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按照公司制法人治理的要求，投資者對經(jīng)營行為負(fù)有最終責(zé)任，保證資產(chǎn)安全是投資者的基本要求。因此，必須加強(qiáng)監(jiān)督和控制，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)事中控制

2007年5月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會了《中央企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》，對中央企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作進(jìn)行了全面規(guī)范。本文試圖結(jié)合中央企業(yè)目前的財(cái)務(wù)管理體制，從投資者財(cái)務(wù)的角度，認(rèn)識財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段的含義，探討運(yùn)用這一管理手段實(shí)現(xiàn)投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的一些問題。

一、投資者財(cái)務(wù)預(yù)算的重要內(nèi)涵

財(cái)政部于2007年的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》提出了“投資者財(cái)務(wù)”和“經(jīng)營者財(cái)務(wù)”的概念，其中第十二條和十三條對投資者和經(jīng)營者的財(cái)務(wù)管理職責(zé)進(jìn)行了明確界定?！锻▌t》對兩者的財(cái)務(wù)管理職責(zé)的劃分非常清楚，明確界定了資產(chǎn)委托方與受托方的財(cái)務(wù)管理責(zé)任。

從《通則》相關(guān)條款的字面來理解，經(jīng)營者和投資者分別負(fù)責(zé)“編預(yù)算”和“批預(yù)算”的工作，但結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求和企業(yè)實(shí)際運(yùn)作來看，就不是那么簡單了。從投資者的角度出發(fā)，財(cái)務(wù)預(yù)算具有三個(gè)重要含義，以下分別予以論述。

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算是投資者和經(jīng)營者雙方認(rèn)同的資產(chǎn)經(jīng)營契約

對于投資者而言，財(cái)務(wù)預(yù)算是對其所出資的預(yù)期回報(bào)；對于經(jīng)營者而言，財(cái)務(wù)預(yù)算是對其經(jīng)營管理業(yè)績以及取得報(bào)酬的預(yù)設(shè)目標(biāo)。由于兩者的目的截然不同，所以必須要有一個(gè)能夠?qū)烧吣繕?biāo)結(jié)合和平衡，并能夠量化記錄和后評價(jià)的載體。應(yīng)該進(jìn)一步說，對于集團(tuán)企業(yè)的母公司而言，子公司財(cái)務(wù)預(yù)算的首要意義就是母公司（或其產(chǎn)權(quán)代表）和子公司經(jīng)營層簽署的年度資產(chǎn)經(jīng)營合同。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算是投資者控制資產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要工具

對于投資者而言，資產(chǎn)安全永遠(yuǎn)是最重要的，而現(xiàn)實(shí)中，資產(chǎn)損失從來都是事后出現(xiàn)的。拋開法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)理人道德風(fēng)險(xiǎn)等因素外，財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告的滯后性是一個(gè)重要的原因。在多級次集團(tuán)企業(yè)中，分支機(jī)構(gòu)的財(cái)會信息滯后成為制約總機(jī)構(gòu)或高級次公司經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營決策的重大障礙，而對于投資者而言，這一點(diǎn)更加明顯。因?yàn)橄啾冉?jīng)營者，投資者不但要忍受會計(jì)報(bào)告信息的時(shí)間滯后，還要忍受信息不對稱帶來的空間滯后。而借助于財(cái)務(wù)預(yù)算這一管理手段，投資者可以在經(jīng)營期對涉及資產(chǎn)安全的事項(xiàng)進(jìn)行事前約束，比如投資范圍和總量、委托理財(cái)?shù)雀唢L(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、金融工具使用以及擔(dān)保規(guī)模等。對于集團(tuán)企業(yè)而言，母公司對子公司有關(guān)資產(chǎn)營運(yùn)的授權(quán)限制是保證資產(chǎn)安全的底線，而財(cái)務(wù)預(yù)算則是保證這一底線能夠充分發(fā)揮作用的有效工具。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算能夠貫徹投資者的特定管理意圖

在這一點(diǎn)上，中央企業(yè)很具典型性。國資委依照國務(wù)院授權(quán)對央企的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，而按目前央企的治理結(jié)構(gòu)，母公司受國資委的委托，對子公司（包括上市公司）進(jìn)行監(jiān)管。

國資委與經(jīng)其授權(quán)的央企母公司不但具有廣泛意義上的股東身份，同時(shí)也是貫徹國家各項(xiàng)特定政策的代表。比如，在國資委對中央企業(yè)2008年財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告的編制要求中，明確將企業(yè)安全生產(chǎn)、節(jié)能減排、科技投入三項(xiàng)特定指標(biāo)列入了預(yù)算報(bào)告的范圍。

二、投資者財(cái)務(wù)預(yù)算的管理目標(biāo)

對投資者而言，財(cái)務(wù)預(yù)算管理的根本目標(biāo)是保證資產(chǎn)保值增值。同時(shí)，由于資產(chǎn)委托關(guān)系，投資者必須要關(guān)注經(jīng)營者是否能夠切實(shí)履行資產(chǎn)受托經(jīng)營責(zé)任。所以，投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理的管理目標(biāo)有兩個(gè)：一是經(jīng)營績效評價(jià)，二是優(yōu)化資源配置。兩者當(dāng)中，前者偏重于“管人”，后者偏重于“管資產(chǎn)”。

（一）以目標(biāo)管理為手段，對經(jīng)營績效進(jìn)行監(jiān)控管理

在現(xiàn)代企業(yè)制度下，母公司的定位可分為兩種類型：一種是以獲取投資收益為主要目的的投資控股公司，另一種是以戰(zhàn)略經(jīng)營為主要目的的實(shí)業(yè)管理型公司。從我國央企的現(xiàn)狀看，大多數(shù)屬于后者，即母公司既是子公司的投資者，又是集團(tuán)戰(zhàn)略的制訂者和組織實(shí)施者，母公司對子公司的生存和發(fā)展負(fù)有直接責(zé)任，而不僅是財(cái)務(wù)賬目上的投資關(guān)系?；谶@樣的現(xiàn)狀，作為投資者的母公司必須發(fā)揮對子公司經(jīng)營績效的監(jiān)控和評價(jià)職能。

通過財(cái)務(wù)預(yù)算手段進(jìn)行經(jīng)營績效管理，必須借助于全過程財(cái)務(wù)預(yù)算管理才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)，其中的管理核心是事中控制。投資者財(cái)務(wù)預(yù)算控制可分為目標(biāo)設(shè)定、過程控制、結(jié)果評價(jià)三個(gè)步驟。

1．通過認(rèn)可財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃的方法，確立資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)

經(jīng)營者編制的財(cái)務(wù)預(yù)算方案必須得到投資者的同意才能實(shí)施，這就意味著，投資者為經(jīng)營者提出了特定期間（通常為一年）的資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)。央企內(nèi)部普遍推行的資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書簽訂制度正是起到了這個(gè)作用。

2．通過定期取得財(cái)務(wù)報(bào)告和經(jīng)營者專項(xiàng)匯報(bào)等方式，了解財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，掌握預(yù)算執(zhí)行的差異及成因，對經(jīng)營行為提出意見

從預(yù)算控制的角度看，事中控制最重要，對于經(jīng)營行為是否認(rèn)可并提出意見，是事中控制的核心。前已述及，由于央企母公司屬于戰(zhàn)略經(jīng)營型，而非財(cái)務(wù)投資型，所以，必須行使事中控制職能，否則財(cái)務(wù)預(yù)算管理將流于形式。需要指出，事中控制不應(yīng)該被認(rèn)為是干涉企業(yè)的經(jīng)營行為，從保證資產(chǎn)保值增值的角度看，這是投資者必須履行的作為。

3．通過預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果分析考核，對資產(chǎn)經(jīng)營情況做出評價(jià)

預(yù)算期完成后，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向投資者報(bào)告資產(chǎn)的經(jīng)營情況，包括公司業(yè)績和管理層履職情況，上市公司在年報(bào)中披露的管理層對生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)分析和討論就是向其所有股東提供的經(jīng)營業(yè)績報(bào)告。需要指出的是，投資者應(yīng)該對經(jīng)營者的業(yè)績做出評價(jià)，但資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任分析、考核和評價(jià)要區(qū)分主、客觀因素，而不能一味“以數(shù)據(jù)論成敗”，對于經(jīng)營者不可控的客觀因素要進(jìn)行量化分析，還原后對照設(shè)定目標(biāo)，才能得到客觀的評價(jià)結(jié)論。

從現(xiàn)實(shí)情況看，不論是國資委對中央企業(yè)集團(tuán)的業(yè)績考核，還是中央企業(yè)集團(tuán)公司對所屬子公司的經(jīng)營責(zé)任考核，都體現(xiàn)了不同級次的投資者通過財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)施績效管理的思路，成為投資者實(shí)現(xiàn)“管人、管賬”目標(biāo)的有力工具。

（二）通過財(cái)務(wù)預(yù)算手段，優(yōu)化資源配置

投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理的另一目標(biāo)是優(yōu)化集團(tuán)的資源配置。投資者和經(jīng)營者的財(cái)務(wù)預(yù)算管理目標(biāo)存在差異，經(jīng)營者財(cái)務(wù)預(yù)算的管理目標(biāo)是提升資源的使用效益，而投資者財(cái)務(wù)預(yù)算的管理目標(biāo)是優(yōu)化資源配置。對于經(jīng)營者來說，所關(guān)注的是投資者委托經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)營效益如何；對于投資者來說，則應(yīng)當(dāng)把所擁有的資源優(yōu)化配置，以達(dá)到保值增值的最佳效果。

三、避免走入兩個(gè)誤區(qū)

作為中央企業(yè)，要順利開展財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算的管理作用，必須在管理角色上對投資者和經(jīng)營者進(jìn)行區(qū)分。母公司要對自己的管理目標(biāo)有清楚的認(rèn)識，正確應(yīng)用投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段，防止出現(xiàn)兩個(gè)傾向：一是把投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理工具與經(jīng)營者預(yù)算混為一談，用子企業(yè)經(jīng)營預(yù)算作為投資者預(yù)算；二是投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理只管宏觀，“只問結(jié)果、不管過程”，看似與經(jīng)營者財(cái)務(wù)預(yù)算清楚分離，但實(shí)際上極容易出現(xiàn)過程失控。

（一）經(jīng)營者財(cái)務(wù)預(yù)算與投資者財(cái)務(wù)預(yù)算不能合二為一

前已述及，經(jīng)營者和投資者財(cái)務(wù)預(yù)算在管理目標(biāo)、管理方法上都存在著本質(zhì)的不同。從某種意義上講，經(jīng)營者財(cái)務(wù)預(yù)算是投資者財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)，兩者之間是遞進(jìn)、銜接的關(guān)系。

從目前央企的實(shí)際情況看，經(jīng)營者和投資者財(cái)務(wù)預(yù)算重合程度很高，投資者財(cái)務(wù)預(yù)算思路還有待探討和明確。造成這種現(xiàn)象的外圍原因是央企的主營業(yè)務(wù)基本固定，央企自身不具有自主選擇的可能。但根本原因是央企對集團(tuán)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識還有待深化。一個(gè)企業(yè)集團(tuán)一般情況下必然涉及多個(gè)行業(yè)，即使只涉及一個(gè)行業(yè)，也一定涉及這個(gè)行業(yè)中的多個(gè)子行業(yè)，否則就不能稱之為企業(yè)集團(tuán)了。因此，央企母公司必須準(zhǔn)確認(rèn)識自己在集團(tuán)整體組織架構(gòu)內(nèi)的角色，突出投資者地位，用投資者的眼光審視資源配置效果，運(yùn)用投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段駕馭經(jīng)營行為，優(yōu)化存量資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，達(dá)到企業(yè)價(jià)值最大化。

（二）投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理不能“只問結(jié)果、不管過程”

這是另外一個(gè)容易出現(xiàn)的傾向。理論上，在投資者管理參股子企業(yè)時(shí)，由于對被投資企業(yè)沒有控制權(quán)，沒有共同控制或重大影響，投資者以獲取投資收益為目的，所以只關(guān)注被投資企業(yè)的經(jīng)營結(jié)果。但事實(shí)上，許多投資者由于對自身定位存在偏差，對于控制的子企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理也存在“只問結(jié)果，不管過程”的問題。

造成這種現(xiàn)象的有兩方面原因：

一是客觀上經(jīng)營者和投資者在信息上的不對稱，投資者的信息內(nèi)容來源于經(jīng)營者，信息接受時(shí)間滯后，這種天然的信息不對稱很容易造成“內(nèi)部人控制”；二是投資者過程管理能力欠缺，比如管理意愿不強(qiáng)、管理手段跟不上、內(nèi)部控制機(jī)制不完善等。可以說，沒有過程的財(cái)務(wù)預(yù)算管理，就不是真正意義上的預(yù)算管理，不論是對經(jīng)營者財(cái)務(wù)預(yù)算管理，還是投資者財(cái)務(wù)預(yù)算管理，都是一個(gè)道理。