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摘要：西柏坡時(shí)期是新中國法制建設(shè)的奠基時(shí)期。伴隨著新政協(xié)運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，西柏坡不僅是當(dāng)時(shí)的中共中央決策中樞所在地，也是各派代表與中國共產(chǎn)黨一道凝聚智慧、協(xié)商建國，籌備和醞釀新中國各項(xiàng)法律制度的所在地。與民主人士的李家莊座談?wù)宫F(xiàn)了新中國法制建設(shè)籌備中的智慧協(xié)商；與米高揚(yáng)的談話奠定了新中國法制建設(shè)籌備中的框架雛形；華北人民政府的運(yùn)行探索了新中國法制建設(shè)籌備中的協(xié)商實(shí)踐；新政協(xié)籌備會(huì)的召開確定了新中國法制建設(shè)籌備中的協(xié)商成果。

關(guān)鍵詞：西柏坡；新中國；法制建設(shè)；協(xié)商民主

中共中央在西柏坡時(shí)期，完成的一系列建立新中國的籌備事宜，諸如新中國政權(quán)性質(zhì)和政治制度、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針、對(duì)外政策取向、軍隊(duì)整編以及民族團(tuán)結(jié)政策等等，為中國共產(chǎn)黨由農(nóng)村走向城市、建立新中國做好了充分的鋪墊和準(zhǔn)備。因?yàn)樵械姆伞⒅贫群鸵?guī)則必須向著全國解放后建設(shè)新中國的目標(biāo)改進(jìn)、完善和確立，而且在許多空白的法制領(lǐng)域需要建設(shè)和修訂——新中國這座政治經(jīng)濟(jì)文化大廈必須有法制的支撐和保障。因此可以說，西柏坡時(shí)期也是新中國法制建設(shè)的奠基時(shí)期。然而，與國民黨集團(tuán)搞獨(dú)裁統(tǒng)治不同的是，中國共產(chǎn)黨選擇了民主參與協(xié)商建國的路徑。伴隨著新政協(xié)運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，西柏坡不僅是當(dāng)時(shí)的中共中央決策中樞所在地，也是各派代表與中國共產(chǎn)黨一道凝聚智慧、協(xié)商建國，籌備和醞釀新中國各項(xiàng)法律制度所在地。在此意義上，1948年9月由中央城市工作部改名后的中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部也成為了籌備建國的主力。

一、李家莊座談：

新中國法制建設(shè)籌備中的智慧協(xié)商

1948年下半年，徹底推翻蔣家王朝、建立新中國已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨列上議事日程的重要任務(wù)。中國共產(chǎn)黨以“建設(shè)真正民主政治的獨(dú)立國家為職志”，民主建國、協(xié)商參與自然是我們的必然選項(xiàng)。1945年抗戰(zhàn)勝利后，在中國共產(chǎn)黨的積極推動(dòng)下，國共雙方及各派和無黨派人士共同召開了政治協(xié)商會(huì)議，商討和平建國及改組政府等一系列問題。但是，“國民黨舍不得與其他黨派分享權(quán)力，在會(huì)后不久就撕毀政協(xié)決議，發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)”。[1]歷史進(jìn)入到1948年，當(dāng)初那個(gè)“舍不得與其他黨派分享權(quán)力”的執(zhí)政黨已經(jīng)處于風(fēng)雨飄搖之中，即將領(lǐng)導(dǎo)全國人民建設(shè)嶄新國家的中國共產(chǎn)黨選擇了一條分享和協(xié)商的道路，就這樣，召集民主人士、社會(huì)賢達(dá)籌備新政協(xié)的工作在西柏坡緊鑼密鼓地展開了。從1948年7月開始，中共中央就緊張而有序地籌劃安排，準(zhǔn)備將留居香港、上海、北平和天津的各派代表人士安全迎接到解放區(qū)。中共中央精心布置、謹(jǐn)慎行事、巧妙安排，做到了萬無一失。在迎接在港民主人士北上的同時(shí)，也部署迎接北平、天津、上海的民主人士到中央統(tǒng)戰(zhàn)部駐地平山縣李家莊。一時(shí)間，西柏坡成為了萬水朝東、眾星拱北的民主人士聚集地。1949年1月16日晚上，專程到李家莊看望民主人士并就建立新中國的法制籌備情況進(jìn)行廣泛交流座談和充分民主協(xié)商。建立新中國如同建造一座宏偉的大廈，沒有政治、經(jīng)濟(jì)、文教等各方面政策和法制的基石就無從保證大廈的堅(jiān)固和持久。通過民主協(xié)商的形式廣泛聽取各方面意見和建議，更能夠促進(jìn)政策的有效和法制的完善。關(guān)于人民政府的組織問題。人民政府成立以后將要承擔(dān)一系列諸如戶籍、司法、教育等內(nèi)政方面的職能，政府的組成如何能夠體現(xiàn)出“人民”二字的特性，政府職能的履行如何取得人民的擁護(hù)？這些問題特別是財(cái)經(jīng)問題在新民主主義革命時(shí)期考慮得沒有軍事問題和政治斗爭問題那么成熟，所以希望各位民主人士多貢獻(xiàn)一些意見。各位民主人士暢所欲言，紛紛表達(dá)了對(duì)于將政協(xié)作為一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織能夠固定下來的愿望，這樣的話，許許多多的國計(jì)民生問題都可以在政協(xié)的會(huì)場里探討，中央政府也可以從新政協(xié)會(huì)議當(dāng)中產(chǎn)生出來，將來產(chǎn)生了全國人民代表大會(huì)，政協(xié)也可以作為參謀部門存在。關(guān)于對(duì)待戰(zhàn)犯和官僚資本問題。田漢提出是否可以效仿美國為戰(zhàn)犯保留資產(chǎn)并將他們作為政治犯處理。胡愈之提出是否可以效仿德國，對(duì)于那些開明的“友邦”可以給以寬大和自由。也有人提出如何確定清查官僚資本的具體標(biāo)準(zhǔn)問題，是應(yīng)該慎重對(duì)待還是籠統(tǒng)清查？最后，大家商討認(rèn)為戰(zhàn)犯根據(jù)本人將功折罪情況在懲辦時(shí)有伸縮余地，官僚資本則必須加以沒收，具體辦法標(biāo)準(zhǔn)需要在搜集查清基礎(chǔ)上擬定執(zhí)行。關(guān)于外交政策問題。新中國的外交一定要轉(zhuǎn)變百年來的怯弱態(tài)勢(shì)，獨(dú)立自主地同其他國家進(jìn)行交往，同時(shí)要遵循有理有利有節(jié)的原則。這一番對(duì)于新中國外交的宏觀闡述讓大家覺得心情舒暢。外交工作既要慎重，又要區(qū)別對(duì)待，因而大家一致同意抽調(diào)有這方面經(jīng)驗(yàn)和研究的專家組成一個(gè)外交政策研究委員會(huì)，專門針對(duì)外交政策的制定和外交路線的執(zhí)行等問題展開分析和研究。這次由晚上八點(diǎn)開始的座談協(xié)商，一直持續(xù)到第二天凌晨一點(diǎn)多，盡管條件所限沒有夜宵，但是大家始終精神飽滿，坦誠相見，商討各種制度、各種可能，暢談各方意見和建議，在民主熱烈的氣氛中達(dá)成了共識(shí)。此后又經(jīng)過不間斷地醞釀、接觸和交往，為新中國這座宏偉大廈的法制建設(shè)提供了智慧的火花。

二、與米高揚(yáng)談話：

新中國法制建設(shè)籌備中的框架雛形

經(jīng)過同各派、民主人士進(jìn)行廣泛磋商，又通過建立華北人民政府作為中央人民政府雛形的運(yùn)作實(shí)踐，新中國的法制建設(shè)基礎(chǔ)已有了一個(gè)清晰的輪廓。1949年1月30日，斯大林的秘密特使米高揚(yáng)來到西柏坡，一直待到2月8日。這期間，與米高揚(yáng)就新中國成立后的政權(quán)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針以及對(duì)外交往政策等法制建設(shè)籌備情況進(jìn)行了坦誠的闡述和交流。這是在民主協(xié)商、充分醞釀基礎(chǔ)上的未來新中國的法制架構(gòu)，也是以為代表的中共中央中樞決策層對(duì)新中國的法制框架的一個(gè)比較全面的解讀。關(guān)于新中國政權(quán)的階級(jí)性。明確強(qiáng)調(diào)，新中國是人民民主專政的國家，因此，各級(jí)政府都要加上“人民”二字，以示與政權(quán)的不同。因?yàn)榈恼?quán)代表三座大山來壓迫人民，而我們的新政權(quán)是代表人民為人民辦事的。新中國的政府要有各黨派的代表和社會(huì)知名人士參加，中國共產(chǎn)黨要確定將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在自己手里。關(guān)于新政權(quán)的制度。新政權(quán)將要采用民主集中制而不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制，也不搞所謂的“三權(quán)鼎立”等。這是根據(jù)中國的歷史和國情并吸取相關(guān)國家的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)確定的，是很合適的。關(guān)于新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針。新中國在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成主要有國家經(jīng)濟(jì)、國家資本主義經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)等幾種成分。建立新中國之后，中國共產(chǎn)黨也要由革命的黨轉(zhuǎn)向建設(shè)的黨我們要建設(shè)嶄新的、現(xiàn)代化的、強(qiáng)大的國民經(jīng)濟(jì)。從現(xiàn)在開始，我們黨的工作重心就要由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在城市要以生產(chǎn)建設(shè)為中心。在恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)中，必須發(fā)揮和利用民族資產(chǎn)階級(jí)的積極性。關(guān)于國際關(guān)系和新中國對(duì)外政策的總方針。帝國主義在我國的一切特權(quán)必須全部加以廢除，帝國主義欠我國的一切債務(wù)必須全部予以償還，帝國主義在我國的一切武裝力量必須全部撤離。這是認(rèn)為新中國同帝國主義國家必須要算的“幾筆賬”。在后來的七屆二中全會(huì)上，又對(duì)此方針進(jìn)行了詳細(xì)的補(bǔ)充和闡述。“只要一天他們不改變敵視的態(tài)度，我們就一天不給帝國主義國家在中國以合法的地位?！盵2]（P1435）關(guān)于民族團(tuán)結(jié)問題。中國是一個(gè)多民族的國家，而非單一民族。中國的民族有幾十個(gè)，漢族人口最多。新中國處理民族問題要遵循團(tuán)結(jié)、友愛、合作的方針，民族政策必須公平公正，民族壓迫必須堅(jiān)決取締，民族糾紛必須妥善解決。同米高揚(yáng)的談話內(nèi)容，不僅集中反映了共產(chǎn)黨人高瞻遠(yuǎn)矚的政治抱負(fù)及業(yè)已成熟的治國理念與發(fā)展思路，也反映了中國共產(chǎn)黨人與各派民主協(xié)商成果即將轉(zhuǎn)化為新中國法制建設(shè)的實(shí)踐成果。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出，“創(chuàng)建新中國是一項(xiàng)偉大系統(tǒng)工程，新中國的國家體制的設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)的確立及兩項(xiàng)政治準(zhǔn)備起于西柏坡，建立新中國起步或奠基在西柏坡”。[3]新政協(xié)的籌備工作已經(jīng)迫在眉睫了，新中國法制建設(shè)的協(xié)商民主成果呼之欲出了。

三、華北人民政府：

新中國法制建設(shè)籌備中的協(xié)商實(shí)踐

正因?yàn)椤皠?chuàng)建新中國是一項(xiàng)偉大系統(tǒng)工程”，因而也就需要一個(gè)比較細(xì)致周密的法制建設(shè)籌備過程，為了使這一籌備過程中的協(xié)商成果能夠經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)并且進(jìn)行有益探索和經(jīng)驗(yàn)積累，成立華北人民政府也被提上了議事日程。1948年7月，經(jīng)過晉冀魯豫、晉察冀邊區(qū)各縣、市及各單位的組織動(dòng)員和民主選舉，共選出各方面代表598人作為華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的代表，其中區(qū)域代表394人，職業(yè)和團(tuán)體代表173人，政府邀請(qǐng)代表31人。[4]這些代表既包括工人、農(nóng)民、高級(jí)職員和文化工作者，也包括開明士紳、工商資本家、少數(shù)民族、自由職業(yè)者、民盟盟員以及其他民主人士，他們肩負(fù)著神圣的使命，肩負(fù)著河北、山西、察哈爾、平原、綏遠(yuǎn)5省和北平、天津2市4500多萬人民的期盼和信任。華北人民政府是新中國中央人民政府的雛形，它用法制建設(shè)的途徑為這些重大政治制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。初步形成了新中國多黨派合作的政治協(xié)商制度。1948年8月7日，541名代表在石家莊出席了華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，這些代表當(dāng)中，派和社會(huì)團(tuán)體、無黨派民主人士占有約三分之一的席位（166人），[5]而且經(jīng)過選舉以后擔(dān)任了新成立的華北人民政府重要職位。大會(huì)選舉產(chǎn)生的27名政府委員中民主人士有8位，如著名愛國人士藍(lán)公武當(dāng)選為華北人民政府副主席，堅(jiān)決擁護(hù)國共合作的邢肇棠當(dāng)選為水利委員會(huì)主任，曾任國民黨政府司法官后加入中國共產(chǎn)黨的陳瑾昆當(dāng)選為華北人民法院院長，進(jìn)步教授于力當(dāng)選為華北人民監(jiān)察院副院長，著名工程師黎亮當(dāng)選為交通部副部長等?！叭A北人民政府的成立是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行多黨合作的嘗試，建立了人民代表大會(huì)制度，完善各級(jí)民主政權(quán)組織，努力建立高效政府，制定法規(guī)條例，加強(qiáng)法制建設(shè)，為新民主主義的政權(quán)建設(shè)積極探索并積累了經(jīng)驗(yàn)。”[6]為新中國各級(jí)機(jī)構(gòu)確立了基本的組織模式。華北人民政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)為華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，為了使政府的產(chǎn)生有法可依，代表大會(huì)通過了《華北人民政府組織大綱》，對(duì)政府委員會(huì)的設(shè)立，政府主席、副主席的產(chǎn)生，華北人民監(jiān)察院以及華北人民法院的設(shè)立等等事項(xiàng)進(jìn)行了立法規(guī)范。為了使華北解放區(qū)村、縣一級(jí)政府的產(chǎn)生和運(yùn)行有章可循，代表大會(huì)還通過了《華北區(qū)村、縣（市）人民政權(quán)組織條例》，規(guī)范了村、縣人民代表會(huì)議代表的直接民主產(chǎn)生機(jī)制，村、縣政府委員會(huì)對(duì)上級(jí)政府以及相應(yīng)人民代表會(huì)議負(fù)責(zé)的機(jī)制。華北人民政府以及各基層政府組織架構(gòu)的法制化、規(guī)范化，為新中國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和運(yùn)行、各基層政府的組織模式等進(jìn)行了積極的探索和試驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，新中國成立后，在政權(quán)的組織和政府權(quán)力運(yùn)行的基本架構(gòu)等方面，直接或間接地吸收和借鑒了華北人民政府的法制成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn).開創(chuàng)了新中國人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度包含著一系列基礎(chǔ)性制度，比如代表界別比例選舉制度、代表資格審查制度、預(yù)備會(huì)制度、選舉主席團(tuán)制度、代表提案制度、政府工作報(bào)告制度、提案審查委員會(huì)制度、報(bào)告和建議的審查委員會(huì)制度等等。應(yīng)該說，幾乎所有的跟人民代表大會(huì)制度相關(guān)的這些基礎(chǔ)性制度，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)在運(yùn)行過程中都進(jìn)行了開創(chuàng)和探索。并且，經(jīng)過積極努力的工作，在華北解放區(qū)的大部分中小城鎮(zhèn)都成立了相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)，華北解放區(qū)的人民真正成為了能夠?yàn)樽约寒?dāng)家作主的人，這在中國歷史上屬于第一次。人民代表大會(huì)制度在華北解放區(qū)的積極探索和轟轟烈烈的實(shí)踐運(yùn)行，不僅保衛(wèi)了革命勝利的果實(shí)為人民所有，而且為新中國開創(chuàng)了一條根本的政治制度，這條根本政治制度成為了保證人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式。探索了建立民主、高效、科學(xué)的政府工作的有效途徑。民主的政府要打破一切特權(quán)和專制，徹底與人民打成一片，為此，華北人民政府特別注重政府的工作作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)決杜絕一切形式的官僚主義作風(fēng)和貪污腐化現(xiàn)象。高效的政府要精簡機(jī)構(gòu)，切實(shí)提高行政效率，為此，華北人民政府從整頓機(jī)關(guān)組織入手，強(qiáng)化行政紀(jì)律建設(shè)，為新中國的機(jī)構(gòu)整編和精簡工作探索了途徑、積累了經(jīng)驗(yàn)。人民政府要保證權(quán)力運(yùn)行的正規(guī)化、科學(xué)化、法制化，為此，華北人民政府專門制定了《華北人民政府辦事通則》，使政府工作的流程、權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的過程有了制度化的遵循和保障。

四、新政協(xié)籌備會(huì)：

新中國法制建設(shè)籌備中的協(xié)商成果

1949年3月，在七屆二中全會(huì)的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，“召集政治協(xié)商會(huì)議和成立民主聯(lián)合政府的一切條件，均已成熟。一切派、人民團(tuán)體和無黨派民主人士都站在我們方面?！盵2]（P1435）1949年6月15日，新政協(xié)籌備會(huì)在北平正式召開，參會(huì)的134名代表分成6個(gè)小組，而每個(gè)小組成員的構(gòu)成并沒有事先安排，而是由各位代表自愿報(bào)名參加。可以說，新政協(xié)剛剛召開，協(xié)商的意味、民主的氛圍就已經(jīng)非常濃郁。任務(wù)較重的是第三小組，這一小組負(fù)責(zé)起草共同綱領(lǐng)。因?yàn)楣餐V領(lǐng)不僅決定著建立一個(gè)具有什么性質(zhì)的政府，而且也決定著這個(gè)政府能否容納各黨派各團(tuán)體的團(tuán)結(jié)與合作。這一組由和九三學(xué)社許德珩任組長，組員當(dāng)中的民主人士有民革陳劭先、許寶駒、陳此生、朱學(xué)范，民盟章伯鈞、費(fèi)振東，民建章乃器、李燭塵，民進(jìn)許廣平、周建人，農(nóng)工黨季方等。共同綱領(lǐng)草案初稿原稱為《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》，明顯帶有宣言性質(zhì)，第二次起草為《新民主主義的共同綱領(lǐng)》。新政協(xié)籌備會(huì)成立后，根據(jù)新的形勢(shì)需要重新起草，經(jīng)過代表們充分協(xié)商，最終將新政協(xié)定名為“中國人民政治協(xié)商會(huì)議”?；I備會(huì)開的緊張而熱烈，中國共產(chǎn)黨與各派、各人民團(tuán)體代表充分協(xié)商、民主參與，為即將召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議做好準(zhǔn)備。西柏坡時(shí)期新中國法制建設(shè)籌備的協(xié)商民主成果也即將上升為中國共產(chǎn)黨與各派、各人民團(tuán)體團(tuán)結(jié)協(xié)作的意志。而最為深刻之處在于，這些意志所代表的均為中國人民的意志，這是即將建立的中央人民政府與以往一切反動(dòng)的、專制的、獨(dú)裁的政府最本質(zhì)的區(qū)別。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開，會(huì)議通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，詳盡規(guī)定了人民享有的廣泛的民主權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，也設(shè)計(jì)好了新中國建設(shè)的美好藍(lán)圖。新中國法制建設(shè)籌備中的協(xié)商民主實(shí)踐就以這樣的方式繪就了一幅莊嚴(yán)、神圣、公開而持久的畫卷。

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單位：課題組