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1區(qū)域公共管理的緣起及我國的現(xiàn)狀

“區(qū)域”是一個(gè)內(nèi)涵廣泛而相對的概念,從公共管理學(xué)科的角度來看,區(qū)域是一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)地理概念。[1](P75)美國學(xué)者J•H•米特爾曼提出了三個(gè)不同層面的“新區(qū)域主義”分類法,即宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。[2](P134)在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會條件下,社會的公共問題較單一,公共事務(wù)較簡單,無論是民族國家或地方政府,都能夠較為得心應(yīng)手地解決和處理內(nèi)部公共行政問題,生產(chǎn)和供給相應(yīng)的公共物品與公共服務(wù),而無需尋求外部支援和相互合作。但自從人類進(jìn)入信息社會以來,特別是邁入21世紀(jì)以后,經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的浪潮席卷全球,這一方面使國際分工不斷深化,各個(gè)區(qū)域之間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深;另一方面使得區(qū)域化和區(qū)域主義崛起,各個(gè)區(qū)域間的競爭更加激烈。這種區(qū)域間的政區(qū)競爭,集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種有形或無形的資源以實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo),而圍繞制度、政策和公共物品與公共服務(wù)的競爭。[1](P77)經(jīng)濟(jì)全球化、經(jīng)濟(jì)市場化與區(qū)域主義的崛起,不僅使傳統(tǒng)“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務(wù)變得越來越“外部化”和“無界化”,而且使“區(qū)域公共問題”大量興起,并有復(fù)雜化、多元化和規(guī)模化之趨勢。

比如,跨國或跨行政區(qū)劃的環(huán)保問題、人口與資源問題、流域治理問題、地區(qū)穩(wěn)定問題、區(qū)域發(fā)展問題等,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民族國家或地方政府的能力,以往由一個(gè)國家或一個(gè)地方政府進(jìn)行的單邊公共行政已無法應(yīng)對大量的“區(qū)域公共問題”,雙邊或多邊的區(qū)域政府追求合作行政或聯(lián)合治理便提上議事日程。1978年以來,中國進(jìn)行了以市場為導(dǎo)向的改革開放,中國的經(jīng)濟(jì)也開始融入到世界經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中。在市場經(jīng)濟(jì)體制和全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)過程中,由于受傳統(tǒng)行政體制的影響,各個(gè)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)分化十分嚴(yán)重,中國東西部差距過大,制約了全國經(jīng)濟(jì)的整體戰(zhàn)略選擇?！暗貐^(qū)差距的擴(kuò)大造成了東部和中西部對政策產(chǎn)生不同的需求,東部希望中央政府繼續(xù)放權(quán)和進(jìn)一步市場化,而中西部則希望中央政府加強(qiáng)中央集權(quán)?！盵3](P21)

同時(shí),區(qū)域政府間或轄區(qū)政府間競爭有愈演愈烈之勢,經(jīng)濟(jì)區(qū)域間資源大戰(zhàn)屢禁不絕。雖然中央政府采取種種措施,謀求統(tǒng)一的市場秩序,但由于政治主導(dǎo)的區(qū)域沖突仍相當(dāng)頑強(qiáng)地存在,制約著區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)和要素稟賦的合理配置,各級政府有令不依、目光短淺、市場分割現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。在國家宏觀管理中,不存在可供區(qū)域管理利用的治理結(jié)構(gòu),對于區(qū)域治理缺乏戰(zhàn)略性的考慮,往往頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,“中國目前尚未形成完整的區(qū)域政策體系,最明顯的表現(xiàn)是迄今為止仍沒有為實(shí)際部門所采納的問題區(qū)域區(qū)劃框架,最多只有貧困地區(qū)劃分,這對完善區(qū)域政策來說等于缺乏基本的基礎(chǔ)?！盵4](P28)中國缺少負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu),以協(xié)調(diào)全國區(qū)域發(fā)展與合作。良好的公共管理是社會良性發(fā)展的基本保障,而社會發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題又是催生公共管理進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新的源泉和動力。應(yīng)對上述紛繁雜蕪的社會生態(tài)變化,應(yīng)對政治經(jīng)濟(jì)“區(qū)域化”和“一體化”所帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)會,要求實(shí)現(xiàn)公共管理創(chuàng)新,實(shí)行區(qū)域公共管理。

2區(qū)域公共產(chǎn)品的供給———區(qū)域公共管理的路徑選擇

關(guān)于公共產(chǎn)品的概念,薩繆爾森的定義是:“每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi),都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。”[5](P387-389)而公共產(chǎn)品可從不同標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行分類。根據(jù)其空間區(qū)域的外溢性范圍的不同,可將公共產(chǎn)品劃分為洲際區(qū)域內(nèi)跨國家的“宏觀區(qū)域公共產(chǎn)品”、次區(qū)域跨境的“中觀區(qū)域公共產(chǎn)品”以及一國內(nèi)部的地方“微觀區(qū)域公共產(chǎn)品”。因而所謂區(qū)域公共產(chǎn)品是指對那些居住在某一地理區(qū)域內(nèi),只占全國人口一部分的人具有非競爭受益的公共產(chǎn)品。[6](P58)

區(qū)域公共管理的邏輯起點(diǎn)是區(qū)域公共問題,因此,為區(qū)域協(xié)調(diào)、持續(xù)、穩(wěn)定和快速發(fā)展提供一個(gè)解決各類區(qū)域公共問題的區(qū)域公共管理平臺是各級地方政府的重要職責(zé)。即通過各種制度、機(jī)制安排來協(xié)調(diào)和配置區(qū)域內(nèi)部的各種資源,通過提供不同形式、不同層級的區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來解決區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間共同面臨的各種區(qū)域公共問題,其中的關(guān)鍵在于如何建立和完善恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域公共產(chǎn)品提供和管理機(jī)制。[7](P69)同時(shí),提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府的一項(xiàng)基本職能。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成和發(fā)展過程中,各種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的缺乏和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)瓶頸,需要區(qū)域內(nèi)的各級公共行政主體合作提供。恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供機(jī)制有利于區(qū)域合作機(jī)制的形成,從而找到解決區(qū)域公共問題的有效手段;有利于區(qū)域穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平的實(shí)現(xiàn),有利于提高區(qū)域公共問題的治理水平。因此生產(chǎn)和供給必需的“區(qū)域公共產(chǎn)品”,成為區(qū)域政府和其它非政府組織治理“區(qū)域公共問題”的關(guān)鍵。

但由于這些“區(qū)域公共產(chǎn)品”一方面具有一般公共產(chǎn)品的兩大基本特性,即消費(fèi)的非競爭性和非排他性,另一方面,還存在著如下幾個(gè)特征:(1)受益上的區(qū)域性。這是指區(qū)域公共產(chǎn)品消費(fèi)上具有空間限制性;(2)存在著溢出效應(yīng)和擁擠效應(yīng)。溢出效應(yīng)是指這一公共產(chǎn)品的受益范圍與行政上的地理范圍不一致,即其受益范圍大于行政界限,從而向相鄰的區(qū)域擴(kuò)散的現(xiàn)象;擁擠效應(yīng)是指由于大多數(shù)地方公共產(chǎn)品的收益只覆蓋于有限的地理范圍,隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大,使用者的增加,這些地方公共產(chǎn)品將變得擁擠;(3)提供的層次性。這是指它需要按不同的受益對象,由不同級次的區(qū)域政府提供;(4)市場的相似性。即人們選擇在哪一個(gè)區(qū)域生活時(shí)要考慮的一個(gè)因素是該區(qū)域的稅收及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組合狀況,人們會選擇能夠使其滿足程度最大的那個(gè)區(qū)域,這實(shí)質(zhì)上等于人們在各區(qū)域間“選購”、“購買”他們認(rèn)為是最好的地區(qū),這與私人市場的特征是極其類似的。因而一方面區(qū)域間單個(gè)國家或地方政府也同樣會有“搭便車”心理,沒有動力甚至采取規(guī)避心態(tài)去對待這些問題,另一方面區(qū)域政府又不得不去解決這些問題。因此,“區(qū)域公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)和供給又呈現(xiàn)出不同于一般公共產(chǎn)品的復(fù)雜性。

3我國區(qū)域公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀與問題

3•1區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式單一

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的確立,經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,反映在財(cái)政上就是分稅制改革和財(cái)政分權(quán),地方財(cái)政獨(dú)立性增強(qiáng),地方政府擁有了獨(dú)立的地位和自主預(yù)算權(quán)。這使地方財(cái)政不斷退出競爭性領(lǐng)域和私人產(chǎn)品供給市場,鞏固和加強(qiáng)其區(qū)域公共產(chǎn)品的供給職能。在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給上,形成以地方政府為主,私人部門和投資者為輔的格局。但私人部門和投資者活動范圍和配置區(qū)域公共產(chǎn)品的數(shù)量極為有限,主要是因?yàn)榇嬖谥鴩?yán)格的政府管制和行政審批制度,私人部門和外國資本不能進(jìn)入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主要是由各級各類國有企事業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,社會對各類公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量不斷提高,單靠公共財(cái)政資源難以滿足,而市場準(zhǔn)入壁壘使得大量的民間資本無法進(jìn)入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,資源在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、公共部門與私人部門之間難以自由流動和優(yōu)化組合,公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過于集中于政府及其公共部門手中,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、僵化,競爭機(jī)制難以形成。

3•2區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足與過剩并存

中央和地方政府根據(jù)其財(cái)權(quán)和事權(quán)的大小來負(fù)責(zé)提供不同層次的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供;區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供;跨區(qū)域性公共產(chǎn)品,由于受益地區(qū)的交叉性,可以由受益地區(qū)的地方政府協(xié)商解決,也可以由中央出面協(xié)調(diào),由地方政府具體負(fù)責(zé)提供,中央政府通過轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)一定比例的經(jīng)費(fèi)。但是目前我國的區(qū)域公共管理制度和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施供給制度缺乏公平的合作體系,區(qū)域政府間公共產(chǎn)品生產(chǎn)資源配置范圍和公共財(cái)政支出責(zé)任劃分不清,單個(gè)的行政主體過度關(guān)注行政區(qū)內(nèi)部的公共管理及其基礎(chǔ)設(shè)施,造成區(qū)域內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足和供給過剩并存的局面,不僅浪費(fèi)了區(qū)域內(nèi)的公共資源,而且不利于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的整合與發(fā)展。

3•3區(qū)域公共產(chǎn)品需求表達(dá)困難

在區(qū)域公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制上,地方政府及其官員往往根據(jù)各自的“政績”和“利益”的需要進(jìn)行決策,這種自上而下的決策機(jī)制帶有很強(qiáng)的行政指令性,而不是由受益地區(qū)的內(nèi)部需求來決定,地方公眾需要的是有利于生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品,以增加自己的產(chǎn)出數(shù)量和福利水平,但是現(xiàn)行地方公共產(chǎn)品供給機(jī)制不能反映受益地區(qū)對地方公共產(chǎn)品的需求狀況,忽視了公眾意愿,一方面造成所謂的地方公共產(chǎn)品過剩,另一方面導(dǎo)致公眾真正需要的地方公共產(chǎn)品又供給不足,如社會保障、醫(yī)療服務(wù)等等。因此,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和微觀主體維護(hù)自身利益要求的日益提高,地方公共品的成本籌集和具體分配應(yīng)具有更高的透明度和民眾對決策的參與度,這是市場經(jīng)濟(jì)條件下公共品供給發(fā)展的必然趨勢。

3•4區(qū)域公共產(chǎn)品供給財(cái)政體制混亂

經(jīng)濟(jì)體制改革以來,我國的財(cái)政體制圍繞著“放權(quán)讓利”進(jìn)行了幾次不同程度的創(chuàng)新,政府收入在這種制度創(chuàng)新中自然而然地被劃分為三部分:預(yù)算收入、預(yù)算外收入和制度外收入。預(yù)算收入和預(yù)算外收入被稱為制度內(nèi)收入,從理論上來講,它們應(yīng)該是公共品供給的主要來源。但是在我國地方政府的收入組成中,制度外收入一直在呈不斷擴(kuò)大之勢,近年來在有些地方甚至超過制度內(nèi)收入,在政府收入中占絕大比例。區(qū)域公共產(chǎn)品的制度外供給導(dǎo)致資源配置效率低,關(guān)鍵在于這種籌資方式的“暗箱操作”和運(yùn)作的不規(guī)范、不透明。因?yàn)檫\(yùn)作的不規(guī)范,各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)極不一致,造成了巨大的效率損失和公平損失,增加了微觀主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),影響了資源配置效率和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4我國區(qū)域公共產(chǎn)品有效供給的途徑

第一,轉(zhuǎn)變政府職能,合理界定政府和市場的職責(zé)范圍。市場經(jīng)濟(jì)條件下,界定政府和市場事權(quán)范圍的標(biāo)準(zhǔn)是:凡是市場能夠有效提供的事務(wù),事權(quán)歸市場;市場不能或不能完全提供或協(xié)調(diào)的,只有政府出面組織才能實(shí)施的事務(wù),事權(quán)歸政府,政府的職能可以概括為“宏觀調(diào)控,市場監(jiān)管,公共服務(wù),社會管理”。按照這個(gè)原則,政府的投資重點(diǎn)應(yīng)是市場配置資源失靈的領(lǐng)域,以及對結(jié)構(gòu)優(yōu)化有突出意義的領(lǐng)域,所以國家財(cái)政主要應(yīng)承擔(dān)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)科研、公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的資源配置。對于那些應(yīng)由各級政府共同承擔(dān)的事務(wù),可以考慮由某一級政府具體承擔(dān)實(shí)施,經(jīng)費(fèi)通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度解決,并以這些投資適時(shí)對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控,引導(dǎo)、監(jiān)督市場向良性方向發(fā)展。財(cái)政逐步從個(gè)人、企業(yè)或市場有能力承擔(dān)并對整個(gè)經(jīng)濟(jì)不至于產(chǎn)生難以控制的沖擊的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中退出來。要實(shí)現(xiàn)這些,必須依賴政府機(jī)構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政府職能的真正歸位,集中財(cái)力解決一些社會公共問題,為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化提供財(cái)力支持。

第二,制定各級政府事權(quán)劃分的法律規(guī)范,合理劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的職責(zé)范圍。劃分中央與地方以及上、下級政府事權(quán)范圍的原則是:屬于全國性共同事務(wù)的事權(quán),應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理;屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán),應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可的范圍內(nèi)自行決策、承擔(dān)和管理。地方政府間事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是受益范圍和規(guī)模,若政府活動或公共工程的規(guī)模龐大、難度大、技術(shù)要求高,受益對象是全省范圍居民,則事權(quán)歸省一級政府,由省級政府負(fù)責(zé)支出和管理;若政府活動或公共工程的規(guī)模較小、難度小、技術(shù)要求不高,受益對象是市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍居民,則由市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)責(zé)支出和管理。

第三,建立地方公共品的需求主導(dǎo)型的供給決策機(jī)制。公共選擇理論認(rèn)為,有效率的決策能否出臺不是取決于經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家的智慧,而是取決于決策規(guī)則。區(qū)域公共產(chǎn)品的效率在于公共支出是由地區(qū)公眾的偏好和意愿決定的,其決策理論應(yīng)是“消費(fèi)者”取向的,實(shí)施手段是公共選擇。1956年,蒂布特發(fā)表了《地方支出的純理論》一文。[8](P416-424)文中設(shè)計(jì)了公共產(chǎn)品的偏好顯示機(jī)制,從而在公共產(chǎn)品供給中引入了消費(fèi)者的選擇。區(qū)域性公共產(chǎn)品與全國性公共產(chǎn)品不同,消費(fèi)者是有選擇權(quán)的。在一定的條件下,消費(fèi)者可以選擇自己喜好的區(qū)域公共產(chǎn)品,也可以拒絕某個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品,其具體方法便是“用腳投票”,即選擇一個(gè)所提供的公共產(chǎn)品對自己效用最大的區(qū)域居住而放棄對自己不適合的區(qū)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對公共產(chǎn)品的選擇。因此,地方政府應(yīng)建立民主化決策的制度,如預(yù)算聽政制度,特別是一些重大支出項(xiàng)目,要讓公眾知情并廣泛地討論;同時(shí)地方政府還應(yīng)將公共產(chǎn)品決策公開,通過法律程序,將信息提供給公眾監(jiān)督,只有這樣,消費(fèi)者才能進(jìn)行理性的選擇。因此,政府準(zhǔn)備做什么、怎樣做、做的成本是多少、做了以后能達(dá)到什么目標(biāo)等相關(guān)信息應(yīng)該公開,以利于消費(fèi)者選擇。

第四,建立規(guī)范的地方財(cái)政收入機(jī)制,強(qiáng)化財(cái)政支出管理。規(guī)范非預(yù)算收入管理,賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),完善轉(zhuǎn)移支付制度,健全分稅制財(cái)政管理體制;改革預(yù)算編制辦法,明確支出預(yù)算編制依據(jù),充分體現(xiàn)政府職能;細(xì)化預(yù)算內(nèi)容,加強(qiáng)預(yù)算論證;嚴(yán)格預(yù)算支出約束和監(jiān)督;改革現(xiàn)行國庫分散支付制度,實(shí)行國庫集中支付制度;引入市場機(jī)制,推行政府采購制度。