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教育督導(dǎo)、教育立法和教育投入被認(rèn)為是現(xiàn)代教育發(fā)展的三大支柱，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是督政和督學(xué)。就督政而言，主要是對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門的工作進(jìn)行監(jiān)督臉查,評(píng)估和指導(dǎo)。凡是人民賦予了權(quán)力的地方，人民就有權(quán)監(jiān)督，而且必須監(jiān)督，這己經(jīng)是被理論和實(shí)踐證明了的事實(shí)。所以，督政不僅重要，而且必要;就督學(xué)而言，是指對(duì)學(xué)校的監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)，通過此工作幫助學(xué)校找出其工作中的不足和缺點(diǎn)，向?qū)W校提出建設(shè)性的意見和建議，為學(xué)校指明前進(jìn)的方向，其意義小言自明。做好督學(xué)和督政工作是國(guó)家和人民賦子教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的崇高使命。然而，我國(guó)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否能小辱使命呢?

我國(guó)自恢復(fù)教育督導(dǎo)制度以來，教育督導(dǎo)工作取得了驕人的成績(jī)。如對(duì)于確?！皟苫惫ぷ鞯呢瀼芈鋵?shí)和確保索質(zhì)教育的全而推行，教育督導(dǎo)工作功不可沒，取得了小小的成績(jī)。尤其是對(duì)于制止亂收費(fèi)、解決危房問題、切實(shí)“減負(fù)”等專項(xiàng)工作的督導(dǎo)，教育督導(dǎo)更是成績(jī)卓著。但成績(jī)的背后卻掩蓋不住問題:為什么極少數(shù)的教育督導(dǎo)被看成是“二線”機(jī)構(gòu)少安置”機(jī)構(gòu)?為什么教育督導(dǎo)在教育界日碑不佳?這自然暴露了教育督導(dǎo)工作中存在的問題，問題主要表現(xiàn)在督政工作沒有力度，在實(shí)際推行中打了折扣;督學(xué)工作實(shí)際上做得不夠，做得不到位，不受歡迎。筆者認(rèn)為職能是由性質(zhì)決定的，所以，對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職能的現(xiàn)狀進(jìn)行深入探討并做歸因分析，在此基礎(chǔ)上探索我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職能的末來走向無疑具有重要意義。

一、當(dāng)前，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其職能的定位矛盾和歸因分析

我國(guó)自1986年恢復(fù)教育督導(dǎo)工作制度以來，齊地先后建立了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。時(shí)至2000年，“沒有建立縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的縣級(jí)單位全國(guó)還有120個(gè)。那么，理論上我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是怎樣定位的呢?1988年9月國(guó)家教委人事部聯(lián)介發(fā)出《關(guān)于建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)問題的通知》中明確指出，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是行政機(jī)構(gòu)。但事實(shí)上，自1988以來，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其性質(zhì)就五花八門。盡管全國(guó)大部分地區(qū)都建有以政府命名的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但性質(zhì)卻分屬行政性質(zhì)、事業(yè)性質(zhì)、教育行政部門的掛靠科室，甚至極少數(shù)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)被看成是“二線”機(jī)構(gòu)、“安置”機(jī)構(gòu)。山此可見，當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位還沒有統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)名義上屬于國(guó)家行政性質(zhì)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)。對(duì)此，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)也做了明確規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定教育督導(dǎo)的職能是督學(xué)和督政。然而，現(xiàn)實(shí)情況又怎樣呢?教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的這種性質(zhì)和職能是否合理呢？

事實(shí)上，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)五花八門很難定位為行政組織，這里所說的行政組織就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的個(gè)重要特點(diǎn)是:它是典刑的垂直結(jié)構(gòu)，依靠嚴(yán)格的上下級(jí)之間行政權(quán)力行使職能，擁有行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)個(gè)本質(zhì)特征，在我國(guó)，這點(diǎn)更為明顯。我國(guó)的教育督導(dǎo)和機(jī)構(gòu)是否擁有權(quán)力呢?我國(guó)是中央集權(quán)的國(guó)家，下級(jí)機(jī)關(guān)只對(duì)上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，上級(jí)機(jī)關(guān)幾乎擁有管理下級(jí)機(jī)關(guān)的所有權(quán)力,其中包括監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)。雖然規(guī)定了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)教育行政部門及學(xué)校有督導(dǎo)的權(quán)力,但這種權(quán)力與教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是重疊的。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)督導(dǎo)對(duì)象沒有發(fā)號(hào)施令和直接進(jìn)行獎(jiǎng)懲的權(quán)力,只有建議權(quán)。由此可見,雖然原則上規(guī)定了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有行政權(quán)力,但這種行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保障措施,自然很難落到實(shí)處,這是其工作力度難以保證的重要原因。與教育行政機(jī)關(guān)相比,其督導(dǎo)權(quán)力較弱,甚至落空。由于沒有行政權(quán)力,有的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不得以將機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位為事業(yè)單位,監(jiān)督的權(quán)力更難以保證;還有的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是教委下屬科室,教委主任和副主任分別是督導(dǎo)室的主任和副主任,督政職能基本落空;最后的“二線”機(jī)構(gòu)、“安置”機(jī)構(gòu)也就只剩下迷茫的份了。就教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能而言,“督政”和“督”更多地依賴于行政權(quán)力,帶有一定的強(qiáng)制色彩,由于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力難以保證,所以,直接導(dǎo)致了“督政”和“督”的職能的發(fā)揮不力,前面的分析已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。但由于受教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政屬性所限,教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校還是以“督”為主,沒有真正轉(zhuǎn)到“導(dǎo)”上來,由于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不直接管理學(xué)校,行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保證措施,所以其督導(dǎo)的權(quán)力相對(duì)較弱,導(dǎo)致其督學(xué)的力度不夠,教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力自然很難做好“督”的工作?！岸綄W(xué)”和“導(dǎo)”則更多地依賴于學(xué)術(shù)權(quán)力(學(xué)術(shù)權(quán)力是由專業(yè)權(quán)威組織及其成員個(gè)人的品德、學(xué)識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)所帶來的權(quán)力),要以理服人。我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)目前的學(xué)術(shù)權(quán)力又相對(duì)較弱,要想做好“督學(xué)”和“導(dǎo)”,可能有一定困難,但這方面的努力是應(yīng)該鼓勵(lì)和提倡的。就學(xué)校自身而言,最不歡迎的可能就是行政命令,最需要的則是理論上和實(shí)踐上的指導(dǎo),而教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在導(dǎo)學(xué)的問題上,又偏偏認(rèn)識(shí)不足,同時(shí)受自身學(xué)術(shù)權(quán)力所限,在實(shí)際導(dǎo)學(xué)的過程中很難導(dǎo)到位,不能解決實(shí)際問題,所以不受歡迎。

綜上可見,沒有權(quán)力是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)完成不力的主要原因,因?yàn)闄?quán)力是職責(zé)的保障。由于無權(quán),造成了目前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)無位、無威、無所作為的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為,問題的解決首先應(yīng)該從改變教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并在此基礎(chǔ)上理順教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能入手。

二、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及職能的未來走向

從我國(guó)的現(xiàn)狀看,要想把我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位為行政,理順教育行政與教育督導(dǎo)行政的關(guān)系,可能難度較大,因?yàn)槲覈?guó)是典型的中央集權(quán)的國(guó)家,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力欲望都較強(qiáng),分權(quán)難度較大,所以雙頭行政(教育行政與教育督導(dǎo)行政)操作起來有困難。那么,要改變現(xiàn)狀,我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)及職能該朝哪個(gè)方向邁進(jìn)呢?

1·教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)由過去的重“督”轉(zhuǎn)到重“導(dǎo)”上來。

從理論上講,教育督導(dǎo)作為教育管理的手段之一,其最終目的是促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展。“督”和“導(dǎo)”自然也為同樣的目的服務(wù),但比較而言,只不過“督”更多的是通過行政命令促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展,而“導(dǎo)”是直接幫助發(fā)展的有效手段:“督”是消極的,“導(dǎo)”是積極的。由比較可見,“導(dǎo)”是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的積極、有效、直接的手段,對(duì)促進(jìn)教育發(fā)展更具有明顯的、現(xiàn)實(shí)的意義。而且一般認(rèn)為,在督導(dǎo)工作中,“督”是手段,“導(dǎo)”是目的,應(yīng)在“導(dǎo)”的基礎(chǔ)上“督”,教育督導(dǎo)應(yīng)由過去的重“督”轉(zhuǎn)到重視“導(dǎo)”上來,實(shí)踐中,世界各國(guó)的教育督導(dǎo)工作也已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。各國(guó)的教育督導(dǎo)改革都重視“導(dǎo)”的作用,開展積極的建議活動(dòng),加強(qiáng)專業(yè)性的指導(dǎo)職能。世界教育督導(dǎo)研究的理論和實(shí)踐無疑為我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)及職能的未來走向指明了方向。我國(guó)的教育督導(dǎo)應(yīng)該由重“督”轉(zhuǎn)移到重“導(dǎo)”上來,增強(qiáng)自身的學(xué)術(shù)權(quán)力,在導(dǎo)學(xué)上下大力氣。

2·教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃綄?dǎo)與評(píng)估中介組織,其職能相當(dāng)于教育行政機(jī)關(guān)的“參謀”、“媒介”和學(xué)校的導(dǎo)學(xué)專家。

筆者認(rèn)為如果從轉(zhuǎn)變督導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能、促進(jìn)教育教學(xué)發(fā)展的角度出發(fā),教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)從目前無權(quán)的行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袡?quán)的教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織。其性質(zhì)應(yīng)定位于教育行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的教育事業(yè)單位,教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織將告別過去的無權(quán)時(shí)代。當(dāng)然,它的權(quán)力不是來自于國(guó)家行政命令,而是來自于其自身的專業(yè)權(quán)威,這種權(quán)力是學(xué)術(shù)權(quán)力(或者稱作自然權(quán)力),是由專業(yè)權(quán)威組織及其成員個(gè)人的品德、學(xué)識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)所帶來的權(quán)力。教育與評(píng)估中介組織應(yīng)做上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的“參謀”、“媒介”,組織無疑要由一些專家和權(quán)威人士組成,通過在實(shí)踐中對(duì)教育教學(xué)的檢查和評(píng)估,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并反映給上級(jí)教育行政機(jī)關(guān),通過對(duì)問題的對(duì)策研究向上級(jí)機(jī)關(guān)提供建設(shè)性的意見和建議,為上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策提供科學(xué)的依據(jù),起“幫督”作用。教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織要做上下級(jí)之間信息傳遞的橋梁,幫助國(guó)家機(jī)關(guān)了解基層教育的現(xiàn)狀,增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控的能力,充分實(shí)現(xiàn)教育的地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理。同時(shí),在督學(xué)問題上,我認(rèn)為教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織要不“督”只“導(dǎo)”,通過“導(dǎo)”來“督”,根據(jù)檢查評(píng)估的結(jié)果,找出學(xué)校的問題,做歸因分析,提出具體的對(duì)策,幫助學(xué)校改進(jìn)提高,幫助學(xué)校解決教育教學(xué)中出現(xiàn)的實(shí)際問題。雖然沒督,但客觀上起到了“督”的作用,在學(xué)校,指導(dǎo)永遠(yuǎn)比監(jiān)督受歡迎,比監(jiān)督更解決問題,更具現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下的教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織是國(guó)家機(jī)關(guān),在職能上相當(dāng)于國(guó)家中介機(jī)構(gòu),中介機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)、有威、有位、有所作為,而且為的有意義。

3·教育督導(dǎo)與評(píng)估中介組織向教育教學(xué)問題及對(duì)策研究事務(wù)所發(fā)展。

社會(huì)發(fā)展到今天,你時(shí)刻能感知到教育的重要性。21世紀(jì)將是教育大發(fā)展的世紀(jì),溫州人已經(jīng)把教育作為21世紀(jì)的朝陽產(chǎn)業(yè),更有人看好校園內(nèi)的IT行業(yè),教育與市場(chǎng)已經(jīng)在不經(jīng)意間結(jié)下了不解之緣,教育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)零星地在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),而且來勢(shì)洶洶。無論教育在多大程度上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化,教育市場(chǎng)都必將空前繁榮,這必將使教育事業(yè)大有可為,教育競(jìng)爭(zhēng)將異常激烈。校與校之間的競(jìng)爭(zhēng)、地區(qū)與地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)以及學(xué)校內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)等等,要想在競(jìng)爭(zhēng)中取勝,發(fā)展無疑是硬道理。發(fā)展中遇到了解決不了的問題怎么辦?教育教學(xué)問題及對(duì)策研究事務(wù)所竭誠(chéng)為您服務(wù),這里各方面教育專家云集,他們有能力幫您力挽狂瀾,使生源枯竭、行將倒閉的學(xué)校起死回生;他們有能力幫您解決您在教育教學(xué)中遇到的難題,使教學(xué)效果較差、不受學(xué)生歡迎的您走出困境;他們有能力幫助您一起解決最令父母頭疼的孩子教育問題,幫助您分析孩子的特長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)以及孩子成長(zhǎng)過程中存在的問題,使您的孩子逐步走向優(yōu)秀。但對(duì)您的服務(wù)是收費(fèi)的,因?yàn)檫@時(shí)的教育教學(xué)問題及對(duì)策研究事務(wù)所已經(jīng)是企業(yè),屬服務(wù)行業(yè)。它的服務(wù)范圍包括:學(xué)校教育問題咨詢、子女教育問題咨詢、幫助學(xué)校解決問題出謀劃策、幫助學(xué)校打有關(guān)教育問題的官司、幫助學(xué)校培養(yǎng)優(yōu)秀教師、自己經(jīng)營(yíng)學(xué)校、做教育行政機(jī)關(guān)的智囊(但這時(shí)要收費(fèi))等等。教育教學(xué)問題及對(duì)策研究事務(wù)所的職能角色有很多,如“教育醫(yī)生”、“教育律師”、“教育參謀”等等。事務(wù)所的職能以指導(dǎo)服務(wù)為主,事務(wù)所的性質(zhì)已經(jīng)是服務(wù)性企業(yè),那時(shí),事務(wù)所的權(quán)力完全來源于組織及其個(gè)人的學(xué)術(shù)權(quán)力。到那時(shí),事務(wù)所不僅大有可為,而且為的有價(jià)值,因?yàn)樗麄儾坏允称淞?而且還納稅,尤為可貴的是事務(wù)所對(duì)促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展和空前繁榮發(fā)揮舉足輕重的作用。

所以,我認(rèn)為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其職能的未來走向應(yīng)是:教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家督導(dǎo)與評(píng)估中介機(jī)關(guān),再轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃虒W(xué)問題及對(duì)策研究事務(wù)所(即企業(yè))。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)由重“督”轉(zhuǎn)為重“導(dǎo)”,然后轉(zhuǎn)變?yōu)槎秸闹\士和導(dǎo)學(xué)的專家,再轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖逃t(yī)生”、“教育律師”、“教育參謀”等等。

[參考文獻(xiàn)]

[1]郭振有·在2000年全國(guó)教育督導(dǎo)會(huì)議上的講話[J]·教育督導(dǎo),2000,(3)·