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摘要：教師法律身份的確定是保障其合法權益和專業(yè)發(fā)展的前提。國外公立學校教師的法律身份有公務員、公務雇員和雇員之分，而我國教師的法律身份長期以來處于模糊狀態(tài)。從義務教育特點、教師的職業(yè)職能、教師的權益保障、義務教育的均衡發(fā)展等因素來看，義務教育階段的公立中小學教師應當成為國家教育公務員。

關鍵詞：義務教育；公立中小學；教師；公務員身份

近些年來，隨著國家人事制度的改革，教師的法律地位發(fā)生了重大變革但聘任制背景下的義務教育階段公立中小學教師法律地位存在許多爭議，導致教師隊伍建設中諸多深層矛盾，如工資、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、福利、住房等長期難以解決。其根本原因在于我國教育立法對公立中小學教師法律身份規(guī)定不明晰教師是教育教學活動中的重要主體之一，教師法律身份歸屬的明確化，對于教師權利的保障和教師職責的履行具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國公立中小學教師法律身份的現(xiàn)實不確定性

在社會轉型時期，教師法律身份歸屬引起了許多專家學者爭論，也出現(xiàn)過多種稱謂。

1計劃時期的國家干部

計劃經濟時代，因為教師獲得國家干部編制，享有國家干部身份，和其他事業(yè)單位以及政府工作人員一樣，被納入到統(tǒng)一的干部系統(tǒng)中進行管理。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，國家干部人事制度發(fā)生了變化，教師的國家卜部身份也逐步淡化。

2.20世紀80年代事業(yè)單位人員

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)將公立中小學校界定為“事業(yè)單位”?！笆聵I(yè)單位”一詞源于1986年實施的《民法通則》的有關規(guī)定《民法通則》在第3條將法人分為企業(yè)法人和機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人、中小學校屬于不以營利為目的的事業(yè)單位.因此教師屬于事業(yè)單位人員。1998年10月25日國務院又頒布了《事業(yè)單位登記管理體制暫行條例》，對《民法通則》的規(guī)定作了進一步的闡釋。該法規(guī)第2條規(guī)定，本條例所稱事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的從事教育、利一技文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。中小學校在我國的社會組織中被歸為事業(yè)單位，中小、學教師也理所當然地被定為事業(yè)單位人員。把教師身份歸屬事業(yè)單位人員，并沒有顧及到教師職業(yè)的公務性．，不利于教師及權益的保障和救濟。

3．20世紀90年代專業(yè)人員和國家工作人員

1966年10月，聯(lián)合困教科文組織發(fā)表的《關于教師地位的建議》指出：“教育工作應傲視為專門職業(yè)。這種職業(yè)是一種需要教師具備經過嚴格并持續(xù)不斷的研究才能獲得并準持專業(yè)知識及專門技能的公共業(yè)務。他要求所轄學生的教育和福利有個人及共同的責任感”。我國《教師法》第3條也規(guī)定，我國教帥是專業(yè)人員。但“專業(yè)人員”不等于法律身份，醫(yī)生、工稗師等也是專業(yè)人員。專業(yè)人員主要是對職業(yè)性質進行規(guī)定，不具有特別的法律意義，更不能解決實踐中的各種聘任法律糾紛，因此也無法明確教師各種權益法律關系中的地位、權利、義務和責任。

1997年新修實施的《刑法》銷93條明確規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。固有公司、企業(yè)、事業(yè)位、人民用體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員淪?！币罁?jù)這條規(guī)定，中小學教師的身份可以歸屬于國家工作人員。但是同家工作人員與公務員這兩個概念存意義和范舊上存在較多交叉重疊之處?！豆珓諉T法》臺之后，國家工作人員概念今后是會被公務員慨念取代還是一個不確定的問題。此外，由于與國家作人員相關的法律制度尚未建訌，因此這一方案對于保障教師權益的作用可能有限。

4．21世紀仍不能稱謂公務員

1993《國家公務員暫行條例》第3條規(guī)定，本條例適用于各級圍家行政機關中除工勤人員以外的丁作人員教師不屬于該條例的適用對象，自然不在公務員之列，從此教師的身份與公務員在法律上開始分化。2005年4月通過的《中華人民共和圈公務員法》對公務員的范圍做出了重大調整，其中第2條規(guī)定：“本法所稱公務員，是指依法行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員?！睆闹锌梢钥闯鰧珓諉T的界定更加明確，公務員的范擴大了，原不屬于公務員的法官、檢察員都已步入了公務員的行列。但中小學教師不屬于行政編制，因而中小學教師不在公務員之列。

二、外國公立中小學教師的法律身份

從世界主要發(fā)達國家的教育立法看，對于公立中小學教師法律身份的定位大致有以下三種類型：

1．德、法、日大陸法系國家定為公務員

德國、法國、日本等大陸法系國家，一般都把公立中小學教師定為公務員或者教育公務員。日本2004年的國立大學法人化改革改變了國立大學教師的公務員身份，但中小學教師的法律地位并沒有因此發(fā)生變化。在這些國家，教師由政府任用，享有公務員法規(guī)規(guī)定的各項權利，非因法定事由不得免職或懲罰。同時教師應履行與公務員身份相應的義務，如教師的爭議權(罷課等)受到禁止，團結權、集體交涉權等勞動基本權受到特別限制。此外，基于教育教學活動的特殊性，教師還享有諸如參與決策、教育自由等特殊權利。

2．英、美等法系國家定為公務雇員

英國、美國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學教師定位為公務雇員。教師由地方教育當局任用，并與之簽訂聘任合同。教師一方面基于公務員身份享有公務員法律規(guī)定的各項權利，履行相應的各項義務；另一方面基于雇員身份，又具有雇傭合同中所規(guī)定的權利和義務。

3．新西蘭等國家定為雇員

新西蘭等少數(shù)國家把公立中小學教師定位為雇員。教師由校長聘任，但由政府支付工資。學校在其權限內可以決定教師的雇用和解雇，向教師布置任務，監(jiān)督和評價教師的工作。教師在任用期內享有教育自由權以及作為公民應享有的其他權利，并在某些方面享有公務員所不具有的權利，如爭議權、罷工權。但不能享有公務員所特有的聽證權、行政救濟等權利。

盡管各國由于法律傳統(tǒng)和政治體制的不同，對于教師法律身份的規(guī)定各有不同，大陸法系國家的教師與政府構成的是比較典型的行政法律關系，英美法系國家的教師與政府構成的法律關系則具有某種程度的雇傭法律關系性質。但這些國家都強調教師職業(yè)的公務性質，強調政府與教師的法律關系，并把對教師的管理納入到了政府的管理職能之中。

三、中小學教師成為國家公務員的必要性

公立學校教師，特別是公立義務教育學校教師，其職業(yè)性質應當是公務員，即國家行政公務員、軍事公務員和教育公務員三類中的教育公務員。它是構成現(xiàn)代國家社會公共事務及其管理的三大支柱之一。應該明確公立學校教師職業(yè)的公務員性質，并在《教師法》等法律中予以明確規(guī)定。這是因為：

1．義務教育的特點要求教師成為國家公務員

義務教育是根據(jù)法律規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，其實質是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強迫教育。義務教育與其他類型的教育相比較，具有以下幾個顯著的特點：1)強制性。2)免費性。因此，義務教育又稱強迫教育或免費教育。免費性和公益性是聯(lián)系在一起的，所謂公益性就是《義務教育法》明確規(guī)定的“不收學費、雜費”，所需費用全部由政府買單。3)全民性。用強制性和免費性來保障全民接受義務教育，有利于國民教育目標的實現(xiàn)，充分體現(xiàn)了義務教育所提供的產品是一種社會公共服務或純公共產品。這種產品是任何經過法律許可的人都應得到的無差別的享受。義務教育是國家的一項公益性事業(yè)，而教師是實施這項事業(yè)的專業(yè)人員，對他們的管理自然應該納入國家公務員管理的范疇。

2．教師的職業(yè)職能要求教師成為公務員

教師的職業(yè)職能不同一般的事業(yè)單位及企業(yè)人員，它具有較強公共性?！督處煼ā返?條規(guī)定：“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員。承擔教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人，提高民族素質的使命。教師應當忠誠于人民的教育事業(yè)。”《教育法》第8條規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”《義務教育法》第29條規(guī)定：“教師在教育教學中應當平等對待學生，關注學生的個體差異，不得歧視學生，不得對學生實施體罰、變相體罰或者其它侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學生合法權益等?！庇纱丝梢姡處熃逃虒W是一種為公共服務的公共(益)性行為，是國家教育權利的具體化，具有為國家和社會負責的公共職責，其職務的公共屬性并不亞于普通公務員。因此，如把教師納入國家公務員，有利于對教師提出更高的職業(yè)規(guī)范。

3．教師的權益保障要求把教師納入公務員體系

由于教師法律身份的現(xiàn)實不確定性，在實踐過程中不能很好地保障教師的合法權益。如有的地方政府拖欠教師工資十幾年至今，嚴重侵害了教師的合法權益，卻沒有得到相應的法律救濟，以致有的學者甚至呼吁給教師以農民工待遇?！督逃ā返?l條規(guī)定：“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農村教師工資經費保障機制。教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平?！钡珡哪壳皝砜矗捎谌狈Ρ容^有效的保障機制來維護其合法權益，中小學教師無論是工資還是醫(yī)療、住房等福利待遇遠遠不如國家公務員，已嚴重影響廣大中小學教師工作安全感和積極性，同時也不利于吸收優(yōu)秀人才加盟教師隊伍。因此，把公立中小學教師定位為國家教育公務員，有利于穩(wěn)定中小學尤其是農村中小學教師隊伍，促進我國基礎教育事業(yè)的發(fā)展。

4．義務教育的均衡發(fā)展要求教師成為公務員

新的《義務教育法》第32條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強教師培養(yǎng)工作，采取措施發(fā)展教師教育，縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動加強對薄弱學校的建設?！痹诰唧w實踐中也是這樣操作的，部分縣級教育行政部門在執(zhí)行該法第32條第2款的過程中，就選擇了通過行政手段對縣級行政區(qū)域內的師資進行配置，以達到本行政區(qū)域內地區(qū)之間、學校之間的師資平衡的目的。但教師如屬于普通勞動者，與其所在學校簽訂的是勞動合同，那么政府要強制實行均衡配置師資力量就有一定的困難。如果教師與學?；蚪逃姓块T簽訂的是行政合同，學校或教育行政部門可以以行政主體的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協(xié)議，而非以民事法人的身份，由此而以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的，從而享有行政優(yōu)益權。因此，教師屬于公務員身份，對教師實行輪換制就可依法進行管理，師資配置這一難題便可迎刃而解。

四、中小學教師成為國家教育公務員的可行性

教育公務員，可稱為廣義上的公務員，指兼具特殊的勞動者(專業(yè)技術人員)和特殊的公務員(屬于非強力公務員)雙重身份，履行的是國家公職。

1．從法理上講，教師法律身份可以由公法調整，造福于公共利益

公法實際代表權力，代表國家權力；公法為法無授權即禁止，私法為法無禁止即自由。如教師不能進行有償家教《教師法》并無明確規(guī)定，而許多地方教育行政部門及學校對此卻有明文規(guī)定：如有違背就會受到開除等處分。但在具體操作過程中常常又苦于有理而無法的尷尬局面。如果消解教師身份泛化問題，把教師納入教育公務員隊伍，他們和教育行政部門之間就構成了特別的權利關系，教育人事立法可依據(jù)公共利益或公共福利優(yōu)先的原則，對教師的某些權利進行適當?shù)南拗?，從而相對縮小教師個人的權利空間以避免上述類似情況發(fā)生。

2．從實踐上看，教師的工資(以績效工資為例)來自財政

2008年底，國家人力資源社會保障部、財政部、教育部聯(lián)合出臺了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》(以下稱《指導意見》)第2條第1款規(guī)定了義務教育教師規(guī)范后的津貼、補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平的原則確定?？冃ЧべY總量隨基本工資和學校所在縣級行政區(qū)域公務員規(guī)范后津貼補貼的調整作相應調整。同時《指導意見》規(guī)定義務教育學校實施績效工資所需經費，納入財政預算，按照管理以縣為主、經費省級統(tǒng)籌、中央適當支持的原則，確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位?！豆珓諉T法》第79條規(guī)定，公務員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓、獎勵、辭退等所需經費，應當列入財政預算，予以保障。由此可見，教師的工資、津貼、補貼、公務員工資和福利等皆來自國家財政，屬于第二次分配，這就為教師成為公務員奠定了經濟基礎。

3．從發(fā)展上說，《公務員法》為教師成為國家公務員留下空間

根據(jù)《公務員法》第14條規(guī)定的國家公務員職位分類制度，公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法等類別。國務院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。同時，依據(jù)《教師法》第3條規(guī)定，教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員，教師執(zhí)行的是國家公務且具有專業(yè)性，符合公務員職位分類制度，與現(xiàn)有的國家法律法規(guī)的規(guī)定并不矛盾。因此，在立法上增設公立中小學教師為教育公務員應該是可行的。

五、教育公務員身份下教師聘任制必須把握的幾個問題

實行聘任制，教師是普通的勞動者嗎?答案顯然不是。義務教育是國家一項公益事業(yè)，教師承擔的教育責任是一種國家責任，教師聘任制是一種具有公法性質的契約關系，中小學教師的工作體現(xiàn)出明顯的公務性，聘任制下教師仍隸屬于國家公職人員系列。

1．教師的聘任是政府聘任而非學校聘任

中小學校是一種國家機構，是行政機關的附屬物。國家包攬了從舉辦到管理的一系列權力，學校的辦學權力非常有限。從聘用教師的角度來說，《中共中央、國務院關于深化教育體制改革，全面推進素質教育的決定》中明確指出，中小學根據(jù)學校編制聘用教師，可面向社會公開招聘，經縣以上教育行政部門審批。從實踐上看，目前寧夏等部分省市自治區(qū)已由省級人事部門統(tǒng)一招收公立中小學教師，用人單位(學校)只是分配具體工作任務而已。當前我國的公立學校仍然是國家全額撥款的事業(yè)單位，學校行使的是國家教育權，雖然不同于普通的行政權利，但仍屬于國家公權的范圍，它不享有完全權力能力和行為能力。因此學校與教師之間的關系仍帶有行政法律關系的特點，盡管按平等協(xié)商原則訂立和履行聘任合同，但校方在維護公共利益的前提下，仍具有對合同權力的單方處置教育或免費教育。免費性和公益性是聯(lián)系在一起的，所謂公益性就是《義務教育法》明確規(guī)定的“不收學費、雜費”，所需費用全部由政府買單。3)全民性。用強制性和免費性來保障全民接受義務教育，有利于國民教育目標的實現(xiàn)，充分體現(xiàn)了義務教育所提供的產品是一種社會公共服務或純公共產品。這種產品是任何經過法律許可的人都應得到的無差別的享受。義務教育是國家的一項公益性事業(yè)，而教師是實施這項事業(yè)的專業(yè)人員，對他們的管理自然應該納入國家公務員管理的范疇。

2．教師的職業(yè)職能要求教師成為公務員

教師的職業(yè)職能不同一般的事業(yè)單位及企業(yè)人員，它具有較強公共性。《教師法》第3條規(guī)定：“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員。承擔教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人，提高民族素質的使命。教師應當忠誠于人民的教育事業(yè)。”《教育法》第8條規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！薄读x務教育法》第29條規(guī)定：“教師在教育教學中應當平等對待學生，關注學生的個體差異，不得歧視學生，不得對學生實施體罰、變相體罰或者其它侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學生合法權益等?！庇纱丝梢?，教師教育教學是一種為公共服務的公共(益)性行為，是國家教育權利的具體化，具有為國家和社會負責的公共職責，其職務的公共屬性并不亞于普通公務員。因此，如把教師納入國家公務員，有利于對教師提出更高的職業(yè)規(guī)范。

3．教師的權益保障要求把教師納入公務員體系

由于教師法律身份的現(xiàn)實不確定性，在實踐過程中不能很好地保障教師的合法權益。如有的地方政府拖欠教師工資十幾年至今，嚴重侵害了教師的合法權益，卻沒有得到相應的法律救濟，以致有的學者甚至呼吁給教師以農民工待遇?！督逃ā返?l條規(guī)定：“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農村教師工資經費保障機制。教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平?！钡珡哪壳皝砜?，由于缺乏比較有效的保障機制來維護其合法權益，中小學教師無論是工資還是醫(yī)療、住房等福利待遇遠遠不如國家公務員，已嚴重影響廣大中小學教師工作安全感和積極性，同時也不利于吸收優(yōu)秀人才加盟教師隊伍。因此，把公立中小學教師定位為國家教育公務員，有利于穩(wěn)定中小學尤其是農村中小學教師隊伍，促進我國基礎教育事業(yè)的發(fā)展。

4．義務教育的均衡發(fā)展要求教師成為公務員

新的《義務教育法》第32條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強教師培養(yǎng)工作，采取措施發(fā)展教師教育，縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動加強對薄弱學校的建設?！痹诰唧w實踐中也是這樣操作的，部分縣級教育行政部門在執(zhí)行該法第32條第2款的過程中，就選擇了通過行政手段對縣級行政區(qū)域內的師資進行配置，以達到本行政區(qū)域內地區(qū)之間、學校之間的師資平衡的目的。但教師如屬于普通勞動者，與其所在學校簽訂的是勞動合同，那么政府要強制實行均衡配置師資力量就有一定的困難。如果教師與學?；蚪逃姓块T簽訂的是行政合同，學?；蚪逃姓块T可以以行政主體的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協(xié)議，而非以民事法人的身份，由此而以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的，從而享有行政優(yōu)益權。因此，教師屬于公務員身份，對教師實行輪換制就可依法進行管理，師資配置這一難題便可迎刃而解。

四、中小學教師成為國家教育公務員的可行性

教育公務員，可稱為廣義上的公務員，指兼具特殊的勞動者(專業(yè)技術人員)和特殊的公務員(屬于非強力公務員)雙重身份，履行的是國家公職。

1．從法理上講，教師法律身份可以由公法調整，造福于公共利益

公法實際代表權力，代表國家權力；公法為法無授權即禁止，私法為法無禁止即自由。如教師不能進行有償家教《教師法》并無明確規(guī)定，而許多地方教育行政部門及學校對此卻有明文規(guī)定：如有違背就會受到開除等處分。但在具體操作過程中常常又苦于有理而無法的尷尬局面。如果消解教師身份泛化問題，把教師納入教育公務員隊伍，他們和教育行政部門之間就構成了特別的權利關系，教育人事立法可依據(jù)公共利益或公共福利優(yōu)先的原則，對教師的某些權利進行適當?shù)南拗?，從而相對縮小教師個人的權利空間以避免上述類似情況發(fā)生。

2．從實踐上看，教師的工資(以績效工資為例)來自財政

2008年底，國家人力資源社會保障部、財政部、教育部聯(lián)合出臺了《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》(以下稱《指導意見》)第2條第1款規(guī)定了義務教育教師規(guī)范后的津貼、補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平的原則確定?？冃ЧべY總量隨基本工資和學校所在縣級行政區(qū)域公務員規(guī)范后津貼補貼的調整作相應調整。同時《指導意見》規(guī)定義務教育學校實施績效工資所需經費，納入財政預算，按照管理以縣為主、經費省級統(tǒng)籌、中央適當支持的原則，確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位?！豆珓諉T法》第79條規(guī)定，公務員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓、獎勵、辭退等所需經費，應當列入財政預算，予以保障。由此可見，教師的工資、津貼、補貼、公務員工資和福利等皆來自國家財政，屬于第二次分配，這就為教師成為公務員奠定了經濟基礎。

3．從發(fā)展上說，《公務員法》為教師成為國家公務員留下空間

根據(jù)《公務員法》第14條規(guī)定的國家公務員職位分類制度，公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法等類別。國務院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。同時，依據(jù)《教師法》第3條規(guī)定，教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員，教師執(zhí)行的是國家公務且具有專業(yè)性，符合公務員職位分類制度，與現(xiàn)有的國家法律法規(guī)的規(guī)定并不矛盾。因此，在立法上增設公立中小學教師為教育公務員應該是可行的。

五、教育公務員身份下教師聘任制必須把握的幾個問題

實行聘任制，教師是普通的勞動者嗎?答案顯然不是。義務教育是國家一項公益事業(yè)，教師承擔的教育責任是一種國家責任，教師聘任制是一種具有公法性質的契約關系，中小學教師的工作體現(xiàn)出明顯的公務性，聘任制下教師仍隸屬于國家公職人員系列。

1．教師的聘任是政府聘任而非學校聘任

中小學校是一種國家機構，是行政機關的附屬物。國家包攬了從舉辦到管理的一系列權力，學校的辦學權力非常有限。從聘用教師的角度來說，《中共中央、國務院關于深化教育體制改革，全面推進素質教育的決定》中明確指出，中小學根據(jù)學校編制聘用教師，可面向社會公開招聘，經縣以上教育行政部門審批。從實踐上看，目前寧夏等部分省市自治區(qū)已由省級人事部門統(tǒng)一招收公立中小學教師，用人單位(學校)只是分配具體工作任務而已。當前我國的公立學校仍然是國家全額撥款的事業(yè)單位，學校行使的是國家教育權，雖然不同于普通的行政權利，但仍屬于國家公權的范圍，它不享有完全權力能力和行為能力。因此學校與教師之間的關系仍帶有行政法律關系的特點，盡管按平等協(xié)商原則訂立和履行聘任合同，但校方在維護公共利益的前提下，仍具有對合同權力的單方處置權。

2．教師聘任合同屬于行政合同而非勞動合同——以免費師范生為例

2007年5月教育部、財政部、人事部、中央編辦共同頒布了《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)，其中第4條規(guī)定，免費師范生入學前與學校和生源所在地省級教育行政部門鑒訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后從事中小學教育十年以上。到城鎮(zhèn)學校工作的免費師范畢業(yè)生應先到農村義務教育學校任教服務二年，免費師范畢業(yè)生未按協(xié)議從事中小學教育工作的，要按規(guī)定退還已享受的免費教育費用并繳納違約金。第5條又規(guī)定，免費師范生一般回生源所在省份中小學任教。從中可以得出免費師范生入學前與所在地省級教育行政部門鑒訂的合同屬于行政合同，行政主體(省級教育行政部門)并非以民事法人的身份與行政相對人(免費師范生)之間訂立關于民事權利義務的協(xié)議，而是以行政合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的，實現(xiàn)行政管理目標。超級秘書網(wǎng)

3．教師實行聘任制不是教師不能成為公務員的論據(jù)

從國外來看，日本、德國教師均為公務員，在教師聘任標準上，日、德兩國規(guī)定，教師經過長期的教育和實踐訓練并經過國家考試和見習后，可正式聘用。2005年我國修訂的《公務員法》第95條規(guī)定，機關根據(jù)工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。義務教育學校屬于具有部分權力能力的公法主體，享有有限的辦學自主權，如義務教育學校有權根據(jù)教師在學校內的教育教學活動對其進行獎勵或處分，但處分權不包括解聘教師的權力。因此，聘任制只是根據(jù)教師職業(yè)特點所采取的一種任用方式，它本身不能說明被聘者的法律地位，因為形式上的“聘任”本身并不是決定聘任關系的法律性質的唯一因素，更不能作為教師不能成為公務員的依據(jù)。