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摘要：為學(xué)習(xí)澳大利亞水權(quán)理論、水權(quán)制度和利用水權(quán)制度配置水資源的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)水權(quán)理論研究水平，促進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部組織了水權(quán)制度培訓(xùn)團(tuán)赴澳大利亞培訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：澳大利亞水權(quán)制度培訓(xùn)報(bào)告

為學(xué)習(xí)澳大利亞水權(quán)理論、水權(quán)制度和利用水權(quán)制度配置水資源的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)水權(quán)理論研究水平，促進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部組織了水權(quán)制度培訓(xùn)團(tuán)赴澳大利亞培訓(xùn)。培訓(xùn)期間，邀請(qǐng)了南澳大利亞大學(xué)（UniversityofSA）JenniferMcKay教授及法律專家MichaelFlemming律師就澳大利亞水權(quán)、水法規(guī)等問(wèn)題進(jìn)行授課并研討交流，訪問(wèn)了維多利亞州自然資源與環(huán)境部水資源管理處、悉尼水務(wù)局、墨累－達(dá)令流域管理委員會(huì)等單位，與有關(guān)官員、專家進(jìn)行了座談交流。通過(guò)培訓(xùn)和研討，對(duì)澳大利亞水權(quán)制度、水市場(chǎng)及其特點(diǎn)有了較深入的認(rèn)識(shí)，達(dá)到了培訓(xùn)考察的目的。

一、澳大利亞水權(quán)制度及水交易概況

澳大利亞是世界上最干旱的大陸之一。只有稀疏的河流和濕地。全境年平均降水470毫米，是世界上降水量最少的大陸。人口1908萬(wàn)，人均水資源量18743立方米，水資源相對(duì)豐富，但由于國(guó)土遼闊，且蒸發(fā)量大，相對(duì)于768萬(wàn)km2的土地來(lái)說(shuō)，又是缺水的國(guó)家。

澳大利亞是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，其農(nóng)業(yè)及畜牧業(yè)非常發(fā)達(dá)。有關(guān)資料表明，澳大利亞用水總量中，農(nóng)牧業(yè)的用水量所占比例也非常大，如1995～1996年，畜牧業(yè)用水占35％，農(nóng)業(yè)用水約占27％，工業(yè)及其他用水占26％（采礦為主），城市用水占12％。農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)用水占全國(guó)用水總量的比例超過(guò)了60％。

澳大利亞最早的水權(quán)制度來(lái)源于英國(guó)的習(xí)慣法，實(shí)行河岸權(quán)（riparianrights）制度，與河道毗連的土地所有者擁有用水權(quán)，并可以繼承。20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府通過(guò)立法，將水權(quán)與土地所有權(quán)分離。明確水資源是公共資源，由州政府代表皇室調(diào)整和分配水權(quán)，用水戶水權(quán)通過(guò)州或地區(qū)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)以許可證和協(xié)議體系來(lái)提供。

20世紀(jì)90年代以后，澳大利亞的水交易迅猛發(fā)展。這是澳大利亞聯(lián)邦政府政務(wù)院水改革框架的一項(xiàng)重要成果。1994年2月，澳大利亞聯(lián)邦政務(wù)院簽署批準(zhǔn)了水工業(yè)改革框架協(xié)議，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配綜合體系，其基礎(chǔ)是水權(quán)與土地權(quán)的分離和水權(quán)綜合體系的建立，該體系主要由水權(quán)所屬關(guān)系、水量、可靠性、可轉(zhuǎn)讓性及水質(zhì)等組成。1995年4月，澳大利亞聯(lián)邦政務(wù)院批準(zhǔn)推行包括水工業(yè)在內(nèi)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和相應(yīng)改革計(jì)劃。聯(lián)邦政府以協(xié)議的形式承諾為改革提供財(cái)政資助，以推動(dòng)各州貫徹改革計(jì)劃，這大大促進(jìn)了水權(quán)交易的發(fā)展。

從總體上看，澳大利亞水權(quán)交易使水資源的利用向更高效益方面轉(zhuǎn)移，給農(nóng)業(yè)以及其他用水戶帶來(lái)了直接經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了區(qū)域發(fā)展并改善了生態(tài)環(huán)境。用水戶和供水公司出于自身的經(jīng)濟(jì)利益，更加關(guān)注節(jié)約用水，促進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，提高了用水管理水平。由于在立法、自然條件、經(jīng)濟(jì)和政治等方面的不同，澳大利亞各州、各地區(qū)水交易的活躍程度有所差異。

在維多利亞州，特別是在該州北部的灌溉平原，有調(diào)節(jié)河流上建立了良好的水交易。最近幾年，主要是通過(guò)永久性水交易的形式，將水調(diào)到釀酒葡萄、園藝種植等高附加值農(nóng)業(yè)上，優(yōu)化了水資源的配置，提高了用水效益。1998年，為提供可利用的市場(chǎng)信息、促進(jìn)交易者進(jìn)入市場(chǎng)，維多利亞州建立了北維多利亞水交易所，提供了大量必需的有關(guān)臨時(shí)交易的市場(chǎng)信息，進(jìn)一步提高了墨爾本～墨累地區(qū)臨時(shí)交易的興趣。目前維多利亞州未調(diào)節(jié)河流地區(qū)也有強(qiáng)烈的興趣擴(kuò)大水交易。為滿足環(huán)境要求，維多利亞州正在強(qiáng)調(diào)節(jié)水和提高水的使用效率，希望農(nóng)田用水效率提高后的節(jié)水能用于增加生產(chǎn)或出售用于高價(jià)值使用。

在新南威爾士州，水交易也非?；钴S，尤其是在有調(diào)節(jié)的水系。在新南威爾士州現(xiàn)行的立法體制下，臨時(shí)水交易非常簡(jiǎn)單快捷，州內(nèi)或流域內(nèi)的臨時(shí)水交易一般在一周內(nèi)就會(huì)得到批準(zhǔn)，如果是跨州或跨流域的臨時(shí)水交易最多三周會(huì)得到批準(zhǔn)。永久性的水交易則費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)，一般要花費(fèi)半年到一年時(shí)間，主要原因是在進(jìn)行永久水交易（包括跨州、跨流域水交易）時(shí)需進(jìn)行較徹底的環(huán)境評(píng)估。

在昆士蘭州，水分配注冊(cè)體系由州政府實(shí)施行政管理并模擬該州土地權(quán)注冊(cè)體系進(jìn)行運(yùn)作。在1999～2000年，昆士蘭州全州額定分配量的4.88％的水量進(jìn)行了臨時(shí)轉(zhuǎn)讓，另外還進(jìn)行了4次永久性轉(zhuǎn)讓（總量為16.4萬(wàn)立方米）。2000年9月，昆士蘭州議會(huì)通過(guò)了新的水法即《水法2000》。該法規(guī)定應(yīng)通過(guò)制定與實(shí)施某一流域的《水資源規(guī)劃》來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)分配和管理?！端?000》允許進(jìn)行水分配量的永久轉(zhuǎn)讓，這類轉(zhuǎn)讓是在資源運(yùn)行規(guī)劃內(nèi)將現(xiàn)行的用水許可證轉(zhuǎn)換成水量分配而進(jìn)行的?！端Y源規(guī)劃》中規(guī)定的目標(biāo)通過(guò)資源運(yùn)行規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，而資源運(yùn)行規(guī)劃則明確了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)則。

在南澳大利亞州，不同地區(qū)之間水交易情況差別比較明顯。在該州巴勞薩流域，墨累－達(dá)令流域跨州水交易使跨州購(gòu)買的水量正在抽入到巴勞薩流域，不僅使水向高價(jià)值用途轉(zhuǎn)移，同時(shí)增加了當(dāng)?shù)匕l(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)。在州政府擁有的高地灌區(qū)，將可轉(zhuǎn)讓水權(quán)引入到公開(kāi)的水交易市場(chǎng)，使得水權(quán)擁有者認(rèn)識(shí)到了水資源的真正市場(chǎng)價(jià)值，通過(guò)水交易，使得那些困于規(guī)模較小、難以維持的灌溉者脫離了灌溉業(yè)，而繼續(xù)從事灌溉業(yè)的，則能夠利用更多的資源和灌溉系統(tǒng)，提高了灌溉效益，并為這一地區(qū)許多過(guò)去閑置的土地得以重新利用創(chuàng)造了條件。不過(guò)，在南澳大利亞州的其他一些地區(qū)，許多人對(duì)引進(jìn)水交易權(quán)持反對(duì)意見(jiàn)。因?yàn)橐坏┧Y源完全分配并進(jìn)行交易，水的價(jià)格常常會(huì)迅速飚升，有水權(quán)的人因此會(huì)獲取大量的資本收益，特別是以前無(wú)償分配的水量給水權(quán)擁有者帶來(lái)賺大錢(qián)的機(jī)會(huì)，這被認(rèn)為是種“意外的收獲”，是不公平的。在澳大利亞其他一些地方也有人持相同的看法。不過(guò)，這種不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的，它源于水的初始分配的不公平。

在西澳大利亞州，臨時(shí)水交易主要在該州的西南灌溉合作社發(fā)生，這類交易大都是肉牛農(nóng)戶向奶牛農(nóng)戶售水；水權(quán)的永久出讓則通過(guò)擁有可灌溉土地者的股份轉(zhuǎn)讓來(lái)進(jìn)行。塔斯瑪尼亞州尚處于水交易的初期階段，還沒(méi)有與土地轉(zhuǎn)讓相分離的水資產(chǎn)永久轉(zhuǎn)讓。目前，新的《水管理法1999》為該州實(shí)施水轉(zhuǎn)讓提供了依據(jù)，它承認(rèn)建立在該法下的任何水權(quán)都是財(cái)產(chǎn)權(quán)，在一定條件下可以獨(dú)立于土地權(quán)銷售之外進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓。

二、澳大利亞水交易的有關(guān)問(wèn)題

目前，澳大利亞各州、地區(qū)在強(qiáng)化水交易方面達(dá)成了共識(shí)，即在保護(hù)其他用水戶、河流和濕地及大環(huán)境，保護(hù)第三方利益的前提下，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的發(fā)展高效公平的水交易。水交易應(yīng)使水權(quán)向更高價(jià)值用途的方向轉(zhuǎn)移，保證水能最大限度地給用戶和廣大社區(qū)帶來(lái)效益，同時(shí)應(yīng)能激勵(lì)耗水用戶、水行業(yè)、水資源管理者和水系運(yùn)行者改進(jìn)水的分配和管理。

1、水權(quán)的內(nèi)涵

在澳大利亞，簡(jiǎn)單地說(shuō)，水權(quán)即水的使用權(quán)。水權(quán)主要依據(jù)水量、可靠性、使用權(quán)期限及輸送能力或抽取率等定義。為了便于交易，法律上可將水權(quán)分割成若干部分，如水量或份額、輸送能力或抽取率、現(xiàn)場(chǎng)使用權(quán)等。水權(quán)象土地和股份一樣被視為一種資產(chǎn)，應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)注冊(cè)并且是可審查的，能獨(dú)立進(jìn)行交易。為了既滿足用水戶對(duì)產(chǎn)權(quán)安全的要求，又能使社區(qū)對(duì)自然資源進(jìn)行合理管理，對(duì)水授權(quán)的處理就如同“永久租約”的性質(zhì)，對(duì)水的擁有權(quán)和交易權(quán)可授予所有能擁有資產(chǎn)的個(gè)人和實(shí)體。

2、水權(quán)的初始分配

理論上對(duì)水權(quán)分配是根據(jù)綜合規(guī)劃系統(tǒng)及全流域資源的水文評(píng)價(jià)進(jìn)行的，包括消耗性和非消耗性用水權(quán)的分配。在澳大利亞，水權(quán)從州到城鎮(zhèn)到灌區(qū)到農(nóng)戶被層層分解?？缰莺恿魉Y源的使用，在聯(lián)邦政府的協(xié)調(diào)下，由有關(guān)各州達(dá)成分水協(xié)議。根據(jù)某一河流多年（10年左右）的來(lái)水和用水記錄以及土地的擁有情況等，確定個(gè)人（農(nóng)牧場(chǎng)主）或公司用水額度。

目前，環(huán)境用水在澳大利亞得到了高度重視。1995年聯(lián)邦政府政務(wù)院在水改革框架中確定了一個(gè)基本原則，即環(huán)境是合法的用水戶。水分配過(guò)程中，每個(gè)流域經(jīng)測(cè)試后首先評(píng)估確定需要多少的環(huán)境生態(tài)用水，在生態(tài)環(huán)境用水得到保證的前提下，再確定可供消費(fèi)的水量。除了某些特殊或緊急情況外，環(huán)境用水具有優(yōu)先權(quán)。消耗性用水要以保證生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為前提，同時(shí)只有在環(huán)境用水與其他用水之間確定分配關(guān)系后，才能引入水交易。

如前所述，一旦水資源完全分配、引入水交易，以前無(wú)償獲得水權(quán)的人因此會(huì)取得相當(dāng)可觀的資本收益。這種不公平是基于水權(quán)取得時(shí)間的“時(shí)先權(quán)先”或僅考慮當(dāng)前水需求的分配體制帶來(lái)的。因此，澳大利亞一些土地?fù)碛姓咭笤谠试S水權(quán)出售前重新分配水權(quán)，并在水權(quán)初始分配中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如采用拍賣或有條件購(gòu)買等方法來(lái)分配水權(quán)。這類市場(chǎng)化的水分配機(jī)制正逐步推廣，并將逐漸淘汰過(guò)去“時(shí)先權(quán)先”等不合理的分配方法。

在產(chǎn)權(quán)初始分配及實(shí)施中，社區(qū)的廣泛參與對(duì)獲得公眾的支持具有重要意義。這種參與其主要途徑是讓各用水戶、利益團(tuán)體和一般社區(qū)成員參與到影響水權(quán)分配與管理的流域規(guī)劃過(guò)程，以及進(jìn)行與水分配及水權(quán)交易有關(guān)的公眾咨詢程序。

3、水權(quán)交易遵循的原則

總體上看，澳大利亞水權(quán)交易咨詢的原則有：在滿足環(huán)境保護(hù)和第三方利益的條件下，應(yīng)允許進(jìn)行地表水和有條件的地下水的交易；所有水權(quán)、水的使用和交易應(yīng)以合適的水資源管理規(guī)劃和農(nóng)場(chǎng)用水管理規(guī)劃為基礎(chǔ)；注重交易的成本和影響；構(gòu)建有利于水市場(chǎng)有效運(yùn)行的管理體制和管理結(jié)構(gòu)等。

地表水水權(quán)交易的主要形式包括流域內(nèi)、流域間以及跨州的水權(quán)交易，以及河段或集水區(qū)范圍內(nèi)的水交易，交易應(yīng)符合河流管理規(guī)劃以及其他相關(guān)資源管理規(guī)劃和政策。地下水權(quán)的交易一般只能在共同的含水層內(nèi)進(jìn)行，它同樣要符合地下水管理規(guī)劃及其他相關(guān)資源管理規(guī)劃和政策。

4、水權(quán)交易適用范圍

水權(quán)交易是有適用范圍的。交易雙方必須明了他們買賣的是什么，只有水權(quán)得到精確定義后，依據(jù)確定的水量、使用期、可靠性等方可進(jìn)行水交易。同時(shí)明確規(guī)定，核心環(huán)境配水以及為生態(tài)系統(tǒng)健康、水質(zhì)和依賴地下水的生態(tài)系統(tǒng)的保留用水不得交易。一些家庭人畜用水、城鎮(zhèn)供水以及多數(shù)地下水同樣是不可交易的。

水交易同樣受到地理?xiàng)l件、水文條件等限制，水能夠賣到什么地區(qū)或水系、水可以從哪里買到，都是需要分析比較的。為方便水交易，需制定相應(yīng)的規(guī)章，規(guī)定何時(shí)何地以及在何種條下可以進(jìn)行交易。應(yīng)根據(jù)從一地到另一地的輸水能力、環(huán)境要求以及在考慮第三方的利益后來(lái)確定水交易區(qū)域和地下水管理單位。

5、水交易的程序

水權(quán)交易分為永久性的和臨時(shí)的兩種。一般水交易的程序主要有：核查賣方水的所有權(quán)、可利用權(quán)、輸水能力以及涉及的第三方利益；核查買方輸水能力、場(chǎng)地使用以及與相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)劃的符合情況；潛在的交易雙方應(yīng)適當(dāng)保證按時(shí)支付和及時(shí)送水；提供買賣雙方責(zé)任最低標(biāo)準(zhǔn)的文件。水交易管理者應(yīng)將有關(guān)要求文本化，在交易前向買賣雙方說(shuō)明水交易程序及相關(guān)義務(wù)等。對(duì)準(zhǔn)許交易買賣雙方的用水必須進(jìn)行測(cè)量和記錄。水交易程序強(qiáng)制性地要求價(jià)格公開(kāi)，價(jià)格公開(kāi)和市場(chǎng)信息可在相關(guān)網(wǎng)站上獲得。

水交易的方式可分為私下交易、通過(guò)經(jīng)紀(jì)人交易和通過(guò)交易所交易三種。成熟有效的市場(chǎng)除了買賣雙方參與外，一些中介如經(jīng)紀(jì)人、商、收集商及投機(jī)商的參與也是必要的。為防止水市場(chǎng)出現(xiàn)壟斷，必須采取有效措施，如規(guī)范交易程序、及時(shí)公開(kāi)信息、大力發(fā)展水交易所等。對(duì)水經(jīng)紀(jì)人和水交易所，要嚴(yán)格制定其職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)和公開(kāi)化標(biāo)準(zhǔn)。

6、政府的職能

在澳大利亞許多州和地區(qū)的立法體系下，政府是資源的管家，有責(zé)任制定管理與使用的政策框架。州政府在水交易中起著非常重要的作用：

（1）提供基本的法律和法規(guī)框架，包括有效產(chǎn)權(quán)和水權(quán)制度的建立，在該框架內(nèi)，土地所有者、管理當(dāng)局、灌溉公司或合作社以及其他私營(yíng)能夠有效進(jìn)行交易，而不會(huì)對(duì)第三方產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)河流、含水層、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展不產(chǎn)生破壞。

（2）作為資源的看守者，建立用水和環(huán)境影響的科學(xué)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定環(huán)境流量。

（3）提供強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)制度并向廣大社區(qū)信息。如通過(guò)發(fā)展水交易所等方法促進(jìn)價(jià)格公開(kāi)和市場(chǎng)信息的傳播。

（4）明確私營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)限，使它們?cè)跈?quán)限內(nèi)運(yùn)營(yíng)。

（5）承認(rèn)選擇是否進(jìn)行水交易的自由。

（6）確保市場(chǎng)機(jī)制本身的效率。政府有責(zé)任提高市場(chǎng)的透明度。

（7）市場(chǎng)的快速變化也需要政府維持資源提供和優(yōu)先順序的靈活性，以便能夠處理不斷出現(xiàn)的各種趨勢(shì)和問(wèn)題。

（8）促進(jìn)對(duì)社區(qū)有明顯效益的水交易。

總之，澳大利亞以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導(dǎo)，在政府強(qiáng)有力的調(diào)控下，通過(guò)完善水權(quán)制度、規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓、培育水交易市場(chǎng)，達(dá)到了優(yōu)化配置水資源、提高水資源利用效率的目的，促進(jìn)了資源、環(huán)境、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、思考與建議

1、我國(guó)水權(quán)制度的建立必須適應(yīng)國(guó)情、水情。

我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家。雖然水資源總量有2.8萬(wàn)億立方米，但人均只有2200立方米，不到澳大利亞人均水資源量的12％，且時(shí)間、空間分布不均，更加劇了水資源短缺。缺水已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。借鑒國(guó)外水權(quán)水市場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)推行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水權(quán)水市場(chǎng)制度，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、促進(jìn)節(jié)水的一項(xiàng)重要舉措。

通過(guò)與澳大利亞有關(guān)專家、學(xué)者座談交流，我們得知，到目前為止澳大利亞水權(quán)交易基本上都是農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)用水之間的交易，其他用水還沒(méi)有出現(xiàn)水的交易，在不同部門(mén)之間也很少有水交易的發(fā)生。由于澳大利亞地廣人稀，農(nóng)牧業(yè)非常發(fā)達(dá)，基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加之歷史上農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的水權(quán)份額較大，因此水交易更多地發(fā)生在農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)之間就成為必然。與澳大利亞相比，在我國(guó)用水結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)用水同樣是用水大戶，超過(guò)全部用水三分之二，但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口巨大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭生產(chǎn)為主，目前形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的還很少，這又與澳大利亞的情況明顯不同。

汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)曾指出，跨流域調(diào)水將是21世紀(jì)中國(guó)水利的一大特點(diǎn)，這主要是指城市供水。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)缺水城市數(shù)量多，其中有些城市缺水程度非常嚴(yán)重。許多缺水地區(qū)原來(lái)用于農(nóng)業(yè)灌溉的水源紛紛轉(zhuǎn)向了工業(yè)和城鎮(zhèn)供水，因此，我們要主動(dòng)適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，超前考慮這一問(wèn)題。從社會(huì)各界廣為關(guān)注的浙江東陽(yáng)市和義烏市水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐看，正是義烏市的城市發(fā)展中出現(xiàn)了水資源短缺這一瓶頸，義烏市有緊迫的水資源需求，才促成了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，東陽(yáng)市的棄水和農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得了有償收入，而困擾義烏市發(fā)展的水資源短缺問(wèn)題也得到了緩解。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置水資源，有利于水資源的高效利用和促進(jìn)節(jié)水社會(huì)的形成，因此，針對(duì)我國(guó)國(guó)情、水情，抓住重點(diǎn)，逐步推進(jìn)有中國(guó)特色的水權(quán)水市場(chǎng)制度，是十分重要和必要的。

2、高度重視初始水權(quán)的分配工作。

在推進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度改革中，首先面臨的問(wèn)題就是如何合理分配初始水權(quán)，這既涉及技術(shù)領(lǐng)域，又涉及權(quán)益的分配，是推進(jìn)水權(quán)制度、實(shí)行水權(quán)管理的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

合理解決水權(quán)分配問(wèn)題，就必須加強(qiáng)用水管理，建立起科學(xué)的用水指標(biāo)體系。汪部長(zhǎng)指出，要建立兩套指標(biāo)體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。前者源頭上控制總用水量，按照分配水量不能超過(guò)水資源與生態(tài)環(huán)境的承載能力原則來(lái)分配水資源的使用權(quán)，明確各地區(qū)各行業(yè)各部門(mén)乃至各企業(yè)各灌區(qū)各自可以使用的水資源量。后者用來(lái)規(guī)定社會(huì)的每一項(xiàng)產(chǎn)品或工作的具體用水量要求。這兩套指標(biāo)相輔相成，水資源的宏觀控制指標(biāo)從供水的角度看問(wèn)題，通過(guò)控制用水總量，決定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的布局，是在高層次上的水權(quán)分配；微觀定額指標(biāo)是從需水的角度看問(wèn)題，它將水資源宏觀指標(biāo)體系具體化，即在水資源承載能力范圍內(nèi)，規(guī)定著各類產(chǎn)業(yè)、每個(gè)單元耗水的多少，使每一項(xiàng)用水都有定額指標(biāo)，從而使最基層的水權(quán)分配具有量化基礎(chǔ)，是水權(quán)分配必須考慮的重要因素。

3、必須抓緊研究制定相關(guān)的政策法規(guī)。

澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，各州雖然水權(quán)形式和水管理模式多有差異，但都通過(guò)立法來(lái)管理本行政區(qū)域內(nèi)的水資源。在澳大利亞各州基本上都形成了比較健全的水管理及水權(quán)管理的法律法規(guī)體系，水權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓、調(diào)整、取消等都有法可依、有章可循。同時(shí)，澳大利亞也非常重視政策指導(dǎo)的作用，例如，為響應(yīng)聯(lián)邦政務(wù)院改革議程中建立水分配與水權(quán)綜合體系的要求，澳大利亞及新西蘭農(nóng)業(yè)與資源管理委員會(huì)相繼研究了《水分配與水權(quán)～實(shí)施水權(quán)的國(guó)家框架》（1995年10月）、《地下水的分配與使用～澳大利亞地下水管理改進(jìn)國(guó)家框架》（1996年12月）等政策立場(chǎng)報(bào)告，對(duì)如何貫徹實(shí)施水權(quán)框架特別是水權(quán)分配提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)和建議，大大促進(jìn)了澳大利亞各地水分配及水權(quán)綜合體系的建立。

我國(guó)水資源歸國(guó)家所有，在過(guò)去實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，水資源的調(diào)配主要依靠行政協(xié)調(diào)加以解決。目前水資源的法律法規(guī)還不健全，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的要求。如依據(jù)《水法》制定頒布的《取水許可制度實(shí)施辦法》，規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，這就明顯阻礙了水權(quán)流轉(zhuǎn)制度的形成。因此，要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，就必須針對(duì)我國(guó)建立水權(quán)水市場(chǎng)可能出現(xiàn)的情況，分析問(wèn)題、研究對(duì)策，及時(shí)修訂那些滯后的法律法規(guī)?？傊ㄟ^(guò)健全相關(guān)的政策法規(guī)體系，來(lái)促進(jìn)并保障我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)的早日建立和完善。