實施之初，立法者主要是將其定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的一種監(jiān)督制度”，這種定位直接將行政復(fù)議定性為一種行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，與其他具體行政行為并無二致，因而其必然要受到司法的審查。新修改的《行政訴訟法》雖然對此條規(guī)定進(jìn)行了修改，即復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定后，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，這在一定程度上可以緩解復(fù)議機(jī)關(guān)高維持率的問題，但是由于目前的行政復(fù)議資源本來就不足，再加上還要頻繁地應(yīng)訴，復(fù)議的質(zhì)量必然會受到影響。此外，隨著時代的發(fā)展以及行政復(fù)議制度實施效果的每況愈下，我們有必要調(diào)整一下我們對行政復(fù)議制度性質(zhì)的認(rèn)識，也就是從偏行政性轉(zhuǎn)到偏司法性上來，要更多地重視其對人民權(quán)利的救濟(jì)功能。這與當(dāng)下“以人為本、立法為民”的立法工作宗旨也是相契合的。站在將行政復(fù)議視為準(zhǔn)司法性行為的角度來看《行政訴訟法》的這項規(guī)定，我們會發(fā)現(xiàn)將作為居中裁判者的復(fù)議機(jī)關(guān)推上法庭，造成“拉架的挨打”，這明顯與法理不符。此外，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都是為了能更快更好地解決因最初的具體行政行為所引發(fā)的行政爭議，而將爭議的標(biāo)的又轉(zhuǎn)向復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為，無異于平添爭議。

（四）行政復(fù)議制度普及率不夠在當(dāng)下對行政復(fù)議的批判主要集中在制度設(shè)計的大形勢下，我們也不能忘了制度之外的其他因素。其中很重要的一點就是行政復(fù)議制度的宣傳和推廣問題。據(jù)調(diào)查，我國《行政復(fù)議法》的民眾普及率很低。全國人大常委會2013年開展行政復(fù)議法執(zhí)法檢查時，曾在15個?。▍^(qū)、市）發(fā)放調(diào)查問卷4800份，根據(jù)回收的4351份有效問卷統(tǒng)計，超過60%的受調(diào)查者表示對行政復(fù)議缺乏了解，其中1184人對《行政復(fù)議法》和行政復(fù)議制度完全不了解，約占1/3。在一些省市，不了解行政復(fù)議制度的受訪者竟高達(dá)80%。此外，約有60%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前制約《行政復(fù)議法》實施、行政復(fù)議作用發(fā)揮不好的重要原因之一就是群眾對行政復(fù)議缺乏了解。在某省，檢查組隨機(jī)走訪的幾名曾經(jīng)申請過行政復(fù)議的相對人，他們都表示，申請復(fù)議純屬偶然，此前根本不知道行政復(fù)議這種救濟(jì)渠道和方式?？上攵谶@種情況下，行政復(fù)議制度如何能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

二、對完善行政復(fù)議相關(guān)問題的建議

鑒于行政復(fù)議目前存在的一系列問題，我們有必要盡快完善相關(guān)的制度。具體來說有以下幾點：

（一）設(shè)立獨立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)目前我國行政復(fù)議制度的獨立性欠缺主要就表現(xiàn)在復(fù)議機(jī)構(gòu)受制于復(fù)議機(jī)關(guān)，自己沒有決定權(quán)。鑒于此，國務(wù)院決定在部分有條件的省市設(shè)立復(fù)議權(quán)相對集中的、獨立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即行政復(fù)議委員會。將原來分散在各個單位的復(fù)議權(quán)集中到一個獨立的機(jī)構(gòu)，如在各級人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會，統(tǒng)一受理相對人針對下一級政府和同級職能部門提起的復(fù)議申請。行政復(fù)議委員會的設(shè)置很好地解決了復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨立性的問題，而且將分散在各個單位的復(fù)議權(quán)集中起來也有利于提高復(fù)議的質(zhì)量。但行政復(fù)議委員會現(xiàn)在仍處在試點的過程中，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制與《行政復(fù)議法》實際上是相沖突的，這不禁讓人們對其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。事實上，行政復(fù)議委員會試點是打了一個“擦邊球”，它并沒有公然違背《行政復(fù)議法》的規(guī)定。在實際操作中，復(fù)議決定書的落款仍為原復(fù)議機(jī)關(guān)，但只不過是一個形式。然而，這并不是長久之計，我們還是需要盡快從立法層面對這種改革予以法律上的確認(rèn)，真正做到立法先行。

（二）吸引社會上的學(xué)者、專家及其他公正人士的廣泛參與針對如何保證復(fù)議機(jī)關(guān)公正性的問題，其實近幾年一些地方的行政復(fù)議委員會試點工作已給出了解決方案。比如，北京市和哈爾濱市都對行政復(fù)議委員會的人員組成進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，除了主任、副主任和常任委員以外還應(yīng)有相應(yīng)比例的外部委員，由社會上的專家、學(xué)者及其他公正人士擔(dān)任。北京市行政復(fù)議委員會外部委員的比例達(dá)到60%，哈爾濱市更是高達(dá)80%。這些外部委員的加入大大增強(qiáng)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的中立性和公正性，事實證明這種人員設(shè)置的確起到了應(yīng)有的作用。據(jù)統(tǒng)計，近兩年來北京市共受理行政復(fù)議案件8555件，比2010至2011年案件總量增長了61.8%，并已連續(xù)兩年超過法院同期同類行政訴訟一審案件數(shù)量。哈爾濱市的行政復(fù)議案件數(shù)量也早已大大超過了行政訴訟案件?，F(xiàn)在這種吸收外部委員的人員設(shè)置面臨的主要問題就是基層的推廣，如果某些基層縣市的專家、學(xué)者沒有那么多，這種吸收外部委員的制度如何落實？筆者認(rèn)為，吸收外部委員的制度還是要堅持的，如果專家、學(xué)者的數(shù)量不夠，也可以招募社會上各行各業(yè)的公正人士，比如學(xué)校老師、基層有聲望的干部等。為了防止外部委員的專業(yè)水平不夠以致影響復(fù)議的質(zhì)量，我們還可以邀請基層法院和基層檢察院的工作人員來當(dāng)兼職委員。畢竟，根據(jù)目前大部分行政復(fù)議委員會試點的情況來看，委員會最低也就設(shè)置到縣一級，這一問題應(yīng)該是可以解決的。

（三）加快行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，我們必須要厘清行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系，并做好二者之間的銜接。盡管新《行政訴訟法》對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改，但仍然沒有改變復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的狀況。站在行政復(fù)議是具有準(zhǔn)司法性的行為的角度，我們可以參考訴訟制度中一些程序上的設(shè)計，比如復(fù)議決定作出后并不立即生效，而是給予相對人一定的起訴期限，若相對人提起訴訟，則復(fù)議決定自動失效，案件進(jìn)入訴訟程序；若在法定期限內(nèi)，相對人未提起訴訟，則復(fù)議決定生效并具有執(zhí)行力。另外，無論復(fù)議機(jī)關(guān)作出何種決定，相對人都只能針對原行政行為提起行政訴訟。這樣的規(guī)定可以讓復(fù)議機(jī)關(guān)沒有任何后顧之憂，不但提高了其工作積極性，還可以讓相對人與原行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議盡快得到解決。對于復(fù)議機(jī)關(guān)不受司法審查是否會導(dǎo)致其權(quán)力濫用的問題，應(yīng)當(dāng)不必過多擔(dān)心，因為它仍受到人大、政府、檢察機(jī)關(guān)以及社會的多方監(jiān)督，若有違法違紀(jì)問題，必然會受到相應(yīng)的懲處。

作者：李子單位：中國人民公安大學(xué)