全球化公共管理重建思路
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全球化首先是經(jīng)濟(jì)的全球化,在世界大市場上,為了獲得最大收益并為本國人民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境,每個(gè)國家都希望其它國家對自己的貿(mào)易壁壘越少越好,但在各個(gè)主權(quán)獨(dú)立的國家之上并不存在一個(gè)全球政府,而武力不僅不能促進(jìn)貿(mào)易,相反,只能阻礙貿(mào)易。所以,各國之間就必須做出努力,通過談判達(dá)成某些共同遵行的規(guī)則,其中,最典型的例子就是WTO的一系列規(guī)則。因此,平等的談判、協(xié)商和遵行是全球化過程中的基本游戲規(guī)則。不管是民主國家還是威權(quán)國家,只要是受規(guī)則約束的成員,就必須遵守基本游戲規(guī)則。而對基本游戲規(guī)則的遵守必然反映在該國的內(nèi)部制度和管理上,也就是說,各政府在本國進(jìn)行管理的時(shí)候,不能不受這些國際規(guī)則的制約和平等精神的影響。這實(shí)際上是對各國的管理理念基礎(chǔ)和管理結(jié)構(gòu)提出了重大挑戰(zhàn)。
由于全球化以科技和知識信息為主要依托,運(yùn)用科技對知識信息的掌握程度就成為政府管理社會的一個(gè)重要基礎(chǔ)。面對復(fù)雜的知識信息,政府在國內(nèi)的治理中需要借助于進(jìn)行信息交流,因此,從知識和信息角度看,公共管理已經(jīng)不可能維持以往那種政府單一中心的格局和權(quán)威,政府只是多個(gè)管理中心中的一個(gè)相對的核心。深受全球化影響的國家內(nèi)部的公共管理不可避免地將隨之呈現(xiàn)出多元化和多層次的特點(diǎn)。在全球化過程中,跨國的流動(dòng)和聯(lián)系越來越頻繁,越來越緊密。世界市場對資本、人才的優(yōu)化配置在這個(gè)過程中將越來越不受國家、政府的約束,而更多地依賴于在這個(gè)過程中形成和將要形成的各種民間組織。這在一定程度上無疑是對國家的控制力的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。如果對此無動(dòng)于衷,仍然采取壓制或限制措施,則容易造成國家與社會之間的對立和矛盾。所以,改革管理模式以適應(yīng)跨國流動(dòng)和聯(lián)系,也成為國家在管理層面面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。
二、我國公共管理現(xiàn)狀分析
經(jīng)過20余年的改革開放,我國的行政管理從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整和人員配置方面取得了一定的成就,公共管理范圍、方式等有所變化,但是,由于體制的慣性,目前我國的公共管理實(shí)際上仍然是以國家為核心來運(yùn)作的,政府是公共管理的實(shí)施者,公民是公共管理的接受者,這種由政府向公民運(yùn)動(dòng)的單向性公共管理局面沒有太大的變化。從公共管理的理念看,傳統(tǒng)管理理念中“當(dāng)官為民做主”的“官本位”仍然盛行,掌握公共權(quán)力的人往往把自己當(dāng)作權(quán)力的所有者和社會的主人,而把公共權(quán)力的真正主人———公民當(dāng)作公共權(quán)力指向的對象,強(qiáng)調(diào)公民對政府管理的服從義務(wù)。公民也習(xí)慣于服從政府的管理,甚至依賴政府和官員替自己做主。經(jīng)由20余年的改革開放,作為公共權(quán)力體現(xiàn)的公職持有人的服務(wù)意識雖然也有所增強(qiáng),但服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和服務(wù)的具體提供主要還是依賴于官員的主觀意志。這樣,在公共管理的觀念上,作為公共管理主體的政府與公共權(quán)力的所有者———公民之間形成一種實(shí)際的距離。換句話說,由于公共管理權(quán)力的公共性意識淡薄,我國的公共管理在理念這個(gè)層面上表現(xiàn)為公民缺位。從公共管理體制上看,首先,政府居于我國公共管理體制的核心,其結(jié)構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)為自上而下的單向?qū)蛹壷?這種結(jié)構(gòu)有利于政令的傳達(dá)和執(zhí)行,保證政府管理的效率。其次,絕大多數(shù)社會組織———不論其在法律和性質(zhì)上的歸屬有何不同———都仿照政府的層級官僚制結(jié)構(gòu)設(shè)置,因此,官僚體制結(jié)構(gòu)在公共管理部門之外也大行其道。
公共管理的官僚制結(jié)構(gòu)的泛化實(shí)際上使公共管理的效率不可能充分實(shí)現(xiàn),甚至造成低效率和無效率。從公共管理的運(yùn)作看,政府在制定和執(zhí)行公共政策基礎(chǔ)上所依賴的信息通常來自制度性和非制度性兩個(gè)渠道。制度性渠道包括人民來信來訪機(jī)構(gòu)和政府的調(diào)研部門,在一定程度上起著決策咨詢機(jī)構(gòu)的作用。非制度性的信息渠道也是決策信息的一個(gè)來源。例如黨政領(lǐng)導(dǎo)成員同一些人(朋友、同事等)非正式的閑聊,有時(shí)通過這種方式獲得的信息也會成為決策的信息來源———如果這些信息有價(jià)值的話。所有這些活動(dòng)都是以政府為核心進(jìn)行的。在信息的收集、取舍上,公共權(quán)力的掌握者主要從方便自己管理的角度出發(fā),或者為積累政績而按照上級的指示去采取相應(yīng)的活動(dòng),公民的具體需求和愿望往往得不到足夠的重視。這就有可能造成公共管理決策信息依賴的不完全性。其次,公共管理者有關(guān)公共管理決策所依賴的信息選擇上,以迎合上級口味和需要為主,從而形成信息性質(zhì)單一(例如報(bào)喜不報(bào)憂)、信息損耗等問題,這直接造成公共管理系統(tǒng)內(nèi)部信息量和信息有效性的遞減。這在一定程度上造成了政府的自我封閉。最后,以政府的需要為出發(fā)點(diǎn)的辦事方式實(shí)際上造成政府公共管理決策的黑箱操作,形成一種生硬的命令型或突襲型的公共管理方式。典型的例子就是中國電信于2001年7月1日突然宣布免除電話初裝費(fèi)。
三、借鑒“新公共管理”思想,構(gòu)建平視型公共管理
西方發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)80年代開始,就以改革政府來回應(yīng)全球化給各國(地區(qū))的公共管理提出的挑戰(zhàn),在發(fā)達(dá)國家的帶動(dòng)下,世界進(jìn)入了“新公共管理”時(shí)代。在這一背景下,我國的公共管理模式變革可以從中汲取理論智慧。新公共管理思想是由各種理論構(gòu)成的一個(gè)“管理叢林”,綜觀近20年西方的公共管理改革,我們可以看到,理論家和實(shí)踐者們大致上希望用兩種公共管理的模式:廠商—消費(fèi)者模式和企業(yè)—客戶模式來取代既有公共管理模式。廠商—消費(fèi)者模式認(rèn)為,只要向公民提供有關(guān)公共服務(wù)的明確的信息,就能夠幫助公民做出自己的選擇。這實(shí)際上是把政府的公共管理服務(wù)推向市場化,讓公民在不同的服務(wù)供應(yīng)者中進(jìn)行選擇。但是,如果市場狀態(tài)不存在,而組織仍然按照管理原則活動(dòng),那么,“好”績效的評價(jià)就仍然需要依靠政府自身做出。由于公民在這種管理模式下只有選擇的權(quán)利而沒有參與決定的權(quán)利,所以,這種模式反而容易增加公共管理的非透明性,并且不能使公民得到自己真正想要得到的服務(wù)和滿意的公共物品。
企業(yè)—客戶模式認(rèn)為,只要公共部門采用了更為企業(yè)化的管理技術(shù),更加注意顧客導(dǎo)向,多利用競爭性市場的方法,那么,它就會和企業(yè)一樣有效,這就是人們常說的企業(yè)家政府理論。這種模式假定在公共管理的官僚體制與公民之間存在基于不同需要和偏好的信息交換機(jī)制。公民們可以通過這種信息交換機(jī)制來影響公共管理部門的決策,這就需要兩方面的努力:政府管理體制有強(qiáng)烈的服務(wù)意向和沖動(dòng);作為客戶的公民對于政府的行為和績效有能力并愿意做出反應(yīng)。但是,在這種模式中,公民與公共管理部門是通過對話來相互溝通的,公共管理部門相對于公民來說,掌握有更多的信息,信息的不對稱和企業(yè)的非透明取向是存在的,因此,政府更傾向于保護(hù)組織起來的利益,即企業(yè)化了的政府的利益。在這兩種模式中,公民無法知道公共管理部門是否對自己的需求和偏好做出了反應(yīng),也無法確切知道公共管理部門做出的反應(yīng)與自己的需求和偏好之間的距離有多大。無可否認(rèn),公共管理部門是社會資源再分配的核心部門,生產(chǎn)并提供公共物品和服務(wù)也是其分內(nèi)之事,但是,公共管理部門一切作為的對象是公民,如果沒有公民的充分參與,公共管理部門無論是作為廠商還是作為企業(yè),其功能,甚至其存在的意義也就不大了。我國政府改革走到今天,實(shí)際上已經(jīng)面臨動(dòng)力嚴(yán)重不足的困境。過去的20年,我們的政府之所以能夠在功能和職能方面做出一些改革,那是因?yàn)檫@些功能和職能是直接指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天,以前的動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)變成了制約因素,關(guān)鍵就在于政府的功能性和職能性改革所提供的動(dòng)力已經(jīng)消耗殆盡。從這個(gè)意義上說,加入世界貿(mào)易組織的選擇恰恰成了我們政府改革的推動(dòng)力———雖然是外部動(dòng)力。加入世界貿(mào)易組織,也就意味著我們最終接受并服從經(jīng)由幾百年市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的通行規(guī)則,也意味著我們必然要加入全球化的政府改革浪潮中,從而更好地適應(yīng)世界貿(mào)易組織的規(guī)則,并為以后推進(jìn)國際合作做出自己的努力。
而在這個(gè)過程中,“新公共管理”思想為我們的公共管理改革提供了參照系。首先,我們不能像它們那樣完全將政府“企業(yè)化”,抹殺政治公共領(lǐng)域與市場領(lǐng)域的邊界,將公民視為消費(fèi)者,也不能在所有的公共管理事務(wù)中都將公民視為客戶。市場的規(guī)則并不能完全適用于其他的社會領(lǐng)域,特別是政治領(lǐng)域。如果完全用市場的規(guī)則去處理政治領(lǐng)域的事情,就有可能侵犯并破壞政治領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)和規(guī)則,進(jìn)而給人們的正常生活造成混亂。當(dāng)然,市場領(lǐng)域和政治公共領(lǐng)域并不像哈貝馬斯所說的那樣是相互隔離,有著嚴(yán)格界限的。相反,市場領(lǐng)域和政治領(lǐng)域之間是有交叉的,國家對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制以及對契約關(guān)系的保護(hù)等就屬于這個(gè)交叉領(lǐng)域,但是,市場領(lǐng)域和國家領(lǐng)域的其他組成部分卻不是能夠交叉的,例如,選票就不能買賣。其次,鑒于我國的公共管理現(xiàn)狀,借鑒西方公共管理模式中的服務(wù)理念,我們在公共管理改革中,需要重新審視現(xiàn)有公共管理模式的不足,必須從中國的憲政安排即所有公民都是國家的主人這個(gè)基本前提出發(fā),創(chuàng)造和疏通渠道,使公民能夠充分實(shí)現(xiàn)法律、政治和社會權(quán)利,實(shí)現(xiàn)自組織的權(quán)利,從而以個(gè)體或團(tuán)體、群體的名義和力量參與到公共管理中來。
也就是說,讓公民實(shí)現(xiàn)其讓渡出的那部分權(quán)利,構(gòu)建平視型的公共管理。在這一公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進(jìn)行開放式的交流;與消費(fèi)者和客戶身份不同,公民參加到公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供當(dāng)中,與公共管理部門一起對公共事務(wù)進(jìn)行管理,從而實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值所在。觀念的轉(zhuǎn)變是構(gòu)建平視型公共管理模式的基礎(chǔ)。從政府方面來說,樹立權(quán)力公共性觀念是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)清醒地看到,我國公共管理的主體仍然是政府。政府必須認(rèn)識到自己所掌握的公共權(quán)力是經(jīng)由公民委托的權(quán)力,必須向公民負(fù)責(zé),受公民的監(jiān)督和制約;同時(shí),政府還要認(rèn)識到自己是由納稅人養(yǎng)活的,因此必須盡責(zé)為納稅人服務(wù)。對于公民來說,相對應(yīng)的是樹立權(quán)力所有者觀念,認(rèn)識到自己是公共權(quán)力的主人,是養(yǎng)活政府的納稅人,具有平等的政治表達(dá)權(quán)利和參與權(quán)利,有權(quán)利要求政府對自己負(fù)責(zé)和保護(hù)、實(shí)現(xiàn)自己的合法利益。只有在觀念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上,才能實(shí)現(xiàn)公共管理模式的重新構(gòu)建。
前文提到,我們公共管理體制的改革內(nèi)部動(dòng)力已經(jīng)嚴(yán)重不足,全球化是一種外在的壓力和刺激,但是,由于我國公民對政府的依賴心理一直較重,所以,在平視型公共管理模式的構(gòu)建中,政府在這種壓力和刺激面前仍然需要主動(dòng)繼續(xù)自己的改革,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴(kuò)充信息輸入渠道,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。同時(shí),建立相應(yīng)的信息公開程序,向公共權(quán)力的所有者報(bào)告管理過程和結(jié)果,接受公民的監(jiān)督。這對于公民來說,就是要逐步放棄依賴性,培養(yǎng)對公共事務(wù)的關(guān)心和參與,從與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。只有政府和公民的雙向努力,政府才能逐漸向負(fù)責(zé)任的積極回應(yīng)公民利益要求的公共管理者轉(zhuǎn)變,而公民也就能夠和公共管理部門一起實(shí)現(xiàn)公民與政府之間的平視型協(xié)商與合作。建立平視型公共管理模式還需要有一種政府和公民之外的另一種力量的推動(dòng),這就是在我國具有最高權(quán)威的中國共產(chǎn)黨。一方面,黨是高度組織起來的,擁有巨大的社會資源,從戰(zhàn)略、具體事務(wù)和公共管理人員等各方面,都能夠?qū)φ┘泳薮笥绊?。另一方?黨是由人民中的先進(jìn)分子構(gòu)成的,代表著最大多數(shù)人民的利益,其先進(jìn)性使其能夠?qū)ι鐣幕締卧襁M(jìn)行有效的啟蒙、教育和培養(yǎng),從而提升公民的權(quán)利意識和參與能力。通過黨在政府和公民兩方面的推動(dòng),就能既發(fā)揮政府作為公共權(quán)力代表者和實(shí)施者的核心作用,又能有效地培育公民能力的發(fā)展,從而為平視型公共管理提供構(gòu)建的基礎(chǔ),使政府和公民之間在同一水平線上進(jìn)行協(xié)商和合作,實(shí)現(xiàn)有效的公共管理。
