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改良派張謇曾說摘要：“立憲固然要政府先有覺悟，主持實施，然人民也得要一齊起來發(fā)動。”反觀清末民初的立憲過程，中國當(dāng)時缺少的正是社會大眾的參和，而大眾參和的缺乏構(gòu)成了預(yù)備和嘗試立憲失敗的必然原因，即制度和文化層面的原因。從辛亥革命到北伐勝利為止，整個民國時期的政治演變過程表明了一個顯然的事實摘要：現(xiàn)代憲政文化的缺失。這個事實是如此顯然，以至無須多加論證，但它說明了一個新問題摘要：沒有憲政文化的支持，憲法制度是不可能實施、確立和鞏固的。從《臨時約法》開始，中國不可謂沒有一種憲法制度；事實上，中國曾有過很多套憲法制度，因為不同的軍閥政客上臺，都要搞一套自己的憲法，盡管這些憲法存在著這樣或那樣的不足。但所有這些憲法制度都未能獲得實施，而其中一個重要原因就是憲法制度沒有一種憲政文化的支持。

所謂“文化”，就是指特定社會普遍接受的一套習(xí)慣性思維或行為方式，是社會習(xí)俗和道德規(guī)范的總稱；假如人的言行不符合當(dāng)?shù)匚幕?，就會引起普遍的反感、反對、指?zé)甚至壓制。一般認為，文化是社會的“非理性”（non-rational）因素，是一系列通常不加反思而獲得接受并執(zhí)行的社會規(guī)則。儒家文化要求子女在家長面前畢恭畢敬，否則子女將遭到社會譴責(zé)；在此過程中，子女、家長還是社會上其他人都一般不會去探究這項規(guī)則本身的合理性，或?qū)Ω鞣交蛏鐣惺裁磳嶋H的“好處”——簡單地，這么做就是“對”的！基督教徒用餐前要禱告、伊斯蘭教徒在一天特定的時候祈禱，也都和此類似。我們經(jīng)常說文化具有“潛移默化”的功能，就是指文化對人的心理或思維的經(jīng)常是不自覺的日常影響和控制。通過在日常生活中的教育、引導(dǎo)、懲戒等多種控制方式，文化得以從一代人相當(dāng)完整地傳遞到下一代。因此，除了受到外來文化的沖擊或影響，一個發(fā)達并被認為“行之有效”的本土文化是極為穩(wěn)定的。

所謂“制度”，在這里就是指一套政治規(guī)則，或有些人喜歡把它稱為政治權(quán)力的“游戲規(guī)則”——譬如美國國會對總統(tǒng)的彈劾制度，中國某些地方人大對法院的“個案監(jiān)督”制度等。制度可以是確立的，即已經(jīng)受到普遍接受、承認和實施的，也可以是正在確立或嘗試確立的。在談?wù)撝贫葧r，人們更注重考慮這項制度將對所要制約之對象的理性行為帶來什么影響；或者說，正是為了用理性方式約束人的理性行為，人們才設(shè)立了制度。譬如正是考慮到不同部門的政府官員都可能會濫用權(quán)力，西方某些國家才采納了三權(quán)分立制度，而這項制度除了確實能糾正權(quán)力的濫用之外，還能通過對強制糾正的畏懼而預(yù)防權(quán)力的腐敗；正是考慮到法官可能斷案不公，中國某些地方才設(shè)立了人大對個案判決進行調(diào)卷監(jiān)督的制度，且這項制度同樣也可能具有預(yù)防和糾正的職能。在這些例子里，制度迫使政府官員考慮濫用權(quán)力對他們自己的不利后果——包括錯誤判決的撤消及其所導(dǎo)致的待遇影響、經(jīng)受彈劾的考驗、受到撤職甚至刑事處分、社會地位和名譽的損害乃至喪失，并通過對權(quán)力的濫用增加成本來促使官員廉潔守法。

制度和文化之間的關(guān)系很復(fù)雜，且涉及到經(jīng)濟和社會其它因素，在此不可能詳盡探索。它們有很多共同之處，并注定被緊密聯(lián)系在一起摘要：它們都是規(guī)則或規(guī)范，都明確或隱含表達了所預(yù)期的社會行為方式。它們的不同之處可能只是程度新問題，或只是表面的——例如通常認為，制度所注重的是所要產(chǎn)生的外在行為（或不行為），而文化則強調(diào)心理和思想上的控制；但有哪一種文化不期望實現(xiàn)某種理想的道德行為？制度的設(shè)計又怎么可能忽略人的理性動機？長遠來說，制度和文化必然是一對相互依存的共生體，因為文化中的許多因素必將遲早體現(xiàn)于制度之中——三權(quán)分立制度體現(xiàn)的是一種政治自由主義文化，子女不能訴家長的傳統(tǒng)制度體現(xiàn)了中國的家長制文化。文化靠國家制度的強制力而獲得維持，制度靠文化的無處不在、潛移默化的影響而獲得鞏固。更重要的是，沒有文化的支持，制度是不可能建立起來的；而沒有制度的實踐，也不可能完成文化的轉(zhuǎn)變。因此，制度和文化是社會進步的“兩條腿”，必須同時行走才能協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，制度和文化的區(qū)別對我們而言是同樣重要的。首先，制度是人們?yōu)榱颂囟康亩鴦?chuàng)造的，因而具有時代性；作為一種人類現(xiàn)象，文化雖然也必然是在某一段時間被“創(chuàng)造”的，但由于其穩(wěn)定性和延續(xù)性，它的“創(chuàng)造者”往往不為人所知，而且其形成過程可能如此漫長，以至不能被認為是特定階段或特定人的產(chǎn)物——就和孔子被公認為宏揚但不是“創(chuàng)造”了中國文化一樣。和發(fā)揮著無意識、不可見功能的文化相比，制度具有更多的人為因素，并一般被一群人有意識地遵守、實施和維持著。其次，除了小范圍的“精英”或其它非凡文化，文化的影響是普遍的；它確實像一個“染缸”，浸染著幾乎每一個生活在其影響范圍之內(nèi)的人——這是文化的力量所在，因為它代表了整個社會的道德資源。制度的影響則可能是普遍的，但也可能僅限于局部范圍，至少尚未確立的制度或某些制度的直接影響可能是如此。中國古代的御史制度盡管也被民間傳誦，但它直接影響的只是朝廷的官吏；《臨時約法》所表達的理念可能是參和辛亥革命的志士仁人所強烈擁護的，但他們究竟只代表了中國社會的極少部分人。最后，盡管文化也表達所要實現(xiàn)的理念，但在其已經(jīng)獲得實現(xiàn)的程度上，文化是“實在”的——已經(jīng)存在并確立的，制度則可能只是少部分人想要實現(xiàn)的理念而已。且既然制度是人為制定的行為規(guī)則，它的變化可以很快；但由于文化涉及到整個社會的信仰體系，其慣性是巨大的。少數(shù)社會精英首先意識到制度變革的重要性，并可能一時把握權(quán)力而完成制度的轉(zhuǎn)變，但要使新制度獲得社會的普遍認同并實現(xiàn)文化的轉(zhuǎn)型則要困難得多。因此，制度和文化之間可能存在著脫節(jié)；制度可能先于文化而發(fā)生變化，因而和現(xiàn)存文化發(fā)生矛盾和沖突。

法律首先是一種制度。它是一種理性設(shè)計，目的是通過國家對法律義務(wù)的強制實施或者人對這種強制手段的畏懼來調(diào)整人的行為。這并不難理解摘要：想想你所接觸過的法律，幾乎全部都是這樣。合同法的基本原則是簽定合同的雙方都有義務(wù)履行，否則法院將命令違約方賠償，從而使違約無利可圖；行政訴訟的目的是通過授權(quán)公民在法院挑戰(zhàn)行政行為的合法性，迫使官員依法行政；刑法的功能更不必說了。不論其性質(zhì)如何，所有這些法律都以國家對于被法院確定為違法行為的強制糾正之權(quán)力為后盾，而對這種權(quán)力實施的后果之畏懼，本身就經(jīng)常足以抑制違法行為的發(fā)生。因此，霍姆斯法官（2000摘要：6）認為法律的主要功能在于“猜測”摘要：它對潛在的違法者施加違法成本，并讓他自己決定從違法行為所獲得的利益是否值得他“鋌而走險”。固然，法律還表達了一種理念或信仰，但它首先是一種理性機制，通過規(guī)定義務(wù)以及對違反義務(wù)的懲罰，使人規(guī)避一些普遍認為對社會有害的行為。

但孟子早已指出，“徒法不足以自行”摘要：作為人所制定的規(guī)則或規(guī)范，法律本身并沒有實施自己的力量；要真正成為有效的制度，法律規(guī)則必須依靠法治文化。這是顯然的，因為假如純粹基于功利計算，那么每個人都可能認為違法因種種原因而是一件有利可圖的事情——譬如執(zhí)法不力，因而被查獲的可能性很小，盡管這種看法實際上可能是一種錯誤。人的理性能力是有限的，且在這方面人各不同；即使對于善于算計的人來說，功利計算取決于許許多多不能準(zhǔn)確預(yù)見的未來因素——如違法行為被發(fā)現(xiàn)并受到懲罰的可能性。這樣，法治的命運就取決于社會上每個人的計算，因而變得極為不確定。更重要的是，許多政治層面的規(guī)則和個人的利益并不直接相關(guān)。尼克松指使下屬對的集會進行竊聽，克林頓在法庭上作偽證——這和一個普通美國老百姓的日常生活相關(guān)嗎？慈禧太后鎮(zhèn)壓維新派、袁世凱、曹錕賄選——這些和一個普通中國老百姓的日常生活相關(guān)嗎？即使相關(guān)，關(guān)系也是極為遙遠和微弱的。你不會僅因為這些事件和自己的切身利益而去表達自己的觀點，你這么做是確信這些人對權(quán)力的濫用無疑是“錯誤”的！你的習(xí)慣思維告訴你，這些行為是不可容忍的，因而你必須通過某種方式表達你的看法和情緒。這就是政治文化在你身上產(chǎn)生的自然反應(yīng)。法治文化告訴每一個公民，法律是必須要遵守的，盡管它此時此刻未見得對你個人“有利”，你甚至不一定認為某項特定的法律是公正或?qū)ι鐣欣模@都沒有關(guān)系；不論特定法律本身如何，任何人違法都是不可原諒的錯誤——就這么簡單。沒有法治文化的支持，在一個“上下交征利”的狹義理性社會，你會發(fā)現(xiàn)法治的實現(xiàn)是何其困難！

文化對制度的功能還體現(xiàn)在下列方面。政治制度的直接參和者和實踐者只是局限于少數(shù)精英；你我普通人不太可能是參和彈劾美國總統(tǒng)的參議員或選舉某個曹錕做總統(tǒng)的議員。政治精英們本身是分裂的，并不斷為了爭奪權(quán)力而進行角逐；有些精英嚴格利用現(xiàn)存的制度規(guī)則——可能是因為他們的信仰，但更可能是這樣做對他們更有利，有些精英則不得不“鋌而走險”，利用制度所不答應(yīng)的手段——譬如竊聽、迫害甚至政變——來達到自己的目的。假如制度已經(jīng)成為文化的一部分，且文化能夠?qū)χ贫鹊倪\作直接產(chǎn)生功能，那么文化的功能是迫使所有精英都在制度所設(shè)定的規(guī)則范圍內(nèi)玩弄“權(quán)力游戲”；任何違反基本“游戲規(guī)則”的政治行為都將受到社會懲罰，不論是通過輿論、罷免還是選舉淘汰機制。因此，當(dāng)尼克松仍堅持不向法院交出錄音磁帶時，大量電報天天雪片般飛入國會，要求立即彈劾總統(tǒng)。由于國會議員本身是由選民直接選舉產(chǎn)生的，不論議員本人是否同情總統(tǒng)，他即使出于自身利益的考慮也要“表現(xiàn)積極一點”。對于那些本來就反對尼克松的政客們，大眾選民的情緒更是難得的資源，使他們利用憲法規(guī)則就足以“扳倒”總統(tǒng)。對比之下，慈禧鎮(zhèn)壓維新運動、曹錕賄選、袁世凱的倒行逆施是否引起過中國公民的普遍反應(yīng)呢？對于那時大多數(shù)“生活在水深火熱之中”的中國人來說，明天鍋里的米飯恐怕是更現(xiàn)實的考慮。憲政文化的缺失使提倡新制度的中國政治精英失去了最強大的社會支持，并使政治斗爭的結(jié)果完全取決于宮廷力量——經(jīng)常是簡單的軍事力量——之對比。

如此說來，在制度和文化的“兩條腿”之間，文化應(yīng)該先行一步。要實現(xiàn)憲政，首先應(yīng)該在公民中間傳播憲政文化。這當(dāng)然是不會錯的。但既然是“兩條腿”走路，一條腿就不可能走得太遠。文化固然是制度的社會心理基礎(chǔ)，但文化本身并不是單靠灌輸就能形成的，而是在制度的實踐中逐步產(chǎn)生并確立的。如上所述，文化代表著一種“非理性”機制，使人不加功利算計就作出反應(yīng)；但人究竟在本質(zhì)上是理性的，因而文化必須具備理性的基礎(chǔ)——至少在長期社會實踐中，它必須使多數(shù)人相信它對于維護他們的利益是有利的；假如一種文化最后被懷疑對社會的不利后果負責(zé)，那么這種文化就已經(jīng)面臨著“生存危機”，人們就會開始對文化進行反思和改良——假如不是全盤拋棄。反之，要形成一種文化，你必須使人看到它所可能帶來的“實惠”（不見得只是經(jīng)濟實惠），且只有在滿足了實際需要之后，人們才會進入更為超越的層次。制度的實踐即使不能保證這些實惠，也至少使之成為可能并給人們帶來希望；真正落實一件事情，要比宣傳一萬句更有效。實踐和理念、制度和文化實在是“兩條腿”的互動，不是簡單的誰先誰后或誰決定誰的新問題。

因此，文化和制度的變革是一門復(fù)雜的藝術(shù)——假如不可能成為“科學(xué)”的話。在這里，任何決定論模式都幾乎注定要“栽跟頭”。它們必須齊頭并進，而在某個特定的階段必須先走哪一步，完全取決于特定的“國情”和改革者的聰明。這段評論的目的是要說明，憲政制度的建立并不簡單是上層改革某項制度的新問題；最根本的，它離不開一種憲政文化，也就是對基本憲法準(zhǔn)則的普遍認同，而文化的建立當(dāng)然也離不開制度的實踐。憲政制度的確立以相應(yīng)的大眾文化為社會前提，而憲政文化的建立則以制度的實踐為開端；上層必須容許并主動推進制度改革，下層則應(yīng)在參和制度實踐的過程中逐步確立和新制度相適應(yīng)的社會意識，并形成獨立的政治訴求和成熟的政治技能。只有這樣，憲政制度和文化的演進才能進入良性循環(huán)。