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摘要：獨(dú)立性、中立性、專業(yè)性的缺乏，使我國(guó)的行政復(fù)議收效甚微。因此，參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，考察行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)后，對(duì)其運(yùn)作情況進(jìn)行了探索。一方面了解了其具有積極效應(yīng)的地方，另一方面也發(fā)現(xiàn)一些弊端。文章對(duì)構(gòu)建較成熟完備的行政復(fù)議制度進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政復(fù)議委員會(huì)；構(gòu)建

1現(xiàn)行行政復(fù)議制度的弊端

1999年《行政復(fù)議法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議進(jìn)入一個(gè)有法可依的新時(shí)代。在其推行的十余年間行政復(fù)議成為行政糾紛解決的重要渠道，行政復(fù)議系統(tǒng)由上而下，廣泛地建立機(jī)構(gòu)，完備人員，但行政復(fù)議制度仍存在相應(yīng)的弊端。

1．1獨(dú)立性不足

《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定了我國(guó)行政復(fù)議工作的承擔(dān)者，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”，是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政職能的日常工作難以脫離，獨(dú)立性難以保持。并且實(shí)際履行行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)因?yàn)閺膶儆谛姓C(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以擁有獨(dú)立的行政復(fù)議權(quán)。

1．2公正性不足

首先，由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)本身屬于政府部門(mén)的一個(gè)部分，其做出的行政復(fù)議決定難以保持中立不受影響；其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政行為的審查，要么是上級(jí)審查下級(jí)所作的行政行為，要么就由作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)自我審查，其實(shí)質(zhì)仍是“自己做自己的法官”，并沒(méi)有其他外部力量的介入，所以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定的時(shí)候很難保持自身的中立做到不偏不倚。并且行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間往往互有聯(lián)系，“打招呼”“找關(guān)系”等屢見(jiàn)不鮮，公正性更是難以保持。

1．3專業(yè)性不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1．8萬(wàn)多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，區(qū)縣級(jí)人民政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0．2人，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。另外，本就不充裕的行政復(fù)議力量因?yàn)檎块T(mén)的不同而被分散。而各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容和工作量各不相同，行政復(fù)議人員不僅要負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的處理，還要對(duì)各部門(mén)本身的工作負(fù)責(zé)，行政復(fù)議制度的作用難以發(fā)揮。

2試點(diǎn)工作評(píng)析

2．1試點(diǎn)工作

2008年9月16日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）：北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省市，開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。2010年11月8日國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，探索開(kāi)展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。

2．2試點(diǎn)成效

（1）增強(qiáng)了行政復(fù)議委員會(huì)的外部性，使得公信力和專業(yè)性都有提高。為了解決行政復(fù)議人員分散的問(wèn)題，黑龍江參考專業(yè)特長(zhǎng)，選擇人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師、相關(guān)行政復(fù)議人員，共同審理，共同決策，以解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)外部性不足的問(wèn)題，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)和政府部門(mén)形成監(jiān)督關(guān)系。北京市現(xiàn)已聘請(qǐng)30位學(xué)有所長(zhǎng)的專家學(xué)者擔(dān)任非常任委員，直接主持案件聽(tīng)證，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查取證等工作。同時(shí)還建立了非常任委員工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制，保證行政復(fù)議的專業(yè)性。（2）實(shí)行政復(fù)議資源得到了集中與優(yōu)化，強(qiáng)化了行政復(fù)議的獨(dú)立性。廣東省中山市行政復(fù)議委員會(huì)審議行政復(fù)議案件實(shí)行“統(tǒng)一受理、集中審查、分別決定”的運(yùn)作方式。由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室統(tǒng)一受理依法應(yīng)由市政府及市屬部門(mén)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，市屬部門(mén)不再單獨(dú)受理。案件受理后，由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室按規(guī)定組成案科技創(chuàng)業(yè)月刊2015年第24期件審查小組，集中對(duì)案件進(jìn)行核查、聽(tīng)證等，并提出處理意見(jiàn)，形成《行政復(fù)議案件審查處理意見(jiàn)書(shū)》。因此達(dá)到了行政復(fù)議資源的集中與優(yōu)化。黑龍江省行政復(fù)議委員會(huì)采取集中受理、集中審查、集中決定依法應(yīng)當(dāng)由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復(fù)議案件，省政府和省直單位不再單獨(dú)受理、審查、決定行政復(fù)議案件，行政復(fù)議資源得以集中，形成了獨(dú)立的部門(mén)、獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)、獨(dú)立的人員，增強(qiáng)了行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性。（3）行政復(fù)議案件處理的質(zhì)量得到提升，行政復(fù)議解決糾紛的功能得以實(shí)現(xiàn)。以黑龍江為例，在2009年黑龍江省政府行政復(fù)議委員會(huì)的糾錯(cuò)率達(dá)到47％，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的同時(shí)也遠(yuǎn)高于該省實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)之前的糾錯(cuò)率；中山市2010年行政復(fù)議案件達(dá)到280宗，同比2009年增長(zhǎng)40％。各地試點(diǎn)工作成效初顯。

2．3試點(diǎn)仍存在的缺陷

2．3．1法律地位不明確

行政復(fù)議委員會(huì)制度想要合法有效地在各地展開(kāi)，明確的法律依據(jù)必不可少。然而，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》并沒(méi)有規(guī)定行政復(fù)議委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)或部門(mén)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第三條：“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)”的規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)能否成為第三條規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)尚存疑問(wèn)，各地試點(diǎn)收歸行政復(fù)議管轄權(quán)于行政復(fù)議委員會(huì)等措施，更無(wú)法律依據(jù)。

2．3．2復(fù)議委員會(huì)成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)不明確

在本小組實(shí)地考察中，有些地區(qū)的行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)于外部專家，律師等沒(méi)有明確的聘任標(biāo)準(zhǔn)，僅僅憑借著相關(guān)人員對(duì)專家、律師的個(gè)人印象和看法對(duì)其發(fā)送聘用書(shū)。更甚至相關(guān)人員更傾向聘請(qǐng)“愿意配合政府”的專家和律師。所以，現(xiàn)今試點(diǎn)工作中，對(duì)于相關(guān)委員會(huì)成員的遴選并沒(méi)有一個(gè)明確和公正可信的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)一定程度上影響行政復(fù)議委員會(huì)決定的公信力。

2．3．3行政復(fù)議委員會(huì)的權(quán)限存在缺陷

在我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)中，各地區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的權(quán)限不一，有些行政復(fù)議委員會(huì)的決議有著強(qiáng)制力，有些行政復(fù)議委員會(huì)的決議只是參考意見(jiàn)的性質(zhì)。北京市經(jīng)復(fù)議委員會(huì)審議的行政復(fù)議案件在報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)行政復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》，但是《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》對(duì)政府工作部門(mén)（直屬機(jī)構(gòu)）并沒(méi)有強(qiáng)制拘束力，僅作為行政復(fù)議決定的參考意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，像北京市這類行政復(fù)議委員會(huì)并不享有真正的決議權(quán)，也就無(wú)法保證委員會(huì)的意見(jiàn)被采納。

2．3．4審查方式存在缺陷

經(jīng)走訪調(diào)查，一些地方行政復(fù)議委員會(huì)的審查方式基本都是書(shū)面審查。而書(shū)面審查往往不能呈現(xiàn)案件的全貌，僅僅憑借相應(yīng)的書(shū)面材料就做出相應(yīng)的行政復(fù)議決定，導(dǎo)致行政復(fù)議案件的處理質(zhì)量不高。

2．3．5法律責(zé)任的承擔(dān)不明確

由于行政復(fù)議委員會(huì)較多聘請(qǐng)專家、律師等，而這些并不屬于行政編制人員，無(wú)法予以行政處分，公務(wù)員獎(jiǎng)懲。這些人員如何對(duì)其參與的行政復(fù)議決定負(fù)責(zé)，尚不明確。

3完善設(shè)想

想要保證行政復(fù)議會(huì)的有序運(yùn)行，必須匹配相應(yīng)法律，完善《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的規(guī)定，筆者經(jīng)過(guò)分析，對(duì)新法在行政復(fù)議委員會(huì)相關(guān)之處的修改，提出了以下設(shè)想。

3．1重新確定行政復(fù)議的功能與性質(zhì)

行政復(fù)議委員會(huì)的提出與實(shí)踐的理論前提，是把行政復(fù)議作為一種解決行政爭(zhēng)議、提供行政救濟(jì)的準(zhǔn)司法活動(dòng)。這與當(dāng)前《行政復(fù)議法》體現(xiàn)的“內(nèi)部糾錯(cuò)”“內(nèi)部監(jiān)督”精神，相去甚遠(yuǎn)。因此，新《行政復(fù)議法》的總則條款，應(yīng)清楚說(shuō)明“行政復(fù)議旨在解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益”。

3．2集中行政復(fù)議管轄權(quán)

改革的主要內(nèi)容，就是化繁為簡(jiǎn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以縣級(jí)以上人民政府為主體，除少數(shù)專業(yè)性強(qiáng)的部門(mén)可有必要保留復(fù)議機(jī)關(guān)外，其他部門(mén)的行政復(fù)議管轄權(quán)都?xì)w于各級(jí)人民政府。新《行政復(fù)議法》應(yīng)規(guī)定，“在國(guó)務(wù)院、省、（自治區(qū)、直轄市）、市、縣人民政府逐級(jí)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)”。

3．3明確行政復(fù)議委員會(huì)的人員和組織結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行試點(diǎn)工作表明，引入外部專家、學(xué)者、法務(wù)工作者等力量參加復(fù)議，有助于保證復(fù)議案件質(zhì)量、提高復(fù)議決定的公信力。新《行政復(fù)議法》可以規(guī)定，“行政復(fù)議委員會(huì)資格委員應(yīng)有數(shù)十人，非行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)過(guò)半數(shù)。每次開(kāi)會(huì)審理案件，挑選出7－9人組成行政復(fù)議委員會(huì)，非行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)過(guò)半數(shù)”，“行政復(fù)議委員會(huì)外部委員可從知名的高校教授、專家學(xué)者、律師及其他法務(wù)工作者中選聘，委員的遴選應(yīng)該以自愿、透明、公開(kāi)、民意為原則”?！靶姓?fù)議委員會(huì)可以下設(shè)行政復(fù)議委員會(huì)辦公室，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公，具體負(fù)責(zé)受理、審查行政復(fù)議案件以及行政復(fù)議委員會(huì)的其他日常工作，辦公室領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，協(xié)調(diào)工作”。

3．4明確行政復(fù)議委員會(huì)的權(quán)限

《通知》規(guī)定，“要明確行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的職責(zé)分工，在充分探索的基礎(chǔ)上，明確哪些案件可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接審理并以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件需要由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查后提出初步處理意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)審議后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件在行政復(fù)議委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上還需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)批準(zhǔn)或者經(jīng)集體討論后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定”?！锻ㄖ穼?shí)際上對(duì)案件進(jìn)行了三個(gè)類型的區(qū)分，行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)不同類型的案件有著不同的權(quán)限，前兩類型的案件，行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室擁有實(shí)際的決議權(quán)，第三類型的案件，行政復(fù)議委員會(huì)決議只能作為參考意見(jiàn)。在各地試點(diǎn)中，行政復(fù)議委員會(huì)的權(quán)限大小也不盡相同。筆者認(rèn)為，對(duì)于普通案件，只需由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審理并作出最終決議，其中事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，日常復(fù)議工作人員處理后經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)即可形成行政復(fù)議決定；重大疑難案件，由行政復(fù)議委員會(huì)開(kāi)會(huì)審理并作出最終決決定。應(yīng)當(dāng)排除《通知》規(guī)定的第三種情況，拒絕領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)制或其他形式的表決制度，保證行政復(fù)議委員會(huì)會(huì)議是整個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件的最高決議機(jī)構(gòu)。

3．5改進(jìn)審查方式

應(yīng)該改變當(dāng)前以書(shū)面審為主的審查方式，考慮行政復(fù)議案件的重要性和復(fù)雜程度，分別采取不同的審查方式。對(duì)于事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，可以采取書(shū)面審；對(duì)于需經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議審理的重大疑難案件，采取當(dāng)面審查的方式，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人派代表共同出席會(huì)議，這種當(dāng)面審查的方式，有助于核實(shí)事實(shí)情況，明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)，方便雙方舉證質(zhì)證。對(duì)于具有較大社會(huì)影響力的行政復(fù)議案件，還應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。此外，在案件審理過(guò)程中，為了充分發(fā)揮行政復(fù)議解決糾紛的功能，可引入司法化制度、司法化流程，如證據(jù)交換、舉證質(zhì)證、辯論、當(dāng)事人陳述等。

3．6明確行政復(fù)議委員會(huì)的責(zé)任機(jī)制

一般情況下，行政復(fù)議委員會(huì)集體討論案件，作出行政復(fù)議決定，理應(yīng)集體對(duì)作出的復(fù)議決定承擔(dān)責(zé)任。然而，如果個(gè)別委員在案件審理中有濫用職權(quán)或?yàn)^職行為，如與一方當(dāng)事人串通一氣，利用職務(wù)之便提供不正當(dāng)便利等，則有必要追究其個(gè)人責(zé)任。因此筆者建議，新《行政復(fù)議法》應(yīng)添加更為詳細(xì)的辦案人員責(zé)任追查、責(zé)任追究制度，包括對(duì)復(fù)議決定的備案審查等規(guī)定。

4結(jié)語(yǔ)

探索建立行政復(fù)議委員會(huì)制度，是當(dāng)前中國(guó)改革行政復(fù)議體制，改善行政復(fù)議現(xiàn)狀的突破口。經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)探索，構(gòu)建一個(gè)成熟完備的行政復(fù)議委員會(huì)制度，時(shí)機(jī)已到。行政復(fù)議委員會(huì)將有望使我國(guó)行政復(fù)議，成為行政糾紛解決相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的主渠道，減輕當(dāng)前行政執(zhí)法的矛盾。

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作者：錢(qián)晨耀 袁媛 單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院