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本文作者：費久浩作者單位：廣州大學(xué)

新公共行政學(xué)

政治與行政二分暗合了西方權(quán)力分立的政治文化心理，而官僚制組織和一般科學(xué)管理原理則契合了工業(yè)化進程中的政府對技術(shù)理性和工具價值的追求。這些使得它在20世紀(jì)的大部分時間內(nèi)在西方各國廣受歡迎并成為公共行政的通行范式；然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，特別是20世紀(jì)五六十年代以來，對傳統(tǒng)公共行政范式出現(xiàn)了大范圍的批判聲音。批評的焦點在于以下兩個方面：首先，“民主”完全被“科學(xué)化”及過渡強調(diào)政治與行政的分離導(dǎo)致了政治責(zé)任的真空化。行政成為一個純粹工具性、技術(shù)性和遠(yuǎn)離政治的領(lǐng)域，價值中立的職業(yè)官僚成為國家機器上一顆沒有思想的螺絲釘，機械地執(zhí)行指令，而不問其價值內(nèi)涵，這導(dǎo)致了漢娜•阿倫特所說的“平庸的惡”，而職業(yè)官僚某種程度上都可能淪為納粹德國的“阿道夫•艾希曼”①。其次，傳統(tǒng)模式采取邏輯實證主義的分析方法，認(rèn)為組織效率可以通過一般性管理原則來實現(xiàn)，但隨著比較公共行政和政治文化學(xué)的興起，人們發(fā)現(xiàn)不同的政治體系和社會文化對公共行政原則的需求有非常明顯的差異。誠如尼古拉斯•亨利所說，1930年代的學(xué)者認(rèn)為公共行政原則“對俄羅斯公共行政是一種有用的行動指南，如同對大不列顛、伊拉克以及美國一樣”，而后來的學(xué)者卻發(fā)現(xiàn)文化因素使得公共行政在地球的一面成為十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面，20世紀(jì)60年代美國民權(quán)運動、女權(quán)運動、反戰(zhàn)運動等左派政治批判和社會反抗浪潮顯示了公民對民主、公平、人文關(guān)懷、政府的回應(yīng)性等價值的訴求。在傳統(tǒng)官僚制日益成為低效、平庸、僵化、集權(quán)、反民主、缺乏回應(yīng)性的代名詞的情勢下，改革這一模式、提出新的公共行政領(lǐng)范式已經(jīng)迫在眉睫。1968年，在經(jīng)歷了對政治80年的疏離之后，“面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學(xué)溫暖的懷抱”。[6]61這一年的明諾布魯克會議被認(rèn)為標(biāo)志著新公共行政的誕生，其核心代表人物喬治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要課題：“傳統(tǒng)的或古典的公共行政追求下面兩個問題的答案：我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的資源提供更多更好的服務(wù)（效率）？我們?nèi)绾我曰ㄙM最少來維持服務(wù)的水準(zhǔn)（經(jīng)濟）？新公共行政加上另外一個問題：這種服務(wù)能夠促進社會公平嗎？”[7]3圍繞社會公平這一核心價值觀，新公共行政范式的基本觀點可以概括為：

第一，突破政治與行政二分的思維窠臼，強調(diào)公共行政的“公共性”和“民主化”。過度強調(diào)行政的“去政治化”以及將公共行政等同于一般性的組織管理并視其為一個封閉系統(tǒng)導(dǎo)致了公共行政的種種危機。弗雷德里克森認(rèn)為公共行政應(yīng)該體現(xiàn)以下基本價值：一是回應(yīng)性，政府應(yīng)該是以公民為導(dǎo)向的，對公民特別是無權(quán)者和無組織的少數(shù)派的偏好和訴求應(yīng)有及時和令人滿意的回應(yīng)；二是代表性，公共行政人員是“代表性公民”，他們“受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事務(wù)”；[7]194三是參與性，包括公共部門內(nèi)參與和公民參與，強調(diào)權(quán)力分享、組織結(jié)構(gòu)的扁平化和公民對政策過程的深度參與；四是責(zé)任感，認(rèn)為公共行政是一種“道德努力”，“在民主政治環(huán)境下，公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因為這種責(zé)任，我們的工作才顯得崇高神圣”。[7]215

第二，批判傳統(tǒng)行政范式狹隘的效率概念，主張用社會性效率取代經(jīng)濟性效率。效率一直是傳統(tǒng)范式著墨最多和引以為豪的地方，而新公共行政認(rèn)為這種簡單以投入與產(chǎn)出比衡量的效率觀造成了公共行政的異化，導(dǎo)致了行政主體和對象間的疏離，窒息了行政人員和公民的自我意識與公共精神。基于此，新公共行政擯棄了這種機械的效率觀，提出了社會性效率的概念，認(rèn)為衡量公共行政效率不能僅以投入和產(chǎn)出為指標(biāo)，而應(yīng)充分地把公共利益、個人價值、社會公平、公共責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量等價值目標(biāo)納入進來。

第三，認(rèn)為促進社會公平和正義，實現(xiàn)公民尊嚴(yán)和福祉是公共行政的核心和本質(zhì)所在。社會公平是新公共行政成為一種新范式的建構(gòu)性特征。弗雷德里克森認(rèn)為：“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要”。[7]216他的“社會公平的復(fù)合理論”深受羅爾斯“作為公平的正義”的影響，包括單純的個人公平、分部化的公平、集團公平、機會的公平。像羅爾斯一樣，他同樣主張“有差別的優(yōu)先原則”，認(rèn)為“社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們”。[8]6登哈特也認(rèn)為新公共行政的公平觀“不只是意味著要為所有的人提供同樣的服務(wù)，而是意味著要為那些更需要服務(wù)的人們提供更高層次的服務(wù)”。[9]28值得注意的是，弗氏還論及了公共行政的代際公平，認(rèn)為“依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任”。[7]143

新公共管理學(xué)

新公共行政的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)科自身發(fā)展的邏輯必然，也是20世紀(jì)60年代美國社會現(xiàn)狀和潮流在公共行政研究上的一種映像，“是那十年激進政治在行政管理方面的回音”。[10]85盡管新公共行政提出了許多有別于傳統(tǒng)公共行政的理念并足以構(gòu)成一種新的范式，但是，由于新公共行政學(xué)“較少反映其他‘委托人’（特別是全體中產(chǎn)階級）的愿望”，而且“缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)”，所以在實踐中“沒能生根立足，被反對者當(dāng)做僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一種理念上可供選擇的范式，而既有理論基礎(chǔ)又有實踐行為的替代范式是新公共管理。新公共管理無疑也是在批判傳統(tǒng)行政范式的過程中成長起來的，只是這種批判更多地是以政府實踐為先導(dǎo)的。20世紀(jì)70年代末以來，在石油危機、經(jīng)濟滯漲、福利國家危機、國有化弊端日益凸顯等一系列治理危機的連鎖作用下，以英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、美國等為代表的西方國家掀起了一場以擯棄繁文縟節(jié)、機械僵化的官僚制，轉(zhuǎn)向市場化、民營化，追求經(jīng)濟、效率、效能，塑造一個花錢少、效果好的政府等為基本特征和目標(biāo)的政府重塑運動。在學(xué)者和政府的共同努力下，這場政府改革運動迅速成為一種新的公共管理范式，他們在責(zé)難“糟糕的績效、日常管理中令人討厭的限制、煩瑣而拖拉的陳規(guī)陋習(xí)、官氣十足的雇員、低劣的服務(wù)以及貪污行為”[2]2-3等傳統(tǒng)公共官僚制弊病的同時，積極建構(gòu)新范式的理論基礎(chǔ)和觀念體系。70年代的治理危機使凱恩斯主義和大政府模式逐漸式微，以市場化、自由化、民營化等為核心信條的古典自由主義在經(jīng)歷了近半個世紀(jì)的邊緣化之后開始復(fù)興。作為一種政府治理模式，新公共管理在意識形態(tài)上帶有濃厚的新古典自由主義色彩，并從中找到了自己的理論基礎(chǔ)，即新制度主義經(jīng)濟學(xué)和私營部門管理理論。當(dāng)以公共選擇理論、委托—理論和交易成本理論為代表的新制度主義經(jīng)濟學(xué)“融合到新公共管理中時，在政府官員的高層，傳統(tǒng)公共行政的信奉者正在被經(jīng)濟學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)思想取而代之”[2]73，人們相信自由、競爭、選擇、市場化、最小化政府等理念；而私營部門管理理論再次使人們確信管理原理具有一般性和普適性，新范式的倡導(dǎo)者言必談彈性化、結(jié)果導(dǎo)向、競爭激勵機制、顧客至上、個人責(zé)任、開放的信息系統(tǒng)、簽約外包、合同化、“成本—收益分析”等原先貼有“私營”標(biāo)簽的管理原則。

圍繞兩大理論基礎(chǔ)，包括胡德（1991）、奧斯本和蓋布勒（1992）、霍爾姆斯和桑德（1995）、波士頓（1996）、凱特爾（2000）、波利特（2001）、歐文•休斯（2003）等在內(nèi)的許多學(xué)者從不同角度構(gòu)建了新公共管理的觀念體系。概括起來，主要有以下幾個方面：其一，顧客至上與回應(yīng)性。政府不能只是滿足官僚政治的需要，而應(yīng)該是受（作為公民的）顧客需求驅(qū)動的，并應(yīng)具備對外部環(huán)境特別是顧客訴求作出反應(yīng)的及時性、靈活性和有效性；其二，結(jié)果導(dǎo)向型的目標(biāo)管理?！肮芾眢w系和管理努力的焦點由投入和過程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換”[2]63-64。公共管理不應(yīng)再拘泥于管理過程的繁文縟節(jié)和繁瑣程序，而應(yīng)把關(guān)注重點放在績效、產(chǎn)出、效率、效能和服務(wù)質(zhì)量等結(jié)果性因素上并為此制定標(biāo)準(zhǔn)明確的考核辦法和責(zé)任制度。其三，市場與競爭機制的引入。政府應(yīng)該是競爭性的，需要在公共部門內(nèi)部、公共部門之間以及公共部門提供服務(wù)的過程中全面引入競爭機制，通過市場的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主義等弊?。黄渌?，組織機構(gòu)扁平化、權(quán)力下放與參與。政府的作用在于“掌舵而不是劃槳”，因此必須改變傳統(tǒng)官僚制組織的等級控制和高度集權(quán)原則，縮短剛性的層級控制鏈條，通過權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的協(xié)調(diào)一致將權(quán)力交給一線管理者，充分發(fā)揮他們更了解顧客需求的優(yōu)勢，建立一種彈性化、重參與的靈活管理方式。其五，公共服務(wù)提供方式的多樣化。傳統(tǒng)范式認(rèn)為政府是提供公共物品（服務(wù)）的唯一主體，但新公共管理主張運用合同外包、民營化、內(nèi)部市場開發(fā)、公私合營等方式實現(xiàn)購買者和提供者的分離，也就是說，政府不必事必躬親，而只要正確地“授權(quán)”。

新公共服務(wù)

正當(dāng)新公共管理方興未艾之時，21世紀(jì)的頭幾年里，一種試圖揚棄新公共管理并將“公共服務(wù)、民主治理和公民置于中心地位”[9]17的治理理論逐漸凸現(xiàn)出來，這一被稱為“新公共服務(wù)”的理論以羅伯特•登哈特和珍妮特•登哈特夫婦為核心代表。從正面看，新公共服務(wù)建立在一些政治理論和公共哲學(xué)的基礎(chǔ)之上；從反面看，它的核心理念是在批判新公共管理的過程中得以系統(tǒng)化的。20世紀(jì)60年代以來，自由主義民主日益被認(rèn)為造成了個人的原子化、人與人之間的疏離、公民美德的泯滅、公共精神的淪落等社會弊病。作為反思，帶有濃厚古典民主意蘊、倫理傾向和道德色彩的參與式民主和協(xié)商民主逐漸流行起來，它們認(rèn)為公民行使民主權(quán)利、參與公共事務(wù)、關(guān)心公共利益對于一個健全的社會而言具有建構(gòu)性、表達(dá)性和本體性意義。與之相伴的是公民社會理論和社群主義的影響，這些理論具有明顯的集體主義傾向，強調(diào)人與人之間的關(guān)懷、信任和協(xié)作，認(rèn)為公民“自組織”對于有效地連接個人與社會、消除個人在政府組織和國家機器面前的無力感和挫敗感具有重大意義。此外，組織人本主義對理性行政模式的批判、新公共行政對社會公平的呼吁及后現(xiàn)代公共行政對去中心化、對話、情感等非理性因素的強調(diào)都構(gòu)成了新公共服務(wù)理論的有益養(yǎng)分。以上述理論為基礎(chǔ)，新公共服務(wù)在批判新公共管理的過程中形成了自身的話語體系。概括起來，主要有以下四點：

第一，批判新公共管理的經(jīng)濟學(xué)傾向和對私營部門管理理論的“濫用”，主張回歸公共行政的民主傳統(tǒng)和公共美德。新公共服務(wù)并不否認(rèn)市場、效率、利潤等價值觀對于私營部門的意義，但它同時認(rèn)為這些原則對于解決公共治理問題并非完全有用。不加鑒別地采用私營部門的管理方法忽視了公私部門的本質(zhì)性差異，其實是一種“新泰勒主義”，它使公共行政嚴(yán)重脫離了其母體（政治學(xué)）基礎(chǔ)，陷入了合法性危機，因此，新公共服務(wù)主張政府應(yīng)該承載并踐行自身所應(yīng)內(nèi)含的價值準(zhǔn)則，“不應(yīng)該像企業(yè)那樣運作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運作”[9]1。

第二，批判新公共管理將公民視為購買、消費公共物品的顧客，認(rèn)為公民是積極參與的主人。新公共服務(wù)批評新公共管理“急著為政府這艘船掌舵，卻忘記了它的主人是誰”。正因為公民是主人而不是顧客，新公共服務(wù)認(rèn)為“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應(yīng)該著重強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)”，即公共服務(wù)的重點“不應(yīng)該放在為政府這艘航船掌舵或劃槳上，而應(yīng)該放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)上”[9]16；而且，這種回應(yīng)性不是傳統(tǒng)意義上的“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”或“不，我們不能提供那種服務(wù)”，而是“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”這樣協(xié)商性的積極回應(yīng)[9]62，在這里，公民不是被動消極的消費者，“公共服務(wù)的精神也并非只限于那些正式為政府工作的人們”，普通公民同樣可以參與到公共服務(wù)中來并大有可為。[9]12

第三，批判新公共管理的責(zé)任問題，認(rèn)為承擔(dān)責(zé)任并不簡單。新公共管理在三個方面存在責(zé)任問題，一是模仿私營部門的結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)管理導(dǎo)致對過程和政策本身的忽視，而這縮小了公共行政責(zé)任的范圍；二是將提供公共物品的職能外包給私營部門必然導(dǎo)致政府責(zé)任的減輕和難以界定，且不能保證私營部門的提供過程是否符合民主規(guī)范；三是將公共行政官員視為企業(yè)家并為顧客提供服務(wù)是一種狹隘的角色觀，不適合他們履行公平、正義、參與等責(zé)任。新公共服務(wù)認(rèn)為“盡管對效率和結(jié)果的測量很重要，但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負(fù)責(zé)、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”[9]95，因此，他們不能僅僅只為結(jié)果和效率負(fù)責(zé)，而“應(yīng)該成為一個復(fù)雜治理系統(tǒng)中的負(fù)責(zé)任的行動主體，在這個復(fù)雜的治理系統(tǒng)中，他們可能扮演的角色有促進者、改革者、利益人、公共關(guān)系專家、危機管理者、經(jīng)紀(jì)人、分析員、倡導(dǎo)者，以及最重要的是，公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員”[9]98。

第四，批判新公共管理單純追求效率、效能、經(jīng)濟等工具性價值，認(rèn)為公共行政應(yīng)該還有其他同樣重要甚至更為重要的價值。新公共服務(wù)的核心主題是“促進公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價值；將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀”[9]11，并證明在政治價值的序列上，民主、法治、參與、代表性、回應(yīng)性、公平性、積極的公民精神等不應(yīng)被邊緣化或置之不理，他們至少與效率、經(jīng)濟等是一樣重要的，甚至更值得優(yōu)先考慮，誠如登哈特所言：“在民主社會里，當(dāng)我們思考治理制度時，對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中?！盵9]2-3

筆者認(rèn)為，公共行政一百多年來的四次范式變遷及范式之間的互相批判、揚棄體現(xiàn)了公共行政在尋求自身合法性和正當(dāng)性方面的卓越探索。作為一門獨立的學(xué)科和實踐，公共行政何以安身立命？靠什么獲得存在的意義和依據(jù)？傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為，正如政治解決了權(quán)力的來源問題一樣，行政獨立于政治之后，解決了權(quán)力的執(zhí)行問題，并且可以通過若干原則使得這種執(zhí)行高效、經(jīng)濟。新公共行政在效率、經(jīng)濟等價值觀之外加入了社會公平作為公共行政的合法性基礎(chǔ)，認(rèn)為公共行政更應(yīng)致力于促進社會的公平和正義，實現(xiàn)公民的福祉和尊嚴(yán)，承擔(dān)起公共行政的倫理、道德和政治責(zé)任。新公共管理通過對經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理理論的全面引入，為公共行政注入了全新的血液，改變了公共行政的敘事風(fēng)格和話語體系，同時大大擴展了公共行政的合法性基礎(chǔ)。新公共服務(wù)則認(rèn)為新公共管理偏離了公共行政的合法性軌道，公共行政除了踐行上述價值之外，還應(yīng)該致力于促進公民參與、承擔(dān)公共責(zé)任、培養(yǎng)公民精神，構(gòu)建一個具有積極公民精神的共和社會。就其本質(zhì)而言，公共行政的四次范式探索大致表明了學(xué)者對公共行政作為一個學(xué)科的兩種期許，即公共行政更多地是一門注重公共性、政治導(dǎo)向的、追求價值理性的政治哲學(xué)，還是一門強調(diào)行政的、管理主義的、關(guān)注工具理性的行政科學(xué)？總體來說，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理傾向于后者，而新公共行政和新公共服務(wù)傾向于前者。但是，不論如何，公共行政要想獲得自身的健康發(fā)展，不斷鞏固自身的合法性，就必須要在兩者之間尋求巧妙的平衡，而這是一個長期性的艱巨課題。