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［論文關(guān)鍵詞］國(guó)家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

［論文摘要］本文結(jié)合外國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之現(xiàn)狀予以分析，并對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法制化進(jìn)程中的若干具體問(wèn)題提出了初步設(shè)想。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度(PropertiesDeclarationSystem)，是一種根據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律規(guī)定，要求特定人群對(duì)其財(cái)產(chǎn)和收入情況進(jìn)行如實(shí)申報(bào)的制度。這一被稱(chēng)為“陽(yáng)光法案”的制度起源于1883年英國(guó)的《凈化選舉、防止腐敗法》。從財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度產(chǎn)生之日起，它對(duì)反腐倡廉，樹(shù)立政府和公務(wù)人員的良好形象起到了積極的作用。

一、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的社會(huì)政治基礎(chǔ)

世界各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要適用人群為各級(jí)國(guó)家公務(wù)員，其目的是保證政府行政行為的公正性和優(yōu)化政府的行政行為，有其必然的社會(huì)政治基礎(chǔ)。

1.國(guó)家公務(wù)員本身性質(zhì)的特殊性決定了各級(jí)國(guó)家公務(wù)員是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要適用人群。公務(wù)員是受全體人民的委托來(lái)管理各種公共事務(wù)的，其權(quán)力和職責(zé)從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)說(shuō)是一種社會(huì)契約行為，公務(wù)員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體社會(huì)成員的認(rèn)可。所有國(guó)家公務(wù)員的國(guó)家性特征應(yīng)當(dāng)高于社會(huì)性特征，也就是說(shuō)，從加入公務(wù)員隊(duì)伍的第一天開(kāi)始，所有公務(wù)員的一切行為，包括個(gè)人行為都應(yīng)受到廣大民眾的監(jiān)督，都應(yīng)該遵守“公意”的各項(xiàng)要求。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也可以叫做公務(wù)員個(gè)性的法定“自我喪失”，也正是這種個(gè)性的法定“自我喪失”，為公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度奠定了合法性基礎(chǔ)。

2.財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是現(xiàn)代民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方議會(huì)民主政治的發(fā)展在一定程度上為廣大民眾提供了參與政治生活的合法途徑，也使現(xiàn)代社會(huì)政治生活的透明度越來(lái)越高?，F(xiàn)代政府行政體制提出了相同的要求，現(xiàn)代行政系統(tǒng)通過(guò)相對(duì)的輸入、輸出和反饋機(jī)制，尤其是輸出機(jī)制的作用，不斷地調(diào)整自己的運(yùn)作軌跡，以適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是這種行政系統(tǒng)內(nèi)部自我調(diào)整的必然產(chǎn)物。

3.現(xiàn)代法治社會(huì)要求財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須符合相應(yīng)的法定程序和法律規(guī)范。目前，西方國(guó)家都有相應(yīng)的法律和法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度做出了嚴(yán)格的規(guī)定，將其納入了法制化的軌道。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有一定的強(qiáng)制性，是一種單向性的制度規(guī)范，即在特定的條件下，由國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地要求有關(guān)人員對(duì)其財(cái)產(chǎn)狀況如實(shí)做出申報(bào)。就目前情況來(lái)看，接受定期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)不僅是西方國(guó)家公民進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的重要條件之一，也是許多西方國(guó)家公務(wù)員必須要履行的一項(xiàng)義務(wù)。

二、我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀

早在1989年全國(guó)人大會(huì)議上，就有代表提出了盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法建議。以后不斷有代表提出這一建議。1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，雖然沒(méi)有形成正式的法律，但它的直接結(jié)果是，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，成為我國(guó)建國(guó)以后第一個(gè)具有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的某些特征的規(guī)范性文件，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的制定打下了一定的基礎(chǔ)。該項(xiàng)規(guī)定是我國(guó)首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入接受監(jiān)督的制度，它對(duì)收入申報(bào)的宗旨、申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)時(shí)間、受理機(jī)構(gòu)、違反責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期都做了規(guī)定，構(gòu)建了我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架。

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》于2006年1月1日起實(shí)行。該法的第1條明確其立法目的為“規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”。筆者認(rèn)為，為了促進(jìn)該法廉政的立法目的的實(shí)現(xiàn)，作為“反腐利器”的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)該被吸收立法。

然而，數(shù)年的實(shí)踐表明，收入申報(bào)規(guī)定還存在不少缺陷。如申報(bào)的范圍過(guò)窄，往往領(lǐng)導(dǎo)干部一旦腐敗，其“灰色”和“黑色”收入根本無(wú)法從這些申報(bào)項(xiàng)目范圍內(nèi)反映出來(lái)。又如，沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)受理申報(bào)，只是由各單位組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào)，而申報(bào)情況又是按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織人事部門(mén)備案，不對(duì)外公布。對(duì)申報(bào)情況是否屬實(shí)，亦無(wú)相應(yīng)的核查措施和程序，這就使得制度的執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，在實(shí)踐中難免流于形式。鑒于收入申報(bào)規(guī)定所存在的諸多缺陷，2000年12月中央紀(jì)委五次會(huì)議決定，2001年在省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。中央紀(jì)委、中央組織部于2001年6月15日聯(lián)合了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。在這部規(guī)定中，對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體和范圍做了延伸，將原先的申報(bào)主體由個(gè)人擴(kuò)大為領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其家庭成員(配偶及由其撫養(yǎng)的未成年子女和不能獨(dú)立生活的成年子女)，將申報(bào)個(gè)人收入改為報(bào)告現(xiàn)金、存款、有價(jià)證券、房產(chǎn)、1萬(wàn)元以上的債權(quán)債務(wù)、貴重物品等主要家庭財(cái)產(chǎn)。這體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)和講求實(shí)際效用的精神，比收入申報(bào)制度明顯進(jìn)了一步，也逐漸向發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)申報(bào)法所規(guī)定的內(nèi)容靠近。但從執(zhí)行情況看，財(cái)產(chǎn)報(bào)告規(guī)定同收入申報(bào)規(guī)定一樣，效果也不理想。究其原因，主要有幾個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)報(bào)告規(guī)定仍然沒(méi)有成為一項(xiàng)規(guī)范的國(guó)家法律制度，約束乏力。二是對(duì)財(cái)產(chǎn)報(bào)告規(guī)定的規(guī)范不全面、不具體、操作性不強(qiáng)。三是財(cái)產(chǎn)報(bào)告對(duì)象范圍過(guò)窄，只限于在現(xiàn)職省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中試行，由于直接涉及高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的利益問(wèn)題，很容易產(chǎn)生抵觸心理，難以有效貫徹執(zhí)行。四是對(duì)報(bào)告的情況沒(méi)有嚴(yán)格的核實(shí)。沒(méi)有在條款中嚴(yán)格規(guī)定必須對(duì)報(bào)告情況進(jìn)行核實(shí)，只是提到“中央紀(jì)委、中央組織部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告，可以核查”，這就顯得彈性有余而剛性不足。五是只有報(bào)告規(guī)定，而沒(méi)有公布報(bào)告情況的規(guī)定。

三、我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)側(cè)重解決的幾個(gè)具體問(wèn)題

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法制化涉及到諸多方面的問(wèn)題，在立法過(guò)程中，應(yīng)著重考慮如何破解已有的收入申報(bào)和財(cái)產(chǎn)報(bào)告規(guī)定難以有效實(shí)行的要害問(wèn)題。

1.申報(bào)的主體和內(nèi)容。從申報(bào)主體看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和規(guī)定中的主體是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部和省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部。如果作為國(guó)家法律,這是不符合平等原則的。既然是從全局上維護(hù)國(guó)家的利益，任何國(guó)家工作人員不能例外。所以，《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的主體，應(yīng)該包括所有的“國(guó)家工作人員”。

2.受理機(jī)構(gòu)和申報(bào)程序。建議在縣級(jí)以上直至中央行政監(jiān)察機(jī)關(guān)中設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)專(zhuān)門(mén)受理機(jī)構(gòu)，有專(zhuān)門(mén)編制。申報(bào)程序先由各單位申報(bào)人按預(yù)先設(shè)定的表格填寫(xiě)一式數(shù)份(一份原件，其余復(fù)印件)，再由各單位紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督指定的人員錄入電腦，最后匯總到受理機(jī)構(gòu)，由受理機(jī)構(gòu)酌情核實(shí)后報(bào)上一級(jí)。受理工作結(jié)束后申報(bào)原件存入個(gè)人檔案。

3.配套的法律、相關(guān)制度和軟件。主要的配套法律包括《緊急狀態(tài)法》《外匯法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法(修訂)》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《審計(jì)法(修訂)》《遺產(chǎn)稅法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《反洗錢(qián)法》等等。相關(guān)制度主要包括：不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)名制、金融真名制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)納稅制度(征稅范圍扣除已應(yīng)稅的重疊部分)。此外，為方便填寫(xiě)、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)、長(zhǎng)期保存、查詢(xún)，應(yīng)設(shè)計(jì)一套電子軟件，將所有申報(bào)資料全部錄入電腦。

4.審核與懲處。申報(bào)情況由各級(jí)負(fù)責(zé)核實(shí)，按屬地保存和管理，同時(shí)，集中到省級(jí)受理機(jī)構(gòu)備案，必要時(shí)由省一級(jí)抽查。廳局級(jí)以上現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部還必須上報(bào)中央一級(jí)。對(duì)拒不申報(bào)、不如實(shí)申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)或貪污的申報(bào)人，除實(shí)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分外，還應(yīng)依法給予處罰。

5.財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況公開(kāi)。對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行科學(xué)整理，酌情將結(jié)果定期向社會(huì)公開(kāi)，并允許公開(kāi)查詢(xún)，使之接受群眾監(jiān)督，接受新聞媒體的監(jiān)督。對(duì)公開(kāi)程度和范圍如何確定更科學(xué)，還應(yīng)進(jìn)一步研究。

6.重點(diǎn)教育。必須以領(lǐng)導(dǎo)階層特別是其中的主要領(lǐng)導(dǎo)為重點(diǎn)，組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，著重以財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的立法背景、重要性、緊迫性以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的申報(bào)程序和對(duì)違法的懲處為內(nèi)容，真正樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)層執(zhí)行申報(bào)法的自覺(jué)性和嚴(yán)肅性。

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