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一、橫向地方政府間的關系模式

區(qū)域內的各政府組織基于本身合作的必要性、意愿和專業(yè)需求、財政資源和風險分擔,以及追求效率與效益等方面的考慮,會采取有限合作、適當合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作。[2]一般而言,政府之間的合作是實現(xiàn)區(qū)域合作最主要的機制。當今,政府主導型的區(qū)域經(jīng)濟合作組織仍然是區(qū)域合作的重要形式,地方政府仍然充當各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導力量。從各國政府跨區(qū)合作治理過程來看,地方政府間橫向關系才是府際關系的關鍵性要素。地方政府的橫向關系有兩種類型:一種是同級地方政府之間的平行關系;另一種是不同級別但又互不隸屬的地方政府之間的斜向關系。地方政府間的橫向關系,無論是平行關系還是斜向關系,彼此都不存在領導與被領導關系,也不存在管轄與被管轄關系、監(jiān)督與被監(jiān)督關系,它主要表現(xiàn)為交流、競爭與合作的關系。如果說地方政府間的縱向關系具有政治和行政意義的話,那么地方政府間的橫向關系則主要具有經(jīng)濟和社會意義。[3]

正是在地方利益驅動下,各種形式的區(qū)域性開發(fā)和合作趨向方興未艾,這些活動以地方政府為主要組織者。傳統(tǒng)的府際合作以具有隸屬關系的縱向合作為主,地方政府間的橫向關系主要表現(xiàn)為相互競爭關系。但近年來,隨著區(qū)域經(jīng)濟的深入發(fā)展,政府間的橫向合作關系獲得了長足發(fā)展,相互依存和相互合作已經(jīng)成為府際關系發(fā)展的新趨勢。為了解決地方政府之間的共同問題或協(xié)調多方在某領域的關系,地方政府之間通過簽訂正式或非正式的協(xié)議、設立委員會等多種形式形成合作關系。地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟關系,從而增加了地方政府之間的相互依賴性。地方政府間的合作主要以經(jīng)濟協(xié)作為基礎和紐帶,普遍促進了相關區(qū)域內基礎設施等公共產品的改善,促進了要素在區(qū)域之間的流動和合理布局。就區(qū)域公共管理而言,在區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下,合作是地方政府間關系的主流。當前地方政府間的合作主要有都市圈、政府鏈、區(qū)域性地方政府論壇、功能化特區(qū)、區(qū)域委員會等形式。區(qū)域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理,諸多形式的地方政府間關系實質是平等的伙伴關系?；锇殛P系緣起于城市治理,特別是指城市政府與私營部門在公共服務提供上的合作伙伴關系。

目前,伙伴關系一詞已經(jīng)被運用到政府間關系的具體工作方式中,成為政府間橫向關系模式變遷的趨向之一。尤其是在一個很多重大問題都沒有固定的區(qū)域限制、很多領域權力重疊的時代,伙伴制可能是一種填補空白和建立至少是部分責任制的有效方式。[4]政府間伙伴關系的特征表現(xiàn)為:①能夠制造合作者之間的協(xié)同效應;②能夠將風險分散給各參與者;③有助于一個參與者影響另一個參與者的世界觀和行為方式;④能成為獲得更多財政資源的手段;⑤能夠減少公開沖突,創(chuàng)造和諧政策氣氛,促進政治合作;⑥減少對政府過多的要求,并創(chuàng)造更廣泛和更分散的責任制。[5]通過利益、風險以及責任共擔的伙伴式關系,減少了每一個政府處于矛盾中心的可能性,降低了區(qū)域公共管理的機會成本。

從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,政府間伙伴關系的運行與政府行政體制的運行是雙軌的,并且伙伴制并不會取代政府的行政等級劃分。因為,伙伴關系僅僅是政府間處理共同面臨的問題的具體工作方式,它并不會影響參與其中的各地方政府管理其轄區(qū)的各項權力,更不會打破原有的政府間縱向等級轄制結構。在市場經(jīng)濟發(fā)展和全球化的浪潮中,地方經(jīng)濟力量仍在不斷增強,如何既能維護各地方政府對其轄區(qū)的治理權能,又能促使地方政府間通力合作來共同處理區(qū)域內的公共管理事務,成為世界各國地方政府急需解決的一個重要問題?；锇殛P系的模式提供了一個較好的借鑒。借鑒國外區(qū)域公共管理和政府合作的模式,并結合我國區(qū)域治理的具體情況及其所處的環(huán)境,筆者認為,鑒于我國的區(qū)域發(fā)展參差不齊,差別較大,就全國范圍來看,比較適合我國的區(qū)域政府合作模式有以下幾種:

1.地方政府間的專題項目式合作專題項目式合作主要是圍繞一些跨地區(qū)的項目進行的,而這些項目通常是地方政府難以單獨解決的區(qū)域性公共問題、矛盾或者需求,如跨區(qū)的基礎設施、環(huán)境治理等,通常需要通過一些項目合作的形式來實現(xiàn)區(qū)域合作。這種合作可以根據(jù)不同的跨區(qū)公共問題的需求而量體定做,具有很強的針對性和便利性,另外還具有較強的靈活性和時效性,往往隨著某個公共問題的出現(xiàn)而開始,也隨著該問題的解決而終止,不需要設立專門的區(qū)域性機構,是一種較為簡單但且有效的區(qū)域合作的實現(xiàn)方式。正因為這些優(yōu)點,也由于幾乎每個區(qū)域都存在著大量需要合作解決的區(qū)域性公共問題,所以這種合作模式的應用范圍比較廣泛,頻率也比較高。但在這種合作模式中,必須注意一個問題:就是參與的各地方政府必須在平等自愿的前提條件下達成合作共識,并在合作之前,就合作的內容、各方需要承擔的責任和義務等簽訂協(xié)議或合同,以免事后產生不必要的糾紛。這種合作模式簡單易行、效果顯著、對政治生態(tài)環(huán)境的要求不高,在我國的區(qū)域合作中可以靈活地加以運用。

2.區(qū)域行政專區(qū)式合作這種合作形式主要借鑒了美國的專區(qū)(specialdistrict)制度。這種制度是美國府際合作方面比較成功的制度創(chuàng)新。它被廣泛用于美國社會區(qū)域性事務的管理、提供跨行政區(qū)公共服務與產品等方面,收到了良好的效果。這里所說的美國的專區(qū),是由美國州議會或者地方政府根據(jù)法律創(chuàng)設的具有特殊目的的“政府”,它通常行使一種或有限的幾種職能,擁有獨立于一般政府的行政和財政自主權。如圖書館區(qū)、消防保護區(qū)、公共住房局等等。[6]設專區(qū)主要是為了履行超出地方政府行政邊界的某種功能。區(qū)域內的普通地方政府之間將各自的全部或者部分區(qū)域合并為一個專區(qū),設立獨立的管理機關,目的在于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(如排污區(qū)),讓該項功能的所有受益者包括在內(如空氣污染防治區(qū))以減少搭便車現(xiàn)象,或者與某項職能的自然邊界相吻合。專區(qū)的最大優(yōu)勢就是它可以突破現(xiàn)有體制約束,在不涉及現(xiàn)行行政管理框架的情況下,實現(xiàn)區(qū)域職能(一般是部分職能)管理方面的一體化,而且不用產生大都市政府,從而避免了大都市政府中對區(qū)域性服務的集中而產生的規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象。這種合作模式較之專題項目式合作而言,實現(xiàn)的難度稍大,對政治體制等的要求也比較高,只有發(fā)展較為成熟的區(qū)域才可以考慮。除借鑒美國行政專區(qū)的成功經(jīng)驗外,還要緊密結合本區(qū)域的實際情況,通過合作和聯(lián)動,創(chuàng)建富有中國特色的同域職能管理機制和相關體制,設立某些公共服務領域的專門區(qū)。

3.城市聯(lián)盟式合作政府聯(lián)盟(聯(lián)合體)也是一種較為可行的嘗試,其組織化、制度化程度都要高于前面兩種類型,是一種具有調試性質的形式。組建的城市聯(lián)盟不屬于一級政府,不是行政實體,而是一個類似于邦聯(lián)的靈活的聯(lián)合體,成員政府彼此讓渡出部分公共權力,制定具有法律效力的制度章程,明確規(guī)定職責內容與管轄范圍,在共同的事務管理和治理領域內享有唯一的權威性,而在超出此范圍外則無權干涉各地方事務。[7]應該說,就長三角地區(qū)各城市當前的合作程度而言,在長三角地區(qū)建立“城市聯(lián)盟”來統(tǒng)一行使跨界職能、協(xié)調政府間的利益、解決政府間的利益沖突問題是一個較為合理可行的選擇。該城市聯(lián)盟不是一級政權,它與兩省市政府間的關系,只是行政業(yè)務上(僅限于區(qū)域性事務)的領導與被領導關系。作為中央政府在長三角區(qū)域的派出機構,并在其下設立委員會或董事會等性質的常設機構,各地方政府作為委員會成員,具有平等的地位。該委員會具有區(qū)域性公共事務的實際行政決策權和強制執(zhí)行力,負責規(guī)劃、協(xié)調整個長三角區(qū)域的建設與發(fā)展。按照這種組織設置,現(xiàn)有的省級政府與其轄區(qū)內的城市關系在整體上沒有太大的變化,領導體制、行政體制以及財政關系依舊。只是對于那些被納入長三角大都市圈發(fā)展的城市,在某些涉及長三角區(qū)域的領域,如產業(yè)布局、水、電等資源管理、環(huán)保建設等方面的領導權與決策權歸屬長三角城市聯(lián)盟及其常委會行使,統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌安排。

這是地方政府在一定范圍內、某種程度上分權的嘗試,便于地方政府轉變職能,對地方事務進行更為有效的管理與服務。當然,區(qū)域內政府的合作模式遠不止這幾種,并且,隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和各種制度創(chuàng)新的跟進,還會有很多新的合作模式和區(qū)域協(xié)調管理模式出現(xiàn)。區(qū)域在選擇政府間的合作模式時,要做到不拘一格、綜合運用各種合作模式,并隨著形式的變化不斷地嘗試新的合作模式。

二、地方政府與非政府組織間的結構安排

在地方政府與非政府組織間的結構框架問題上,網(wǎng)絡治理提供了良好的理論支持。網(wǎng)絡模式強調的是政府與非政府組織間的相互依賴關系和平等關系。它們在地位上是平等的,但又因為其獨特的目標和資源而成為網(wǎng)絡中不可缺少的結點,即主體之間是相互依賴的,并采取合作的策略來實現(xiàn)各自的目標。我國非政府組織的發(fā)展基本上屬于政府主導型,即政府在非政府組織的產生、運行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)中都發(fā)揮了決定性的作用,行政性因素融入到非政府組織建設之中,政府通過調控、指揮,有效地將非政府組織建設與政府行政的治理目標緊密結合,二者相互支持、相互依存。[8]這種將非政府組織納入政府行政體系,從而建立一個在政府指導下依托社會的多渠道公共管理網(wǎng)絡的做法,是符合我國當前實情的,無論是對政府體系還是對社會公眾都是大有裨益的。但是,事物的發(fā)展都是辯證的,從目前我國的非政府組織的實際運作情況看,政府與非政府組織合作有余,分工不足;從屬有余,自立不足。

不可否認,這種模糊的政社關系確實在短期內為非政府組織的成長發(fā)展提供了一條快捷的發(fā)展道路。同時,也有利于政府對非政府組織的管理和利用。但從戰(zhàn)略性高度來看,這種狀況無論是對非政府組織自身還是對于政府行政體系的長遠發(fā)展都是非常不利的。因此,重新界定國家與社會的關系模式是非政府組織發(fā)揮應有功效的前提。應該說,非政府組織和政府的關系,是伙伴關系而不是行政依賴關系;是協(xié)商關系而不是隸屬關系;是平等的合作關系而不是上下級行政隸屬關系。[9]它們“在政治體系外部彌補政府組織治理公共事務的不足,同時發(fā)揮自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢,并重新激活公共事務領域中被政府組織所遺漏的治理盲區(qū)”。[10]要實現(xiàn)非政府組織與政府在區(qū)域公共事務上的平等治理,必須借助制度設計明確雙方的治理重心,平衡政府和非政府組織之間的責、權、利關系,并將其規(guī)范化和制度化。這是構建兩者良性互動關系的核心和關鍵。

1.平衡政府與非政府組織間的權力關系,并劃分雙方的治理重心政府運用公共權力來管理社會公共事務,其公共權力是職位賦予的,但完全依靠政府來進行公共管理不能取得最好的效果,政府必須把一部分權力分離出去,還權于社會,而非政府組織就成為承擔這些職能的社會組織。非政府組織的權力一部分來自其擔負的職能,另一部分來自于政府下放的公共權力。從這個意義上說,政府與非政府組織之間的權力關系,實質上是兩者之間在職能分配上所產生的關系。目前,我國政府與非政府組織的職能分配應該是:正如通常所講,政府的職能是掌舵,在公共事務治理中應該主要是制定政策而不是執(zhí)行政策。也就是說,政府職能主要在于宏觀經(jīng)濟管理和社會發(fā)展的總體協(xié)調,而非政府組織則偏重于微觀社會公共事務,越是接近基層方面的公共事務,越有可能讓相關的非政府組織來完成。政府需要建立一套有效的機制來逐步調和政府與非政府組織之間的權力關系和職能分配關系。在政治、經(jīng)濟和社會三大領域,政府與非政府組織在區(qū)域公共事務治理中的重心問題是不同的:就政治領域的治理而言,一般由政府來承擔,非政府組織參與的余地極其有限;在經(jīng)濟領域的治理中,政府的治理重心是為區(qū)域內的市場經(jīng)濟活動提供基本的法律保障和制度安排,并對其活動進行宏觀調控,非政府組織的治理重心則放在加強政府與市場的溝通上;在社會領域的治理方面,非政府組織的作用相對于前兩個領域來說是最大的,與政府的合作也是最密切的。[11]

2.平衡政府與非政府組織間的利益關系任何一個組織的存在都有一定的利益需求,但由于其性質不同,利益偏向也各不相同。相互關聯(lián)的組織之間也存在著利益連帶關系:政府利益不但包括政府作為利益主體所追求的自身利益,還包括政府所代表和整合的社會公共利益;非政府組織利益不僅指其自身生存和發(fā)展所必需的組織利益,還指其所代表的特定群體的利益或某些社會公共利益。非政府組織是為了彌補政府提供公共服務的缺陷而產生的,面對日益多樣化的公共需求,政府需要非政府組織共同來提供公共物品和公共服務,政府與非政府組織都是區(qū)域公共事務治理的主體,從這個意義上來說,兩者的利益是一致的,都是公共利益,因此可以實現(xiàn)利益共享。但從非政府組織的角度看,解決資金方面的問題是處理與政府利益關系的關鍵。非政府組織往往走多元化的籌資道路,從政府、企業(yè)、個人等多方面籌措資金,拓寬自己的發(fā)展空間。在籌資過程中,由于資金提供主體的局部利益和公共利益之間的矛盾,也會產生一系列的問題,可能導致非政府組織在提供社會服務時,將公共利益轉化成資助者利益、非政府組織自身利益、政府自身利益等。要減少這種與公共利益的偏差,一方面要完善監(jiān)督機制:不僅應對非政府組織進行監(jiān)督,還應在公眾、政府與非政府組織之間形成多元的循環(huán)監(jiān)督;另一方面,還要建立與監(jiān)督相配套的反饋機制:包括公眾對政府和非政府組織自下而上的反饋,政府對非政府組織和公眾自上而下的調查等,以及非政府組織對政府和公眾公開其行為、活動等。

3.平衡政府與非政府組織間的責任關系從組織存在發(fā)展的要求來說,責、權、利三者必須統(tǒng)一。在組織行為中運用政治權力或經(jīng)濟權力獲取所需利益的同時,必須要承擔一定的責任,包括社會責任和組織責任。由于組織的社會合法性取決于服務對象的認可和支持,因此必須把對服務對象的責任放在首位。政府為了降低公共服務成本,滿足公眾多樣化的需求,將一部分公共服務職能轉移給了非政府組織,但這并非表明政府在轉移職能的同時也轉移了責任。政府轉移的只是微觀社會責任,仍然負有宏觀社會責任,特別是在我國非政府組織存在資金不足、管理不完善等缺陷的情況下,政府對非政府組織更負有不可推卸的監(jiān)督管理責任。具體來說,政府的責任在于建立公平競爭的公共服務體系和資助管理機制,確立公共服務的標準,為公眾提供公共服務信息并使其明確申訴程序,保證公眾獲得的公共服務的質量。而非政府組織的責任除了要完善自身管理機制,更要保證有效合法地利用資源來提供合格的公共服務。

4.將政府與非政府組織間的責、權、利關系規(guī)范化和制度化政府與非政府組織的權力、利益、責任是相互關聯(lián)、相互統(tǒng)一的,在確定兩者之間的責、權、利關系之后,關鍵就是要將其規(guī)范化、法制化。這是實現(xiàn)兩者良性互動關系的保障?？陀^地說,我國關于這方面的法律建設取得了一定的成績,但仍然存在著一些問題,如法律體系混亂、不配套、法律規(guī)范粗糙、不夠透明等。加強非政府組織的立法,實現(xiàn)政府與非政府組織關系的法制化,不但可以依法促進非政府組織的發(fā)展,發(fā)揮其在區(qū)域公共事務治理中的積極作用,還有利于政府依法對非政府組織實行有效的引導、控制和管理。同時,它也規(guī)定了政府對非政府組織應盡的義務,有利于保障非政府組織的合法權益和獨立地位,促進非政府組織的健康發(fā)展,使政府和非政府組織之間的良性互動互補關系法制化、規(guī)范化。

總之,區(qū)域公共事務的治理需要各政府組織、非政府組織的通力合作、協(xié)同共治。而做到這一點的關鍵就是要在它們之間形成一種規(guī)范化的權責關系。