前言：本站為你精心整理了民生檔案法制建設(shè)研究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：隨著公民物質(zhì)性需求的不斷增多，民生檔案的利用越來(lái)越頻繁，基于民生檔案利用的角度，通過(guò)對(duì)我國(guó)民生檔案法律法規(guī)不足的分析，建議從立法層面的提升、內(nèi)容的增補(bǔ)、隱私的保護(hù)三個(gè)層面來(lái)完善民生檔案法律體系，促進(jìn)民生檔案法制建設(shè)，保障民生檔案更好地服務(wù)于民生。

關(guān)鍵詞：利用民生檔案法制建設(shè)

現(xiàn)代社會(huì)，作為民眾基本生存和生活狀態(tài)的體現(xiàn)，民生和民主、民權(quán)越來(lái)越相互倚重，人民群眾的切身利益在民生檔案中最為明顯地反映出來(lái)。隨著信息的公開化，民生檔案開放利用的程度加大，關(guān)于民生檔案的政策法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái)，但任何形式和內(nèi)容的法規(guī)都必須跟得上時(shí)代的步伐，滿足得了社會(huì)發(fā)展的需要，民生檔案的法制建設(shè)仍然落后于社會(huì)發(fā)展的需要，極大地制約了民生檔案的利用，阻礙了民生檔案價(jià)值的發(fā)揮，因此從利用角度來(lái)談民生檔案的法制建設(shè)成為本文的出發(fā)點(diǎn)。

一、與民生檔案利用相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善

民生檔案利用服務(wù)水平的提高與軟硬件的配備息息相關(guān)，如果說(shuō)硬件設(shè)施的配備是前提，那么法律制度這一軟件層面的完善就是民生檔案得到有效利用的保證。就目前來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)仍然存在諸多不足，加上網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)給民生檔案的利用帶來(lái)新契機(jī)的同時(shí)，更是給民生檔案法律法規(guī)提出了新的挑戰(zhàn)。

1.現(xiàn)有的民生檔案法律規(guī)章在利用方面存在盲區(qū)。

眾所周知，我國(guó)民生檔案歸屬不一，種類較多，包括了婚姻檔案、醫(yī)保檔案、軍人安置檔案、低保檔案等等。目前，《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》等作為國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)歸檔范圍和歸檔要求兩項(xiàng)內(nèi)容陳述得相當(dāng)詳實(shí)，具有一定的指導(dǎo)意義，但是在利用方面卻存在盲區(qū)：

（1）民生檔案的利用方式不夠明確，未考慮到利用主體平民化的特點(diǎn)。

民生檔案受眾面較廣，利用主體大多是最基層的群眾，隨著現(xiàn)代化步伐的加快，利用方式也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，各地紛紛采取館室聯(lián)動(dòng)、跨館出證以及遠(yuǎn)程服務(wù)等措施，促進(jìn)民生檔案的服務(wù)工作深入到基層，但在現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)中并未將民生檔案的利用方式細(xì)化，無(wú)論傳統(tǒng)的還是現(xiàn)代化的都未加以規(guī)范，只是著重強(qiáng)調(diào)了利用手續(xù)，不利于民生檔案新型服務(wù)方式的合法化。

（2）未注重民生檔案利用中公民隱私的保護(hù)。

民生檔案最為貼近民生，利用率自然最高，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，青島市北區(qū)檔案館2007年以來(lái)的利用統(tǒng)計(jì)中，民生檔案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受眾面較廣，更是由于現(xiàn)代社會(huì)公民物質(zhì)性權(quán)益意識(shí)的提高。同時(shí)公民對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)意識(shí)也伴隨著權(quán)利意識(shí)的提高而提高，作為檔案工作者也更有義務(wù)保護(hù)公民的隱私。但在已有的民生檔案規(guī)章制度中對(duì)于公民隱私的保護(hù)卻過(guò)于籠統(tǒng)，例如《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第六點(diǎn)“利用婚姻登記檔案的單位、組織和個(gè)人，不得公開婚姻登記檔案的內(nèi)容，不得損害婚姻登記當(dāng)事人的合法權(quán)益”，對(duì)侵犯公民隱私權(quán)的環(huán)節(jié)并未加以細(xì)化，也未對(duì)處罰措施進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明。

2.與民生檔案利用相關(guān)的法律制度較為滯后。

社會(huì)是運(yùn)動(dòng)的，法律卻需保持一定的穩(wěn)定性，否則將給執(zhí)法帶來(lái)一定的困難，因此我們需正確看待法的滯后性，但正確看待不代表對(duì)其缺陷不去指正，因?yàn)橹挥胁粩喟l(fā)現(xiàn)法律的缺陷，及時(shí)對(duì)法律進(jìn)行修訂，才能最大限度地改善法律的滯后性。

（1）從客體來(lái)看，民生檔案法規(guī)體系覆蓋面較窄。

我國(guó)檔案法規(guī)體系是以《中華人民共和國(guó)檔案法》為核心，以檔案法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。①第一層次：檔案法律。與民生檔案相關(guān)的國(guó)家專門檔案法律，以及《中華人民共和國(guó)檔案法》、刑法、民法等基本法律和其他專門法律中涉及民生檔案利用服務(wù)相關(guān)的規(guī)定目前還沒(méi)有。②第二層次：檔案行政法規(guī)。筆者登錄國(guó)家檔案局網(wǎng)站進(jìn)行查閱，目前我國(guó)已制定和待制定的檔案行政法規(guī)共七項(xiàng)，并無(wú)涉及民生檔案的行政法規(guī)。③第三層次：地方性檔案法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市都有制定地方性檔案法規(guī)，但其法規(guī)內(nèi)容并無(wú)明確涉及民生檔案的管理與利用，更無(wú)民生檔案的專項(xiàng)法規(guī)。④第四層次：檔案規(guī)章。目前有兩部針對(duì)民生檔案的國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章已頒布，分別是《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》和《婚姻登記檔案管理辦法》，涉及其它種類的民生檔案部門規(guī)章尚處于待制定狀態(tài)。由四川省省長(zhǎng)魏宏于2014年11月17日簽署命令進(jìn)行公布的《四川省國(guó)家檔案館管理辦法》是四川省第一部明確涉及民生檔案利用服務(wù)的地方政府檔案規(guī)章，同時(shí)在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市此類政府規(guī)章中也是開創(chuàng)先河的。

（2）從內(nèi)容來(lái)看，民生檔案服務(wù)型規(guī)定少于管理型規(guī)定。

我國(guó)關(guān)于檔案利用的法律規(guī)章多于上世紀(jì)90年代出臺(tái)，21世紀(jì)以來(lái)檔案利用政策多于領(lǐng)導(dǎo)講話和專門檔案管理規(guī)定中體現(xiàn)，針對(duì)利用服務(wù)工作的專項(xiàng)政策增加幅度不大[2]?，F(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容中對(duì)于檔案利用的規(guī)定是少之又少，《上海市檔案條例》僅在第39、41、44條中對(duì)利用工作做出字?jǐn)?shù)不多的規(guī)定，雖然適用于各類檔案，但并無(wú)專指，其中第44條的處罰措施也較為籠統(tǒng)，對(duì)利用面較廣的民生檔案而言，違規(guī)程度的界定和處罰力度的把握都是不易的。在此大環(huán)境之下，民生檔案的規(guī)章制度也存在同樣的問(wèn)題，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。隨著《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》在各級(jí)部門的實(shí)施，各地也逐步制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，如上海市《關(guān)于規(guī)范婚姻登記檔案管理的通知》，天津市漢沽區(qū)《實(shí)施宅基地?fù)Q房檔案管理暫行辦法》等，但這些文件百分之九十的篇幅都是管理型的規(guī)定，雖然也提到了利用事宜，卻僅僅停留在利用手續(xù)方面，顯然不夠全面，可見現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)以及規(guī)范性文件中的“管理型”規(guī)定十分強(qiáng)勢(shì)，而“服務(wù)型”規(guī)定卻相對(duì)弱勢(shì)。

二、基于利用角度對(duì)民生檔案法制建設(shè)的設(shè)想

將民生檔案信息利用到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面，維護(hù)公民的根本利益是民生檔案發(fā)揮作用的最終目的，那么民生檔案利用服務(wù)的水平就成為關(guān)鍵，而任何一次檔案利用服務(wù)的飛躍都離不開法制建設(shè)的支撐，民生檔案自然也不例外，法制建設(shè)越明確、具體、與時(shí)俱進(jìn)，就越能推動(dòng)民生檔案利用工作的進(jìn)步，以及民生檔案價(jià)值的發(fā)揮。

1.提升民生檔案立法層面。

我國(guó)現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)處于檔案法律體系的第四個(gè)層次及以下，多為檔案規(guī)章和檔案規(guī)范性文件，而我國(guó)民生檔案歸屬不一，利用工作面臨的問(wèn)題也是紛繁復(fù)雜，需要國(guó)家從更高的立法層面給予規(guī)范和保障。

（1）檔案法律所調(diào)節(jié)的對(duì)象都具有普遍性的特征，因此民生檔案作為涉及領(lǐng)域最廣的一類檔案，需要我國(guó)檔案領(lǐng)域的根本大法———《中華人民共和國(guó)檔案法》從宏觀層面上增加開放與利用的條款。

（2）檔案行政法規(guī)所調(diào)節(jié)的對(duì)象都具有專指性的特征，所以對(duì)于門類眾多的民生檔案而言，需制定檔案行政法規(guī)加以規(guī)范，對(duì)民生檔案信息資源建設(shè)、開放與利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。

（3）國(guó)務(wù)院部門規(guī)章是檔案法律和行政法規(guī)具體化的產(chǎn)物，更具操作性，是我國(guó)民生檔案法制建設(shè)的一個(gè)重要方面。目前，應(yīng)會(huì)同各專業(yè)主管部門，盡快解決《勞動(dòng)保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫(yī)保檔案管理辦法》等各類民生檔案管理辦法在國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章中待制訂的狀態(tài)[3]。

（4）根據(jù)需要，將部分民生檔案規(guī)范性文件上升為檔案法規(guī)、規(guī)章。規(guī)范性文件是指由行政機(jī)關(guān)的對(duì)某一領(lǐng)域范圍內(nèi)法律范疇以外的具有約束力的非立法性文件[4]。如2007年國(guó)家檔案局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》是一部從整體上把握民生檔案工作的規(guī)范性文件，引起各級(jí)檔案部門對(duì)于民生檔案的關(guān)注，考慮到民生檔案工作涉及面廣，難度較大，又關(guān)乎公民權(quán)益、社會(huì)穩(wěn)定、檔案和政府的威信，筆者認(rèn)為有必要將此規(guī)范性文件上升到檔案法規(guī)規(guī)章層面，為其他民生檔案規(guī)章制度的制定提供法律依據(jù)。

2.增補(bǔ)檔案法律法規(guī)中對(duì)民生檔案“服務(wù)型”的規(guī)定。

筆者在上文中提到我國(guó)檔案法律法規(guī)中民生檔案“服務(wù)型”規(guī)定正處于弱勢(shì)，有必要針對(duì)民生檔案的利用工作增加一些專指性、操作性、執(zhí)行性較強(qiáng)的條款。目前四川省在此方面已有初步的進(jìn)展，該省第一部地方政府檔案規(guī)章———《四川省國(guó)家檔案館管理辦法》中對(duì)民生檔案的利用就作了明確的規(guī)定，其中第31、34條提到“對(duì)公民利用記載有關(guān)本人婚姻登記、計(jì)劃生育、學(xué)籍、學(xué)歷、工齡、職稱、獲獎(jiǎng)榮譽(yù)、離退休、房產(chǎn)等證明性未開放檔案，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)提供便利”，“國(guó)家檔案館之間可以開展婚姻證明、房產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)保險(xiǎn)等與民生相關(guān)檔案的異地查檔和跨館服務(wù)，逐步以數(shù)字化檔案等代替原件提供利用，實(shí)現(xiàn)檔案信息的遠(yuǎn)程利用”[5]。另外，也明確提出可以通過(guò)信函、電子郵件等途徑查詢。四川省出臺(tái)的這一檔案政府規(guī)章值得全國(guó)各省市學(xué)習(xí)借鑒，但是筆者認(rèn)為我國(guó)檔案法律法規(guī)中關(guān)于民生檔案利用的條款在此基礎(chǔ)上還應(yīng)更加完善：

（1）由于民生檔案歸屬不一的特性，使得民生檔案的利用工作不僅僅局限于國(guó)家檔案館，還與各業(yè)務(wù)主管部門息息相關(guān)，因此國(guó)家檔案館應(yīng)采取措施與各業(yè)務(wù)主管部門檔案室、各專業(yè)檔案館多方協(xié)作，共同開展民生檔案的跨館服務(wù)和遠(yuǎn)程利用。

（2）民生檔案的利用工作涉及多個(gè)行業(yè)、多個(gè)部門，規(guī)章制度中應(yīng)明確各部門的檔案工作內(nèi)容，將民生檔案的利用工作納入各部門基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)中，與國(guó)家檔案館共同接受國(guó)家檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。

（3）明確民生檔案利用工作中的法律責(zé)任和不作為行為，并提出處罰措施，引起各部門的重視，將民生檔案利用工作落實(shí)到位。法律法規(guī)既是引領(lǐng)民生檔案利用工作的導(dǎo)航，又是追究責(zé)任的準(zhǔn)繩，服務(wù)水平的提高必定有政策法規(guī)的變革作為支撐，增加民生檔案利用服務(wù)的條款，切實(shí)做到有法可依，降低了利用工作中的主觀因素的影響程度，真正地促進(jìn)民生檔案利用服務(wù)的優(yōu)化。

3.重視民生檔案利用中公民隱私的保護(hù)。

《山西晚報(bào)》中曾刊登這樣一則新聞：一名女子敲開太原王先生的家門，讓他們?nèi)姨顚憽熬用窠】禉n案”，還說(shuō)是區(qū)衛(wèi)生局要求的，王先生看了一下，表格需填寫個(gè)人詳細(xì)資料，擔(dān)心上當(dāng)泄露個(gè)人信息，就沒(méi)敢貿(mào)然填寫。一則新聞體現(xiàn)出我國(guó)公民對(duì)自我隱私的保護(hù)意識(shí)正在逐步提高，然而我國(guó)對(duì)隱私權(quán)的研究和在隱私權(quán)保護(hù)方面的立法明顯不足，并且民生檔案的服務(wù)終點(diǎn)在于公民，涉及公民的眾多個(gè)人信息，因此對(duì)于公民隱私的保護(hù)是民生檔案法制建設(shè)的一個(gè)重要方面。

（1）明確開放與保密的責(zé)任。上文中提到要追究民生檔案利用過(guò)程中各部門及人員不作為行為的責(zé)任，筆者認(rèn)為還應(yīng)追究利用主體泄密的責(zé)任。在民生檔案中很多公民信息是以表格的形式記載的，也就是說(shuō)公民如果合法利用個(gè)人這一形式的檔案信息，檔案本身就會(huì)涉及他人的隱私，例如各省招生考試辦公室簽字蓋章的高等學(xué)校錄取新生名冊(cè)，由于該名冊(cè)清楚地記載著公民的身份證號(hào)碼、錄取專業(yè)、學(xué)制、培養(yǎng)方式、培養(yǎng)類別、高考成績(jī)等個(gè)人信息，利用率較高，對(duì)于公民個(gè)人而言利用本人的檔案信息是合法的，但是如果泄露檔案中他人的隱私或者將他人隱私作為他用就是違法的，那么民生檔案的法律法規(guī)中就必須明確開放與保密的責(zé)任，增加責(zé)任追究條款，為正確處理民生檔案利用過(guò)程中兩者之間的矛盾提供法律依據(jù)。

（2）完善關(guān)于隱私權(quán)的檔案法律法規(guī)。民生檔案中個(gè)人隱私的泄露主要是由于工作人員不當(dāng)行為、公民個(gè)人或組織有意盜用或無(wú)心之失。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)更是讓公民的隱私保護(hù)問(wèn)題凸顯出來(lái)，亟須法律法規(guī)施以援手。2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》雖然提及隱私權(quán)，但不是一部專門針對(duì)隱私權(quán)的法律規(guī)范，僅僅停留在了宏觀層面[6]。當(dāng)前情況下將隱私權(quán)納入憲法還比較困難，可以在現(xiàn)有的檔案法律中增加關(guān)于隱私權(quán)的條款和出臺(tái)專門的隱私權(quán)檔案法律法規(guī)。通過(guò)法律途徑，將民生檔案利用過(guò)程中涉密范圍、侵權(quán)行為、責(zé)任追究以及隱私權(quán)的保護(hù)方法、權(quán)利救濟(jì)渠道等內(nèi)容加以規(guī)范，確保民生檔案信息安全有效，保證民生檔案利用中隱私主體的權(quán)利。通過(guò)民生檔案法制建設(shè)，促進(jìn)民生檔案利用工作更加規(guī)范地進(jìn)行，有助于民生效益的發(fā)揮和社會(huì)需求的滿足，不過(guò)法律畢竟不是工作指南，多多少少會(huì)呈現(xiàn)出原則性的特點(diǎn)，造成可操作性的規(guī)范不夠明確，那么普法工作就成為民生檔案法制建設(shè)不可或缺的一部分，在完善民生檔案法規(guī)體系的同時(shí)，也需讓公民懂得如何行使自己的合法權(quán)利和維護(hù)自己的合法權(quán)益，共同推動(dòng)民生檔案利用工作的順利開展。

參考文獻(xiàn)

[1]扎實(shí)做好民生檔案工作[J].山東檔案,2008（1）.

[2]馮子直.匯集（第五集）:大力加強(qiáng)檔案法制建設(shè)保障和促進(jìn)全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展:國(guó)家檔案局局長(zhǎng)馮子直同志在全國(guó)檔案法制工作會(huì)議上的報(bào)告[M].北京:中國(guó)檔案出版社,1997.

[3]中華人民共和國(guó)檔案局門戶網(wǎng)站.國(guó)家檔案法規(guī)體系方案[EB/OL].

[4]百度百科.規(guī)范性文件[EB/OL]

[5]張曉芳.國(guó)家檔案館發(fā)展的新保障:《四川省國(guó)家檔案館管理辦法》頒布實(shí)施[J].中國(guó)檔案,2015（1）.

[6]奚金才,鄧蕊.檔案開放利用中的隱私權(quán)法律保護(hù)研究[J].檔案,2015（1）.

作者：李瓊潔 單位：泉州師范學(xué)院檔案館