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本文作者：郭建偉程羽亞作者單位：江南大學(xué)

公共景區(qū)門票價格的“雙失靈”

絕大部分公共景區(qū)要么依賴自然地理風(fēng)貌天然形成，要么傳承歷史文化積淀人工巧匠而來，由此注定了公共景區(qū)旅游并非一般的普通服務(wù)。由于其相對壟斷性，尤其是具有不可替代性，所以公共景區(qū)門票價格無法實現(xiàn)完全的市場調(diào)節(jié)。以世界文化遺產(chǎn)之類的公共景區(qū)為例，由于其獨特的風(fēng)景特性，即使門票價格提高，其需求也不會顯著減少，譬如張家界景區(qū)、黃山景區(qū)，都沒有因其漲價而失去客源。這就是說，公共景區(qū)旅游服務(wù)的需求缺乏價格彈性。由于沒有競爭性，加上全國大大小小各類公共景區(qū)被地方分割、條塊管理，公共景區(qū)持續(xù)漲價也就成為自然而然的結(jié)果，這個時候市場機制根本不發(fā)揮作用。同時，即使考慮景區(qū)維護成本的因素，也會遇到各個景區(qū)維護成本并沒有直接關(guān)聯(lián)問題。從現(xiàn)實而言，公共景區(qū)的漲價，更多時候是跟風(fēng)漲價。無論出于何種原因，只要行業(yè)的壟斷大企業(yè)漲價，那么行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)必然也會跟隨漲價，而后者漲價并不一定是因為成本上升。雖然國家價格主管部門針對景區(qū)價格，規(guī)定了不少于3年的限價令，但是只要3年期限一到，公共景區(qū)“你漲我也漲”的輪番漲價潮也就成為旅游市場的一個獨特現(xiàn)象。這就是公共景區(qū)門票價格的市場失靈，此時市場機制對于公共景區(qū)這種獨特的壟斷資源無法發(fā)揮作用。或者說，市場這只“看不見的手”，在公共景區(qū)門票價格的管理問題上并沒多大舞臺。為什么國家發(fā)改委及價格主管部門用“看得見的手”并沒有完全遏制公共景區(qū)門票價格上漲的態(tài)勢？筆者認為，下面幾個原因不容忽視。

第一，缺乏其他相關(guān)政策尤其是中央財政預(yù)算支持的情況下，意圖控制景區(qū)門票漲價的政策，實際上難以有效控制公共景區(qū)門票價格的輪番上漲。一方面，3年調(diào)價間隔期的規(guī)定并不科學(xué)，反而造成了或者有可能造成每隔3年全國各地景區(qū)輪番漲價的結(jié)果。在缺乏足夠公共財力支持的情況下，我國公共景區(qū)主要依賴門票收入維持運轉(zhuǎn)。由于景區(qū)人工等費用伴隨社會物價總水平持續(xù)增加，因而即使不考慮對景區(qū)本身的維護，公共景區(qū)的日常維護開支也會增長。這表明公共景區(qū)對門票價格的上漲具有內(nèi)在必然性。由于國家政策規(guī)定3年不能漲價，部分景區(qū)就會面臨一個問題：原有的門票收入無法維持正常運轉(zhuǎn)，所以，人為限定3年禁漲期，顯然不是最佳的政策選擇。由于不同的景區(qū)上一次漲價的時間不一致，當(dāng)某一個景區(qū)因為維護等費用開支增加而漲價后，其他景區(qū)在3年解禁期到后，也會跟著漲價。因為按照國家政策，公共景區(qū)門票價格調(diào)價時，類似的景區(qū)價格上可以相互參照。一旦5A級景區(qū)都已經(jīng)漲價，那么4A級景區(qū)也會適度提價。最終，全國各級景區(qū)都會輪番持續(xù)漲價。另一方面，國家控制不同級別景區(qū)漲價幅度也值得商榷，其根本缺陷是沒有考慮不同地區(qū)甚至同一地區(qū)不同景區(qū)的個體特征。理由是：不同地區(qū)或者不同類別的景區(qū)，其所面臨的維護成本不同。當(dāng)成本增加后，沒有國家或地方財力支持下，景區(qū)就需要提高門票價格。綜合兩個方面，無論首先漲價的景區(qū)其背后理由是什么，最終的結(jié)果都是各家景區(qū)將持續(xù)提高門票價格。從我國公共景區(qū)的現(xiàn)實而言，門票價格上漲是普遍現(xiàn)象，除了城市內(nèi)一些普通公園以外，鮮有降價的A級以上公共景區(qū)。總之，這兩個價格控制政策，行政任意性色彩較濃，實際執(zhí)行效果不理想。

第二，公共景區(qū)下放省以下地方政府管理，為門票價格的輪番漲價打開了閘門。國家下放公共景區(qū)管理權(quán)限，意圖是調(diào)動地方的積極性，同時發(fā)揮地方的管理能動性。但是，這個美好的意愿在實踐中無形為各地景區(qū)門票價格持續(xù)上漲打開了閘口。公共景區(qū)尤其是那些世界遺產(chǎn)之類的景區(qū)具有唯一的資源價值，下放地方管理后，景區(qū)與地方的利益共同體就已經(jīng)形成。因此，不管景區(qū)運行成本是否增加，一旦景區(qū)提出要漲價，那么地方價格主管部門否決漲價幾乎沒有強有力的理由。更不用說一些地方財政本身要從公共景區(qū)挖走一部分門票收益，地方價格主管部門豈能阻止景區(qū)門票提價。因此，雖然國家發(fā)改委有3年的禁漲期，也對不同門票價格的景區(qū)規(guī)定漲價幅度，但是只要禁令期一到，各地景區(qū)就會有漲價的沖動。特別是在地方預(yù)算撥付景區(qū)維護資金不足，或者地方財政需要依賴景區(qū)門票經(jīng)濟的情況下，漲價就成為必然。

第三，公共景區(qū)的公益性并沒有在實踐中得到很好的體現(xiàn)。按照常識，一些全國有名尤其是具有唯一性的旅游景區(qū)，它們應(yīng)該是全國人民的共同財富。這些景區(qū)更能、也更應(yīng)該體現(xiàn)公益性。事實上，國家各級價格主管部門的政策，也非常重視公共景區(qū)的公益性。然而現(xiàn)實中，公益性變成了一個抽象的概念，公共景區(qū)尤其是世界遺產(chǎn)之類的全國有名景區(qū)，并沒有在門票上體現(xiàn)多少公益性。相反，公益性已經(jīng)為地方利益共同體讓路，一些有名的公共景區(qū)成了地方的搖錢樹。如果考慮公共景區(qū)維護管理成本自然上升的情形，在沒有國家財政預(yù)算支持的情況下，即使公共景區(qū)想要體現(xiàn)公益性，也會心有余而力不足。綜上所述，“市場失靈”和“政府失靈”，導(dǎo)致公共景區(qū)門票價格管理出現(xiàn)“調(diào)而不控、控而不靈”現(xiàn)象，使公共景區(qū)門票價格呈現(xiàn)輪番漲價，難以體現(xiàn)公共景區(qū)的公益性。

公共景區(qū)門票管理的出路

根據(jù)上述分析，我國公共景區(qū)門票價格面臨“雙失靈”。構(gòu)建我國公共景區(qū)門票管理的新模式，應(yīng)在于發(fā)揮市場機制作用的同時，避免政府失靈。具體而言，新模式的基本內(nèi)涵如下。

第一，國家重新收回所有世界遺產(chǎn)以及一些重要5A級景區(qū)的管理權(quán)，成立中華國家公園管理局全權(quán)管理。之所以要收回這些公共景區(qū)管理權(quán)，是因為這些景區(qū)具有唯一性，是國家利益的所在。即使這些景區(qū)位于不同的省份，例如張家界在湖南省，但是它們依然是全中國人民的共有、共享財富。收回管理權(quán)，才能避免一些地方政府不惜代價力爭上世界遺產(chǎn)或者5A級項目，而一旦申遺成功或者申報5A成功后就把景區(qū)作為搖錢樹，出現(xiàn)對景區(qū)管理開始松懈的現(xiàn)象。[12]國家集中管理世界遺產(chǎn)及重要的5A級景區(qū)，方能避免地方政府的短視行為，這樣能更好地體現(xiàn)這些景區(qū)的人類財富共性，而且有助于確保此類景區(qū)開放與保護的基本原則。此外，經(jīng)過30多年改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展也完全有了支撐集中管理此類景區(qū)的實力。國家經(jīng)濟的發(fā)展，說到底是為了增加公眾福祉。我國雖然還無法支持全國公共景區(qū)的中央統(tǒng)籌，但是對于世界遺產(chǎn)以及重要5A級景區(qū)，完全有必要集中統(tǒng)一管理。國家集中統(tǒng)一管理這類景區(qū)，由新設(shè)立的中華國家公園管理局負責(zé)。中華國家公園管理局的主要職責(zé)是，負責(zé)列入中央集中統(tǒng)一管理的公共景區(qū)的維護、管理、建設(shè)以及發(fā)展規(guī)劃，實行收支兩條線，其所屬國家公園的門票等收入上繳中央財政，其維護管理及建設(shè)所需費用由中央財政按年撥款支付。

第二，國家公園管理局管理的公共景區(qū)實行低票價制度，真正體現(xiàn)公益性，并為全國各類各級公共景區(qū)樹立公益性榜樣。國家集中統(tǒng)一管理世界遺產(chǎn)以及重要5A級景區(qū)后，對此類景區(qū)門票實行與我國居民收入水平相匹配的低價制度。具體來說，首先確定國家公園的一個基本價，或者說初期價格P0。然后，國家公園每5年調(diào)整一次價格，價格調(diào)整比例參照過去5年全國居民人均年收入增長率的平均數(shù)確定(參見式子(1))。[13]上述低票價的國家公園，真正體現(xiàn)了公共景區(qū)的公益性。由于世界遺產(chǎn)之類的門票價格已經(jīng)大幅下降，而且體現(xiàn)公益性以及社會效益，那么全國其他5A級以下景區(qū)也將跟進，而不再追求以漲價為唯一手段的管理行為。相反，各家景區(qū)還會根據(jù)市場情況尤其是競爭情況，主動調(diào)整門票價格。這時門票并非各家景區(qū)競爭的主要手段，提高服務(wù)以及延伸旅游服務(wù)的其他功能成為各景區(qū)吸引客流的主導(dǎo)手段。所以國家公園低價門票的出臺，將會促進全國各地景區(qū)提高質(zhì)量、開發(fā)更具附加值的旅游產(chǎn)品，而不再依賴門票作為其唯一或主要的收入來源。由此，備受詬病的門票經(jīng)濟可以迎刃而解，旅游經(jīng)濟才能出現(xiàn)。同時，這樣的一種管理思路，無疑為市場機制在景區(qū)旅游資源的開發(fā)保護中發(fā)揮更大作用提供了舞臺。

第三，除中華國家公園管理局管理的國家公園外，其他所有公共景區(qū)完全下放給省市縣管理。國家公園集中由中央統(tǒng)一管理外，其他所有公共景區(qū)都劃分到地方管理。劃歸地方管理的公共景區(qū)，門票價格的調(diào)節(jié)只要適度體現(xiàn)公益性。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公共景區(qū)，由于地方財政完全有能力保障景區(qū)的維護管理開支，所以這類景區(qū)應(yīng)該實行低價門票制度。反過來，實行低票價可以吸引更多客流，也能真實帶動旅游經(jīng)濟發(fā)展，從而為地方財政提供更大稅源，進而補償景區(qū)維護管理預(yù)算開支。如此一來，公共景區(qū)與地方經(jīng)濟就進入循環(huán)發(fā)展通道。對于欠發(fā)達地區(qū)景區(qū)，允許適度收取門票。同時，中央財政每年拿出一定額度的預(yù)算開支用于彌補地方公共景區(qū)收入的不足，減少地方政府對公共景區(qū)門票收入的依賴。

第四，賦予地方管理的公共景區(qū)更多自我調(diào)價權(quán)。新模式下，既要發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，又要積極利用政府“看得見的手”的作用。鑒于不同類型景區(qū)、不同地方景區(qū)其所面對的資源環(huán)境不一樣，面對的維護管理開支也不一樣，因而國家應(yīng)該允許它們根據(jù)自身情況隨時調(diào)價?，F(xiàn)行國家關(guān)于景區(qū)門票管理中的“3年禁漲”以及不同景區(qū)漲價幅度不一樣的規(guī)定，應(yīng)該完全廢除。代之以景區(qū)自行決定調(diào)價時間與調(diào)價幅度，而且為了競爭，景區(qū)可以在自身預(yù)算的基礎(chǔ)上決定是調(diào)高價格還是調(diào)低價格。這樣才能走出各家景區(qū)競相漲價、持續(xù)漲價的怪圈。需要強調(diào)的是，自我調(diào)價不等于擅自或者狂亂漲價。省市縣價格主管部門依然要對公共景區(qū)價格進行宏觀調(diào)控與監(jiān)督。對純粹是為了增加收益的漲價，價格主管部門要嚴肅查處，嚴禁漲價。對于省市縣管理的公共景區(qū)，門票價格的調(diào)整同樣要考慮國民收入尤其是當(dāng)?shù)厝司杖氲脑鲩L情況。此外，在設(shè)想的新模式下，由于世界遺產(chǎn)以及主要的5A級景區(qū)實施了低票價或者免費，那么省市縣管理的景區(qū)必然難以走高價的發(fā)展路徑。結(jié)果則是，省市縣管理的景區(qū)以及地方政府就會想方設(shè)法尋求旅游經(jīng)濟的創(chuàng)新點，而非把景區(qū)發(fā)展或者地方財政收入放在門票價格持續(xù)上漲上?？傊趪夜珗@管理局統(tǒng)一管理的景區(qū)實施低票價或者免費的情況下，國家下放地方管理的景區(qū)自我調(diào)價權(quán)，并不會導(dǎo)致競相漲價的惡性循環(huán)。

第五，鼓勵民間捐助公共景區(qū)，作為回報公共景區(qū)特定服務(wù)或特定景點或特定建筑允許以捐資人或機構(gòu)名字命名。公共景區(qū)由于特有的公益性，吸引民間資金捐助建設(shè)維護可謂是錦上添花。公共景區(qū)吸引民間資金援助，就如希望工程建設(shè)小學(xué)一樣。開放民間資金援助后，公共景區(qū)資源維護管理開支有了新的來源，從而更有助其體現(xiàn)其公益性，即降低門票價格。作為回饋，捐資公共景區(qū)建設(shè)的人或者單位可以按照其意愿在景區(qū)予以命名。為了確保民間捐助資金可持續(xù)，國家專門設(shè)立公共景區(qū)捐助基金會，以便系統(tǒng)管理捐助資金，并在年度開支剩余后確保捐助資金的保本及穩(wěn)定盈利。同時，為了確保民間捐助公共景區(qū)的積極性及其合法權(quán)益，建議國家財政部、稅務(wù)總局出臺相關(guān)政策，對所有捐助公共景區(qū)的資金，予以免除一切稅費。譬如，捐助資金，可以在企業(yè)或個人所得稅稅前全額扣除，如果當(dāng)年應(yīng)納稅收入不足以抵扣，允許延續(xù)到下一個年度，直至扣減完為止。