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基本法主要是以文字的形式提出原則性的指導(dǎo)，因各地情況存在差異，需要相應(yīng)制定更為詳實(shí)的條例以規(guī)范各地方廣告的設(shè)置。相對(duì)基本法而言，地方條例最大的特點(diǎn)是制定了本區(qū)的廣告管理規(guī)定以及如何實(shí)施“廣告許可制度”和“廣告登錄制度”，并對(duì)廣告業(yè)主如何申請(qǐng)、需要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、申請(qǐng)的手續(xù)費(fèi)用、時(shí)限等進(jìn)行了規(guī)定。條例加強(qiáng)了政府對(duì)廣告的管理效能。廣告管理部門在《廣告條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，需出臺(tái)《戶外廣告指引》。與前兩者以文字的形式出現(xiàn)不同《，指引》更多的是以圖解加上文字的形式對(duì)戶外廣告的設(shè)置作進(jìn)一步明確，具有更強(qiáng)的可操作性。日本的土地為私有制，因此在城市開發(fā)建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)很多以個(gè)人名義提出許可申請(qǐng)的情況，而這些個(gè)人往往是沒有城市建設(shè)專業(yè)背景的。這就要求地方條例要做到專業(yè)人士和非專業(yè)人士均能輕松閱讀并掌握，故而圖解成為最便利和高效的溝通手段。日本戶外廣告由統(tǒng)一的部門進(jìn)行管理，而并非多頭管理，因此戶外廣告規(guī)劃與管理涵蓋面更為廣泛，如公共交通的車身廣告，交通設(shè)施、街道設(shè)施的廣告，以及廣告旗等等，總之戶外能見到的一切廣告都被納入到了統(tǒng)一的管理中。

1戶外廣告的規(guī)劃要求

戶外廣告的規(guī)劃要求依據(jù)法律制定，重點(diǎn)包括廣告設(shè)置區(qū)域和物件的劃分、位置、規(guī)格、比例、色彩、光源等的要求。

1.1設(shè)置區(qū)域和物件的劃分

針對(duì)戶外廣告的設(shè)置，共劃分了三類區(qū)域和物件（圖1）。第一類是禁止設(shè)置的地域和物件。禁止地域主要包括：（1）生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，（2）低層住宅專用區(qū)，（3）歷史文化遺產(chǎn)和名勝古跡周圍一定范圍內(nèi)，（4）社會(huì)公益性地點(diǎn)如學(xué)校、圖書館、醫(yī)院、博物館、美術(shù)館、殯儀館、墓地等，以及（5）高速路、鐵路沿線一定范圍內(nèi)。禁止物件則包括橋梁、坡屋頂屋面、行道樹、信號(hào)燈、道路標(biāo)識(shí)、電柱、雕像、電話亭等等。第二類是限制設(shè)置的地域和物件，地域分為特別管制區(qū)和協(xié)定區(qū)。特別管制區(qū)指的是有著嚴(yán)格的廣告管理措施的區(qū)域。協(xié)定區(qū)則是指政府指定的只能設(shè)置特別類型廣告（必須是非營(yíng)利性質(zhì)）的區(qū)域，需要經(jīng)過地方行政首長(zhǎng)的審批；廣告類型如自家用的廣告、公益廣告、婚禮葬禮祭祀廣告等，設(shè)置的前提是不得影響城市的景觀。第三類則是一般區(qū)域，即除了上述兩類區(qū)域之外的區(qū)域，這些區(qū)域的戶外廣告設(shè)置只需要進(jìn)行一般的行政許可申請(qǐng)即可。

1.2特殊分區(qū)的設(shè)置要求

對(duì)于城市的特殊分區(qū)，戶外廣告的要求亦有區(qū)別。以東京為例，廣告設(shè)置的分區(qū)依據(jù)城市編制的景觀規(guī)劃的分區(qū)要求確定。包括歷史文化保護(hù)區(qū)（共7片）、水景形成特別區(qū)（共54片）、墨田區(qū)（東京特色景觀區(qū)，共2片）等。針對(duì)特殊的地區(qū)，戶外廣告設(shè)置的要求更為嚴(yán)格，對(duì)如何與景觀規(guī)劃的要求保持一致，廣告設(shè)置的允許及禁止位置，廣告的色彩與光源使用等都作出了詳細(xì)的規(guī)定。

1.3位置、規(guī)格和比例的要求

戶外廣告規(guī)劃對(duì)各類戶外廣告都提出了詳細(xì)的設(shè)置要求，以下僅以建筑外立面廣告為例進(jìn)行介紹。外立面廣告分為平行設(shè)置和垂直設(shè)置兩種，對(duì)于廣告底部離步行道、車行道的凈空高度，垂直設(shè)置戶外廣告超過建筑屋頂高度及突出建筑的寬度，每個(gè)立面能設(shè)置的廣告面積和高度（商業(yè)區(qū)建筑立面的廣告牌最大高度為52m，其他地區(qū)為33m；立柱廣告最大高度為13m，其他地區(qū)為10m），屋頂是否可設(shè)置公告，廣告占建筑立面面積的比例等都提出了要求，如東京就規(guī)定所有戶外廣告（包括附屬于建筑外墻、建筑屋頂以及設(shè)立在建筑附近的廣告）的面積不得超過建筑外立面總面積的3/10。日本廣告設(shè)置中很有特色且實(shí)施效果很好的做法是在建筑正立面的兩端或者一層入口豎向設(shè)置廣告牌，每個(gè)廣告單位占其中的一格。此種設(shè)置方式的最大優(yōu)勢(shì)在于：（1）保證廣告與建筑和諧。廣告理應(yīng)是空間的配角，若大面積地設(shè)置在建筑的外立面將影響建筑本身的美觀，破壞其肌理。日本著名的建筑大師蘆原義信在《街道的美學(xué)》中提出了一個(gè)重要的概念——“街道的第一次輪廓線”與“第二次輪廓線”：第一次輪廓線即建筑本身的輪廓線，這是街道印象構(gòu)成的基礎(chǔ)；而“第二次輪廓線”即招牌、廣告等附著在建筑上的物品，如果過多過雜，則會(huì)嚴(yán)重影響“第一次輪廓線”。因此，他提出要使街道變得更美，必須盡可能地強(qiáng)化“第一次輪廓線”而弱化“第二次輪廓線”。（2）豐富了街道層次，增加了人行走時(shí)的愉悅感。因管理中對(duì)建筑有后退道路紅線距離的規(guī)定，因此人在街道中行走時(shí)，建筑的外立面是平齊的，而突出的廣告設(shè)置則豐富了空間層次，使人的視線不斷發(fā)生變化。（3）更利于行人的閱讀。所有的廣告牌聚集在一起，行人可以在最短的時(shí)間內(nèi)清晰地了解到該建筑中的主要商業(yè)信息，很好地起到了廣告宣傳的作用。（4）具有公平性。因廣告設(shè)置都是統(tǒng)一規(guī)格，避免了商家之間靠做大做花廣告招牌吸引顧客的不良競(jìng)爭(zhēng)，給行人以良好的市場(chǎng)秩序之感（圖3）。基于日本戶外廣告設(shè)置的這種特色做法以及對(duì)戶外廣告設(shè)置的嚴(yán)格要求，在進(jìn)行城市遠(yuǎn)眺時(shí)所呈現(xiàn)的是單純的建筑物的主要立面，統(tǒng)一感較強(qiáng)。以日本大城市之一的大阪（圖4）和中等城市之一的鹿兒島（圖5）的鳥瞰全景為例，城市空間中較少看到戶外廣告，絕大多數(shù)是建筑群的組合，體現(xiàn)出了素凈的材質(zhì)美。

1.4色彩的要求

日本對(duì)于廣告色彩的要求細(xì)化到了數(shù)值指標(biāo)。色彩控制采用的是色相與彩度指標(biāo)：不同的色相對(duì)其彩度最大限度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，這樣便可以保證城市的廣告色彩都控制在一定彩度之下，不至于太花哨或太張揚(yáng)，能夠與環(huán)境色和建筑墻面的色彩相協(xié)調(diào)。以東京都文化主題公園等景觀形成的特殊地區(qū)廣告的色彩要求為例：在建筑的外立面20m以上的部分設(shè)置廣告，其色彩需基本采用與庭園景觀相協(xié)調(diào)的低彩度色，廣告1/3以上面積可使用的色彩要按照表1要求確定。

1.5光源的要求

針對(duì)特別管制區(qū)燈光不得使用諸如紅色、黃色等作了規(guī)定，同時(shí)對(duì)于離地面多高以上的廣告不得使用光源和閃爍燈也進(jìn)行了規(guī)定。

2戶外廣告的管理制度

2.1許可制度

在日本全國(guó)范圍內(nèi)，推行戶外廣告許可制度，即所有的戶外廣告都需要通過許可才能設(shè)置。戶外廣告規(guī)劃的審批工作一般由負(fù)責(zé)景觀規(guī)劃的部門負(fù)責(zé)，這體現(xiàn)了日本戶外廣告是作為城市景觀規(guī)劃的重要構(gòu)成部分進(jìn)行管理，更加有助于城市形成和諧的景觀秩序，避免多頭管理。申請(qǐng)時(shí)需提交的資料包括許可申請(qǐng)書和附件，附件包括圖紙如位置向?qū)D、說明書、設(shè)計(jì)圖（如配置圖、建筑物立面圖、屋頂平面圖以及配線圖等）、承諾書、委托書、蒙賽爾值表示的廣告形態(tài)圖以及廣告做成的經(jīng)過報(bào)告書。審查的必備資料反映出日本在進(jìn)行廣告許可審批時(shí)注重廣告與建筑、環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系。在東京，廣告的審批權(quán)限會(huì)依據(jù)廣告設(shè)置的規(guī)模分級(jí)設(shè)置：一般的情況可以由市長(zhǎng)、町長(zhǎng)等行政長(zhǎng)官審批，但是達(dá)到一定規(guī)模的廣告牌則必須由多摩建筑指導(dǎo)事物所長(zhǎng)進(jìn)行審批，目的是從更為專業(yè)的角度如對(duì)空間品質(zhì)、空間環(huán)境，以及與建筑和諧程度等對(duì)廣告的設(shè)置進(jìn)行審查。從這方面我們可以感受到日本的城市規(guī)劃與建設(shè)并非絕對(duì)的由政府主導(dǎo)，政府并不一定具有最高的決策權(quán)，而是有時(shí)會(huì)交由更加專業(yè)的機(jī)構(gòu)從技術(shù)理性的角度進(jìn)行決策。

2.2登陸制度

在廣告進(jìn)行行政許可申請(qǐng)的同時(shí)，還需要進(jìn)行“戶外廣告登錄”，有效期為五年。該登錄制度與申請(qǐng)制度的不同之處在于后者是從城市建設(shè)的專業(yè)角度尤其是美學(xué)角度對(duì)于設(shè)置的位置、形式、規(guī)格、色彩等進(jìn)行審核；而前者則主要對(duì)于經(jīng)營(yíng)戶外廣告的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行登記與審查，確保戶外廣告經(jīng)營(yíng)者為合法主體，并承擔(dān)戶外廣告可能產(chǎn)成的不良后果，如內(nèi)容和安全性等方面。需要登記的內(nèi)容包括經(jīng)營(yíng)者的商號(hào)、法人代表、董事姓名及住址、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的名稱及地址等。登錄申請(qǐng)均由“知事”、“市長(zhǎng)”等地方行政首長(zhǎng)進(jìn)行審批，市民可以自由對(duì)廣告業(yè)主的登錄信息進(jìn)行查詢。

2.3廣告審議會(huì)的設(shè)立

為了使廣告的設(shè)置更加科學(xué)合理，論證一些有爭(zhēng)議的廣告設(shè)置問題，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的廣告進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，特在一些城市如東京成立了廣告審議會(huì)，不定期召開會(huì)議。以東京為例，審議會(huì)由不超過23名委員組成，包括有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)者（多為大學(xué)教授）11人以下、廣告業(yè)主代表2人以下、廣告公司代表3人以下、行政關(guān)系機(jī)關(guān)的職員3人以下，以及東京都職員4人以下，任期一般為2年。審議會(huì)召開期間，要求至少1/2以上委員出席，且通過率要達(dá)到出席人數(shù)一半以上，該廣告設(shè)置方可通過。

2.4監(jiān)督與處罰

地方行政首長(zhǎng)對(duì)于當(dāng)?shù)氐膽敉鈴V告負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任，若出現(xiàn)影響景觀、對(duì)公眾造成危害、申請(qǐng)書造假等情況，有權(quán)撤銷廣告許可，或者要求整改、移除、拆除這些廣告，并將這些信息公布于眾?！稇敉鈴V告法》對(duì)于不符合法律規(guī)定的廣告，可以處100萬日元以下的罰金，嚴(yán)重的甚至可以處1年以下有期徒刑，足見日本對(duì)于廣告管理的嚴(yán)格程度。

2.5廣告講習(xí)會(huì)

戶外廣告的設(shè)置不能僅僅依靠行政部門的把關(guān)，最重要的還是依靠全體廣告業(yè)相關(guān)的主體乃至市民的意識(shí)及專業(yè)素養(yǎng)的提高。因此，一些城市如東京為了普及廣告設(shè)置的知識(shí)，專門開設(shè)了“戶外廣告講習(xí)會(huì)”，每年召開1次，每次持續(xù)2天左右。在講習(xí)會(huì)召開前，會(huì)通過一系列的媒體宣傳來告知市民開會(huì)的時(shí)間與地點(diǎn)。

3對(duì)我國(guó)戶外廣告規(guī)劃與管理的啟示

日本的戶外廣告規(guī)劃與管理施行多年，產(chǎn)生了良好的空間環(huán)境效果，視覺上幾乎沒有景觀污染，提升了城市的品質(zhì)。我國(guó)目前的廣告規(guī)劃與管理尚處于起步階段，還有大量的工作要作，可以從以下幾個(gè)方面著手，運(yùn)用日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)際進(jìn)行結(jié)合。

3.1擴(kuò)大戶外廣告規(guī)劃與管理范疇，逐步整合相關(guān)管理部門的功能

目前我國(guó)戶外廣告規(guī)劃的范疇主要以建筑外墻的廣告為主，針對(duì)性很強(qiáng)，這也是城市戶外廣告中最重要的部分，作為戶外廣告規(guī)劃的第一階段應(yīng)突出此重點(diǎn)。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐步擴(kuò)大戶外廣告規(guī)劃的范疇，包括交通工具的車身廣告、構(gòu)筑物的廣告等，形成體系。在擴(kuò)大廣告規(guī)劃范疇的同時(shí)，為了使戶外廣告的管理更具成效，管理部門的職能宜盡可能整合。日本對(duì)于廣告的管理主要?dú)w于一個(gè)部門，程序很簡(jiǎn)單，操作很方便。而在我國(guó)則由工商部門、規(guī)劃部門、城管部門等多個(gè)部門進(jìn)行管理，雖每項(xiàng)管理都有所側(cè)重，但相對(duì)而言程序比較復(fù)雜，有可能因?yàn)楣δ苤丿B而多頭管理或者出現(xiàn)管理空白。若管理職能上難以整合，未來可以考慮將城市建設(shè)各部門進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)整個(gè)建設(shè)體系的資源共享，既能提高行政效能，又能有效避免一些建設(shè)單位出現(xiàn)欺瞞造假的現(xiàn)象。

3.2編制戶外廣告規(guī)劃，加強(qiáng)廣告許可管理

由于戶外廣告是空間景觀的一部分，因此在規(guī)劃與管理中，要充分考慮廣告與環(huán)境的關(guān)系。最有效的引導(dǎo)戶外廣告設(shè)置的方式就是編制廣告規(guī)劃、實(shí)施廣告許可制度尤其是注重規(guī)劃角度的許可。戶外廣告除了應(yīng)根據(jù)廣告類別的不同形成不同的特色，還應(yīng)注重所處的區(qū)域及路段，故在廣告規(guī)劃編制中，宜分區(qū)、分路段實(shí)施不同的要求。廣告設(shè)置宜具備門檻，可借鑒日本的禁止區(qū)、限制區(qū)和一般區(qū)的方法。對(duì)于有特殊功能要求及公益性設(shè)施集中的區(qū)域，需要禁止設(shè)置或者限制設(shè)置，要分層次進(jìn)行廣告布局規(guī)劃與引導(dǎo)。不同的功能區(qū)域及路段對(duì)于廣告的要求應(yīng)在廣告位設(shè)置的數(shù)量、設(shè)計(jì)的品質(zhì)、設(shè)計(jì)的風(fēng)格、營(yíng)造的氛圍等方面有所區(qū)別。如城市形象大道，廣告數(shù)量不宜多，但廣告質(zhì)量則要求精細(xì)。除了注重其美觀造型外，還應(yīng)對(duì)其設(shè)計(jì)的內(nèi)容、設(shè)計(jì)手法進(jìn)行嚴(yán)格控制，選擇有視覺沖擊力，標(biāo)新立異，符合城市氣質(zhì)風(fēng)格，代表城市潮流的廣告。在廣告的規(guī)格上，則可以考慮大氣一點(diǎn)，選擇較為重要的位置進(jìn)行布點(diǎn)。對(duì)于不同區(qū)域，如商務(wù)區(qū)、行政辦公區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)，廣告的設(shè)置亦存在區(qū)別：商務(wù)區(qū)要營(yíng)造熱烈繁華的都市氣氛，行政辦公區(qū)要體現(xiàn)嚴(yán)肅、緊張、健康向上的氣氛，而歷史文化保護(hù)區(qū)則應(yīng)體現(xiàn)厚重的歷史氛圍。不同的區(qū)域、路段實(shí)行不同的規(guī)劃及管理要求，也將促使城市戶外廣告特色的形成及層次的立體化。至于戶外廣告的許可審批，除了傳統(tǒng)地從廣告內(nèi)容的健康合理性、安全性等方面審查外，也要注重從規(guī)劃的角度即廣告與建筑、廣告與環(huán)境的角度進(jìn)行審查。

3.3宜加強(qiáng)對(duì)戶外廣告規(guī)模及色彩的控制

我國(guó)各地陸續(xù)開始施行色彩規(guī)劃，對(duì)建筑的外立面有了明確的色彩使用范圍。而依附于建筑墻面的墻體廣告同樣也應(yīng)進(jìn)行色彩以及規(guī)格的控制，與建筑色彩進(jìn)行和諧搭配。色彩規(guī)劃不宜僅局限在建筑外墻本身，還可以考慮擴(kuò)展到建筑物的附著物甚至是裝飾物，如此色彩規(guī)劃的成效將更加顯著。

作者：鄧凌云張楠單位：中南大學(xué)