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本文作者：周義程作者單位：蘇州大學(xué)

公共事業(yè)民營化:具體的制度安排方式

在公共事業(yè)民營化改革過程中，從制度安排層面看，需要逐步圍繞三個問題展開思考和作出選擇。

第一個問題是:政府是否需要承擔(dān)起供給該類公共事業(yè)的職責(zé)?這個問題實際上追問的是政府“提供什么”。一般來說，可收費事業(yè)和私人事業(yè)因其可以將不付費者排除在外，故而政府可以減少生產(chǎn)或不生產(chǎn)這兩類事業(yè)，政府撤資(出售、無償贈與、清算)和政府淡出(民間補缺、政府撤退、放松規(guī)制)是可供選擇的做法。政府撤資意味著放棄一個企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。撤資需要政府采取直接、明確的行動，總體上是一次性工作。企業(yè)可以作為一個繼續(xù)經(jīng)營的實體被出售或贈與他人，也可以采取清算的方式，即關(guān)閉并出售剩余資產(chǎn)。如果說政府撤資屬于政府采取積極行動的過程，那么政府淡出則是一個消極和間接的過程，即政府被民營部門取代。淡出也被稱為以消損的形式實現(xiàn)民營化。政府淡出可以通過民間補缺、政府撤退和放松管制等形式來實現(xiàn)?！?〕政府淡出作為民營化的一種形式，常常被人們所忽視，但其優(yōu)點是可以在推行民營化過程中少一些政治爭論和利益沖突。

第二個問題是:當(dāng)政府需要承擔(dān)起某類公共事業(yè)供給職責(zé)時，其應(yīng)當(dāng)采用直接生產(chǎn)(扮演生產(chǎn)者角色)還是間接生產(chǎn)(扮演安排者角色)的方式。從理論上說，對純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)、共用資源性事業(yè)和私人事業(yè)而言，政府都可直接生產(chǎn)，也可間接生產(chǎn)。不過，政府直接生產(chǎn)必然出現(xiàn)官僚成本，政府間接生產(chǎn)則產(chǎn)生交易成本。從成本收益角度分析，政府究竟采用直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)的方式，需將官僚成本和交易成本進(jìn)行比較后才能確定。

第三個問題是:政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)的具體制度安排有哪些?在政府直接生產(chǎn)中，可供選擇的制度安排主要有三種:免費供應(yīng)、用者付費、內(nèi)部市場?！?〕在政府間接生產(chǎn)中，可供選擇的制度安排主要有:政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單。我們在選擇這些具體制度安排時，既要考慮到降低成本問題，更要注重如何更好地實現(xiàn)公共利益最大化。

由上觀之，對于純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)和共用資源性事業(yè)等三類公共事業(yè)來說，政府可以減少或不生產(chǎn)俱樂部事業(yè)，也可以采用直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)兩種方式來供給不同類型的公共事業(yè)。直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)都有具體的制度安排方式。關(guān)于這些觀點，可以用表2歸納顯示。從公共事業(yè)供給主體的視角來透視，公共事業(yè)供給中涉及三個基本的參與者:消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中“服務(wù)的消費者直接獲得或接受服務(wù)”;“服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務(wù)”;服務(wù)安排者指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者。由于提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別，我們可以據(jù)此確定公共事業(yè)的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部門既能作為一個安排者，也可作為一個生產(chǎn)者，私營部門、非營利組織(志愿者)或公民也一樣。由此形成了制度安排的四種基本類型，即公共部門既是安排者又是生產(chǎn)者;公共部門是安排者，私營部門、非營利組織(志愿者)或公民是生產(chǎn)者;私營部門、非營利組織(志愿者)或公民是安排者，公共部門是生產(chǎn)者;私營部門、非營利組織(志愿者)或公民既是安排者又是生產(chǎn)者。根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費者之間的動態(tài)關(guān)系，可以將這四種類型細(xì)分為十種具體制度安排方式，即政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)。〔6〕在這十種具體制度安排方式中，除了政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議之外，其他七種方式的生產(chǎn)者均是私營部門、非營利組織(志愿者)或公民。這七種方式都屬于民營化的具體制度安排方式。

上述十種具體安排方式各有其特定含義?！罢?wù)”是指政府工作人員直接從事服務(wù)工作，政府既是公共事業(yè)的安排者，又是生產(chǎn)者;“政府出售”意味著作為生產(chǎn)者來生產(chǎn)公共事業(yè)，個人或組織作為安排者從政府那里購買公共事業(yè);“政府間協(xié)議”表明一個政府作為安排者花錢請另一個政府(生產(chǎn)者)來提供公共事業(yè);“合同承包”體現(xiàn)為政府作為安排者，與私營部門或非營利組織簽訂合同，讓它們作為生產(chǎn)者來生產(chǎn)公共事業(yè);“特許經(jīng)營”分為排他性特許和非排他性特許，前者是指政府作為安排者讓某個私營部門擁有提供特定公共事業(yè)的壟斷性特權(quán)，非排他性特許意味著政府作為安排者將經(jīng)營權(quán)授予符合條件的諸多私營部門或個人(生產(chǎn)者有多個);補助意指政府對生產(chǎn)者進(jìn)行補貼，私營部門或非營利組織是生產(chǎn)者，政府和消費者都是安排者，他們都要付費給生產(chǎn)者;憑單制是對特定的消費者群體進(jìn)行補貼，讓他們自主選擇特定的公共事業(yè);自由市場通常用于提供私人事業(yè)和俱樂部事業(yè)，生產(chǎn)者是私營部門和非營利組織，安排者是消費者;志愿服務(wù)強調(diào)讓志愿團體扮演公共事業(yè)安排者角色，由這些團體讓自己的雇員或雇傭私營部門來生產(chǎn)公共事業(yè);自我服務(wù)即指自己為自己供給公共事業(yè)，如家庭就是人們在住房、教育等方面的自我服務(wù)單位。對于純公共事業(yè)、俱樂部事業(yè)和共用資源性事業(yè)這三種類型的公共事業(yè)而言，可供選擇的具體制度安排方式是不同的。俱樂部事業(yè)可以采用除自我服務(wù)之外的其他九種具體方式，其中，合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單制、自由市場和志愿服務(wù)屬于民營化的六種具體制度安排方式。純公共事業(yè)可以采用政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包和志愿服務(wù)等四種具體制度安排方式，其中，合同承包和志愿服務(wù)屬于民營化的兩種具體制度安排方式。共用資源性事業(yè)可以采用政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、補助、憑單制和志愿服務(wù)等六種具體制度安排方式，其中，合同承包、補助、憑單制和志愿服務(wù)屬于民營化的四種具體制度安排方式。可見，對于某一項特定類型的公共事業(yè)而言，可以使用多種具體制度安排方式，即在同一地域運用多種方式提供某項公共事業(yè)，從而形成多樣化安排。根據(jù)前述分析，可以得出不同類型公共事業(yè)可供選擇的民營化的具體制度安排方式(見表3)。

公共事業(yè)民營化:制度安排方式的比較與選擇

公共事業(yè)民營化的根本目標(biāo)就是要實現(xiàn)公共事業(yè)的有效供給，并藉此更好地滿足公眾需求、實現(xiàn)公共利益最大化和促進(jìn)人民生活水平的提高。圍繞這一目標(biāo)，我們需要從公共事業(yè)的具體性、生產(chǎn)者的可得性、效率和效益、公共事業(yè)的供給規(guī)模、收益和成本的關(guān)聯(lián)度、對消費者的回應(yīng)性、對腐敗和欺騙行為的免疫力、公共事業(yè)供給的公平性、對政府指導(dǎo)的回應(yīng)性以及政府規(guī)?！?〕等十個方面加以考慮。公共事業(yè)的具體性是指公共事業(yè)能否被精確描述。如果某項公共事業(yè)可以被精確描述，那么民營化的七種安排方式都能被采用。如果其只能被籠統(tǒng)地界定，那么就不太適合使用合同承包、特許經(jīng)營、補助等方式來提供。實際上，如果某項公共事業(yè)不能被精確描述，我們就難以知道具體要達(dá)到的要求和滿意的標(biāo)準(zhǔn)是什么，因而任何人或任何安排方式都難以保證其滿意供給。此時，只能通過廣泛的監(jiān)測、嚴(yán)密的控制、消費者對生產(chǎn)者的經(jīng)常性信息反饋、生產(chǎn)組織中上下層之間的緊密合作、經(jīng)常的調(diào)整和矯正、消費者和生產(chǎn)者之間的持久性對話以協(xié)調(diào)期望、能力和成就等，才能使該項公共事業(yè)得到滿意提供。只有當(dāng)生產(chǎn)者和消費者之間不存在第三方，這些條件才能滿足?？梢姡瑢τ诓荒鼙痪_描述的公共事業(yè)而言，只能采用憑單制、自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等四種民營化方式，并且需要采取廣泛監(jiān)測、嚴(yán)密控制等一系列措施，才能確保供給質(zhì)量和消費者滿意度。公共事業(yè)生產(chǎn)者的可得性意指能夠和愿意從事該項公共事業(yè)生產(chǎn)活動的生產(chǎn)者的數(shù)量。生產(chǎn)者數(shù)量的多少直接影響著具體安排方式的選擇。合同承包、憑單制和自由市場這三種方式要能被有效使用，需要有較多的生產(chǎn)者可供選擇。可見，如果不考慮其他因素，那么當(dāng)生產(chǎn)者數(shù)量較多時，公共事業(yè)民營化中至少有合同承包、憑單制和自由市場三種方式可供選擇。公共事業(yè)供給績效的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是效率和效益。競爭是影響效率和效益的主要因素。換言之，某種具體安排方式能夠引發(fā)多大程度的競爭，這在很大程度上決定了該種方式的效率和效益。競爭意味著賦予消費者以足投票的選擇權(quán)。自由市場、合同承包和憑單制都有利于形成較充分的競爭，也就較容易提高效率和效益。特許經(jīng)營、補助和志愿服務(wù)也可以存在一定程度的競爭，但其競爭程度要弱一些?？梢姡瑥母偁幱兄谔嵘屎托б娴慕嵌瓤?，公共事業(yè)民營化中有自由市場、合同承包、憑單制、特許經(jīng)營、補助以及志愿服務(wù)六種方式可供選擇。其中，自由市場、合同承包和憑單制比特許經(jīng)營、補助和志愿服務(wù)更有利于促進(jìn)競爭。公共事業(yè)供給規(guī)模會對供給效率產(chǎn)生重要影響。不同的公共事業(yè)之最佳供給規(guī)模也存在差異。某項公共事業(yè)只有在一定規(guī)模下才能實現(xiàn)最佳效益，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。當(dāng)一個地方的行政范圍很小時，對該地方政府而言，小而全地親自生產(chǎn)各種公共事業(yè)不是有效率的選擇。此時，合同承包和特許經(jīng)營比政府服務(wù)和政府間協(xié)議更為靈活?？梢姡紤]到規(guī)模經(jīng)濟問題，公共事業(yè)民營化中有合同承包和特許經(jīng)營兩種方式可供選擇。收益和成本的關(guān)聯(lián)度強調(diào)的是，收益感受和成本支付之間相互聯(lián)系的緊密程度。如果收益感受和成本支付的聯(lián)系非常直接，那么消費者更容易保持理性消費，從而提高公共事業(yè)的供給效率。收益感受和成本支付存在直接聯(lián)系的公共事業(yè)僅有俱樂部事業(yè)。對于俱樂部事業(yè)而言，自由市場、憑單、補助以及特許經(jīng)營都是消費者直接向生產(chǎn)者購買公共事業(yè)的具體制度安排方式，并且這四種方式均屬于公共事業(yè)民營化的方式。在消費者成為公共事業(yè)的安排者時，對消費者的回應(yīng)性程度會大幅度提高。在自由市場、憑單、無合同的志愿服務(wù)、補助、特許經(jīng)營、自我服務(wù)等方式中，消費者都扮演了安排者的角色。這六種方式也均屬于民營化的具體制度安排方式，因而，從對消費者的回應(yīng)性角度考慮，自由市場、憑單、無合同的志愿服務(wù)、補助、特許經(jīng)營以及自我服務(wù)是六種可供選擇的公共事業(yè)民營化方式。從對腐敗和欺騙行為的免疫力來看，政府間協(xié)議相對要好一些，合同承包、特許經(jīng)營、補助和憑單制都容易出現(xiàn)索賄受賄、合謀、欺詐等惡劣行為。憑單制還容易出現(xiàn)偽造、盜用、出售以及非法收購憑單等不良行為。自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)對欺騙和腐敗行為的免疫力要稍好一些。可見，如果考慮到對腐敗和欺騙行為的免疫力，那么自由市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)是三種較為適合的公共事業(yè)民營化方式。從公共事業(yè)供給的公平性來看，一個民主的和負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府比市場更為注重公平問題。而補助、憑單制、合同承包、政府間協(xié)議和政府服務(wù)都有利于被政府用來按公平的方式分配公共事業(yè)。在這些方式中，合同承包、補助、憑單制屬于民營化的具體制度安排方式，因而是三種更有助于實現(xiàn)公平的公共事業(yè)民營化方式。從對政府指導(dǎo)的回應(yīng)性來看，政府服務(wù)和政府間協(xié)議在該方面總體上最強，其他方式都較弱?？梢?，如果僅考慮對政府指導(dǎo)的回應(yīng)性，那么在公共事業(yè)民營化的七種具體制度安排方式中，沒有一種是較好的方式。