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摘要：小額擔(dān)保貸款在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，從借款人、經(jīng)辦銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)各方面看，都存在很多困境。其中，小額擔(dān)保貸款政策制度設(shè)計(jì)不完善、經(jīng)辦銀行與借款人的信息不對(duì)稱(chēng)是制約小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展的重要因素。破解小額貸款發(fā)展的難題，需要政府與金融機(jī)構(gòu)明確責(zé)任和義務(wù)，共同構(gòu)建促進(jìn)小額貸款可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：小額擔(dān)保貸款；可持續(xù)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu)

我國(guó)從2002年開(kāi)辦小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)以來(lái)，小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)在我國(guó)各商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社廣泛開(kāi)展起來(lái)，已成為促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的重要扶持政策，為幫助下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供了有力支持。但在政策執(zhí)行過(guò)程中也遇到不少問(wèn)題，小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展面臨困境，尤其是在目前我國(guó)就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻的情況下，如何擺脫困境，更好地推進(jìn)小額擔(dān)保貸款工作，使其更有利于促進(jìn)就業(yè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、小額擔(dān)保貸款發(fā)展的困境

(一)借款人申請(qǐng)貸款限制條件多

1、貸款手續(xù)繁瑣，反擔(dān)保門(mén)檻高。小額擔(dān)保貸款按自愿申請(qǐng)、社區(qū)推薦、勞動(dòng)保障部門(mén)審查、貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核并承諾擔(dān)保、商業(yè)銀行核貸的程序進(jìn)行，申請(qǐng)一筆小額擔(dān)保貸款需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)人所在街道、區(qū)、市勞動(dòng)保障部門(mén)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行的層層審核，環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，效率低，申請(qǐng)一筆貸款的周期較長(zhǎng)。此外，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)心沒(méi)有有效的風(fēng)險(xiǎn)防范手段，導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款申請(qǐng)人還往往需向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保，且門(mén)檻較高。如，要求貸款申請(qǐng)人必須以房產(chǎn)抵押或請(qǐng)第三方擔(dān)保人等方式進(jìn)行擔(dān)保。然而，若以房產(chǎn)作抵押，則需首先花費(fèi)上千元的房產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用，這無(wú)疑提高了貸款成本。目前，雖允許各地可結(jié)合個(gè)人信用制度的建立和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的成效情況，降低反擔(dān)保門(mén)檻，并鼓勵(lì)銀行與社區(qū)簽訂合作協(xié)議，利用現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)建信用社區(qū)，建立社區(qū)信用擔(dān)保機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化小額擔(dān)保貸款審批手續(xù)。但在信用社區(qū)中，能獲得無(wú)擔(dān)保信用貸款的借款人太少。

2、貸款額度較小，貸款期限較短。在2008年，小額擔(dān)保貸款申請(qǐng)人從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的一般按每人2萬(wàn)元左右的標(biāo)準(zhǔn)核定貸款額度已增加到5萬(wàn)元，但5萬(wàn)元的貸款額度對(duì)下崗失業(yè)人員從事家庭手工業(yè)、修理修配等微利的個(gè)體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)或許尚能發(fā)揮較大作用，但若想選擇家電、服裝等需資金較多的行業(yè)時(shí)，這筆貸款就顯得不足。此外，兩年的貸款期限對(duì)初次創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員來(lái)說(shuō)，往往顯得較為短促。因?yàn)閯?chuàng)業(yè)之初，一般投入相對(duì)較多、產(chǎn)出相對(duì)較少，而創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗(yàn)往往較為缺乏，這些因素的存在都會(huì)制約還款能力。下崗失業(yè)人員在短期內(nèi)償還貸款的壓力較大，使他們?nèi)菀资ド暾?qǐng)貸款的動(dòng)力。

3、貼息項(xiàng)目范圍缺乏靈活性。按規(guī)定，用于微利項(xiàng)目的小額擔(dān)保貸款可給予財(cái)政貼息。隨著服務(wù)需求發(fā)展的多樣化，社區(qū)服務(wù)也不斷向多形式、多層次和個(gè)性化方向發(fā)展，原有的微利項(xiàng)目已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。但實(shí)際上，在許多地區(qū)，不少新的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目尚未及時(shí)納入財(cái)政貼息政策范圍，從而無(wú)法享受財(cái)政貼息資金補(bǔ)助。此外，許多下崗失業(yè)人員在城市近郊區(qū)、農(nóng)村承包荒山、荒地從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，但種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在很多地區(qū)仍沒(méi)有列入財(cái)政貼息范圍內(nèi)，這也在一定程度上影響小額擔(dān)保貸款政策的落實(shí)。

(二)經(jīng)辦銀行缺乏發(fā)放貸款的積極性

1、貸款成本高，但貸款收益相對(duì)較低。下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)主要是在社區(qū)、街道、工礦區(qū)等從事商業(yè)、餐飲和修理等微利經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，科技含量較低，不確定因素較多，而對(duì)其發(fā)放貸款的筆數(shù)多、金額小。這些貸款點(diǎn)多面廣、資金分散，貸前審查和貸后管理工作繁重，管理難度大，銀行經(jīng)營(yíng)成本和管理成本高。而小額擔(dān)保貸款收益低，且缺乏激勵(lì)機(jī)制，經(jīng)辦銀行難以獲利。因而，承辦的積極性不高。根據(jù)2008年的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知》規(guī)定，微利項(xiàng)目增加的利息由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，但對(duì)從事非微利項(xiàng)目的下崗失業(yè)人員等借款人而言，意味著還款負(fù)擔(dān)的增加，這可能導(dǎo)致申請(qǐng)貸款的熱情減弱，這對(duì)經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，則意味著相應(yīng)的貸款利息收益的減少。

2、貸款風(fēng)險(xiǎn)大，但風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不完善。小額擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：一是借款人違約產(chǎn)生的貸款本金和非貼息項(xiàng)目貸款利息不能按期足額收回的風(fēng)險(xiǎn)。小額擔(dān)保貸款發(fā)放面廣，借款人分散，經(jīng)辦銀行面臨貸款本金和非貼息項(xiàng)目貸款利息回收的風(fēng)險(xiǎn)。二是面臨財(cái)政部門(mén)的財(cái)政貼息不能及時(shí)撥付到位的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際中，財(cái)政貼息遲遲不能到位的情況屢見(jiàn)不鮮，這無(wú)疑給銀行的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)很大的困難。(三)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保落實(shí)難

由于下崗失業(yè)人員等借款人普遍困難，還貸能力差，經(jīng)辦銀行往往難以做到按貸款擔(dān)?；?倍的最高數(shù)額來(lái)發(fā)放貸款，致使政府擔(dān)?；鸬男庞梅糯蠊δ軣o(wú)從發(fā)揮。在具體辦理?yè)?dān)保業(yè)務(wù)時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍要求下崗失業(yè)人員提供反擔(dān)保。反擔(dān)保要求申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款的下崗失業(yè)人員提供實(shí)物資產(chǎn)或有價(jià)證券等抵(質(zhì))押品，或有擔(dān)保人為申請(qǐng)人的貸款作風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。多數(shù)下崗失業(yè)人員能拿出的抵押品只有住房，而《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》中規(guī)定，“對(duì)被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣(mài)、變賣(mài)或者抵債”。所以，擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)房產(chǎn)作抵押品常常十分顧慮。

(四)財(cái)政部門(mén)財(cái)力有限，籌資困難

一些地方政府無(wú)力出資或勉強(qiáng)籌集到資金，也往往因金額太小影響小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。擔(dān)保基金尚未完全落實(shí)或財(cái)政貼息資金未能及時(shí)撥付的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，各省級(jí)財(cái)政部門(mén)(含計(jì)劃單列市)每年要安排適當(dāng)比例的資金，用于建立和完善擔(dān)?；鸬难a(bǔ)充，不斷提高擔(dān)?；鸬拇鷥斈芰Α４送?，還要求各省級(jí)財(cái)政部門(mén)要管好用好小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息資金，保證貼息資金按規(guī)定及時(shí)撥付到位和專(zhuān)款專(zhuān)用。這些規(guī)定雖然完善了小額貸款擔(dān)保基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和進(jìn)一步改進(jìn)了財(cái)政貼息資金管理，但對(duì)一些財(cái)政收支矛盾突出的地區(qū)來(lái)說(shuō)，財(cái)力不足的困境并未擺脫。

二、制約小額擔(dān)保貸款發(fā)展的因素

(一)小額擔(dān)保貸款政策存在缺陷

1、小額擔(dān)保貸款在本質(zhì)上是政策性貸款，但在實(shí)際運(yùn)作中卻采用商業(yè)化模式，即經(jīng)辦銀行必須確保放出貸款的保值、增值。這樣，讓市場(chǎng)化、商業(yè)化運(yùn)作的經(jīng)辦銀行承擔(dān)政策性很強(qiáng)的小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，顯然與金融企業(yè)的盈利性目標(biāo)相悖。小額擔(dān)保貸款的推進(jìn)需要不同責(zé)任主體的合力，但在小額擔(dān)保貸款政策性要求和商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)下，政策性和商業(yè)性的矛盾，不同責(zé)任主體的利益矛盾十分突出，進(jìn)而影響小額擔(dān)保貸款政策的順利實(shí)施。

2、主管部門(mén)不明確，行業(yè)監(jiān)管缺位，相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)定位不清。地方政府應(yīng)有一個(gè)綜合部門(mén)牽頭，組織和協(xié)調(diào)小額擔(dān)保貸款工作聯(lián)席會(huì)議成員單位的活動(dòng)。而在實(shí)際工作中，牽頭部門(mén)往往不是勞動(dòng)保障部門(mén)就是人民銀行。由于職能定位和權(quán)力范圍局限，聯(lián)席會(huì)議提出和協(xié)商的問(wèn)題最終難以得到落實(shí)。特別是對(duì)人民銀行而言，因《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》出臺(tái)時(shí)尚處于銀監(jiān)部門(mén)未與人民銀行分離的特殊背景，這使在整個(gè)制度規(guī)定中，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體一直缺乏認(rèn)定，自上而下出臺(tái)的制度辦法都沒(méi)有明確銀監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管主體地位，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管責(zé)任不明確，從而難以對(duì)經(jīng)辦銀行形成有效的監(jiān)管。

(二)信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款供求形成錯(cuò)位

在目前個(gè)人誠(chéng)信系統(tǒng)尚未建立的條件下，借款人可了解到經(jīng)辦銀行的信息，但經(jīng)辦銀行卻難以獲得下崗失業(yè)人員的準(zhǔn)確信息，導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款借貸雙方的信息不對(duì)稱(chēng)。在信息不完全和不對(duì)稱(chēng)的情況下，經(jīng)辦銀行難以準(zhǔn)確判斷借款人的信用程度和風(fēng)險(xiǎn)程度，往往會(huì)做出逆向選擇，客觀上有提高貸款利率的要求以作為承擔(dān)高貸款風(fēng)險(xiǎn)的彌補(bǔ)，或期望通過(guò)制定嚴(yán)格的貸款條例來(lái)控制貸款風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)自身的利益。

三、實(shí)現(xiàn)小額擔(dān)保貸款可持續(xù)發(fā)展的建議

(一)協(xié)調(diào)好政策性目標(biāo)與商業(yè)化運(yùn)作間的關(guān)系

通過(guò)完善制度，合理協(xié)調(diào)好政策性目標(biāo)與商業(yè)化運(yùn)作之間的關(guān)系，緩解經(jīng)辦銀行商業(yè)性行為與小額擔(dān)保貸款政策性間的矛盾。如，在一定期限內(nèi)，政府通過(guò)財(cái)政資金(如社會(huì)保險(xiǎn)資金)存放比例、金庫(kù)業(yè)務(wù)、稅收優(yōu)惠、貸款風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)比例、利率上限管理等積極政策吸引商業(yè)銀行介入小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，力求在政策性和盈利性之間尋求平衡。

(二)明晰各部門(mén)權(quán)責(zé)，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制

一要真正發(fā)揮地方政府在推動(dòng)再就業(yè)工作中的積極性和主導(dǎo)作用。二要明確銀監(jiān)部門(mén)在小額擔(dān)保貸款政策中的行業(yè)監(jiān)管地位，充分發(fā)揮其對(duì)金融機(jī)構(gòu)承辦小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能。三要積極發(fā)揮人民銀行及其分支行在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)和推動(dòng)信用社區(qū)創(chuàng)建工作中的優(yōu)勢(shì)和作用。四要完善部門(mén)間溝通、合作、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成對(duì)下崗失業(yè)人員信貸償還的正向激勵(lì)。

(三)完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制

1、完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。一是建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，貫穿于小額擔(dān)保貸款整個(gè)過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)控制包括貸前控制、貸中控制和貸后控制。二是構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制的主要作用在于防范小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而有效降低擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：擔(dān)保機(jī)構(gòu)與借款人之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦銀行之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)與再擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2、構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制。一是進(jìn)一步提高小額擔(dān)保貸款利率的上浮幅度。二是加大對(duì)經(jīng)辦銀行的宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)。開(kāi)展小額擔(dān)保貸款工作是為政府、社會(huì)分擔(dān)責(zé)任和承擔(dān)義務(wù)的具體體現(xiàn)，有利于經(jīng)辦銀行社會(huì)地位和公信度的提高。因此，要加大對(duì)經(jīng)辦銀行的宣傳力度。同時(shí)，建立對(duì)經(jīng)辦銀行和經(jīng)辦人員的獎(jiǎng)罰考核機(jī)制，保證小額擔(dān)保貸款敢于放、放得出。三是大力推廣聯(lián)保貸款機(jī)制。由同一社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地位相近的借款人在自愿基礎(chǔ)上組成不同的貸款小組，互相擔(dān)保申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款，經(jīng)街道勞動(dòng)保障事務(wù)所調(diào)查審核報(bào)擔(dān)保中心審批。通過(guò)建立層層控制、相互約束的小額擔(dān)保貸款運(yùn)行機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)小額擔(dān)保貸款資金的良性循環(huán)。

(四)確定合適的小額擔(dān)保貸款供給主體

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，不同的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由于自身實(shí)力不同，必然會(huì)有不同的市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)預(yù)期。地方中小金融機(jī)構(gòu)要充分利用地方的信息存量，熟悉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與居民的經(jīng)營(yíng)狀況和信譽(yù)狀況，在個(gè)性化服務(wù)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)許多規(guī)模較小、對(duì)利潤(rùn)率預(yù)期相對(duì)較低的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等地方中小金融機(jī)構(gòu)而言，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、城鄉(xiāng)居民應(yīng)是其發(fā)展定位。應(yīng)鼓勵(lì)政府有關(guān)部門(mén)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)積極做好小額擔(dān)保貸款工作的地方中小金融機(jī)構(gòu)加大資金存放、擔(dān)保、貼息等方面的支持。