社會保障基金管理
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1.1社會保障基金管理風(fēng)險來源的理論根據(jù)
(1)委托—理論。委托人與人存在信息不對稱,具有信息優(yōu)勢的一方利用信息上的優(yōu)勢,在交易中獲取更大的利益,而使對方的利益受損。
(2)政府的內(nèi)部性。政府的內(nèi)部性(Internalities)是指公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。由于政府內(nèi)部性的存在,政府的干預(yù)行為達(dá)不到預(yù)期的目的。
1.2社保對象與地方政府委托—關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險分析
我國目前社會保險各級統(tǒng)籌資金及個人賬戶資金由政府強制集中管理,社保對象與地方政府基于法律而非自由選擇形成了委托—關(guān)系。地方政府具有壟斷能力和信息優(yōu)勢,可能因顧及地方其他利益而產(chǎn)生行為的異化。第一,地方政府是多元利益的綜合體,各個階段的發(fā)展目標(biāo)可能相異,地方政府可能會選擇某個重要目標(biāo)而適度舍棄保障目標(biāo)。第二,許多地方財力有限,社?；鸨划?dāng)作一塊肥肉被隨意挪用揮霍,或用來平衡財政預(yù)算。第三,地方政府內(nèi)部各個機構(gòu)為擴大部門利益,爭相取得有關(guān)社會保障的事權(quán)和財權(quán),導(dǎo)致社?；鸸芾矶嘣?、分散化,政出多門、條塊分割,管理混亂。
1.3地方政府與經(jīng)辦機構(gòu)委托—關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險分析
受政府“內(nèi)部性”影響,社保經(jīng)辦機構(gòu)及其官員易利用手中權(quán)力去獲取額外的利益。目前,社會保障經(jīng)辦機構(gòu)由于財政預(yù)算經(jīng)費有限,極有可能利用所掌握的大量社?；鹩糜趧?chuàng)收,以改善辦公條件和提高機構(gòu)工作人員的福利待遇;這些創(chuàng)收活動主要是向企業(yè)貸款、投資于房地產(chǎn)和股票市場等。
由于對社保機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)的決策行為缺乏有效監(jiān)督,他們能夠進(jìn)行違規(guī)投資和借款。同時,機構(gòu)中的普通工作人員從領(lǐng)導(dǎo)的大膽“改革”做法中得到一些物質(zhì)利益,個別官員的意識和腐敗行為,會演化為整個機構(gòu)的無意識和腐敗行為,變成整個機構(gòu)所有人員都參與的違規(guī)行為。
在此關(guān)系中,政府可以從人事、財政等方面迫使社保經(jīng)辦機構(gòu)按中間委托人即政府的意志活動,社保經(jīng)辦機構(gòu)受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控,對于政府的要求必須完全滿足;上級社保部門對下級社保部門的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)卣?對于下級社保部門的行為無法監(jiān)控和制止。
2社會保障基金管理風(fēng)險概念剖析
一般認(rèn)為,“風(fēng)險”就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態(tài),是指發(fā)生傷害、毀損、損失的可能性。社會保障基金(socialsecurityfund)則是指國家為實施社會保障制度,通過法定程序,以各種方式建立起來用于特定目的的資金。社會保障基金管理風(fēng)險就是發(fā)生在社會保障基金管理中,可能針對社會保障基金發(fā)生的毀損或損失。
目前,我國社會保障基金主要包括四大類:一是基本養(yǎng)老保險體系社會統(tǒng)籌賬戶上的社保基金;二是基本養(yǎng)老保險體系個人賬戶上的社?；?三是全國社會保障基金;四是企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金。其中,全國社會保障基金是由全國社會保障基金理事會專門負(fù)責(zé)管理,有較高的透明度。文中的社會保障基金限定在第三大類以外的其他三類基金。
目前,我國的社會保障基金是在政府集中管理下由獨立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體實施的,社會保障基金管理形成了兩層委托—關(guān)系:第一,基金的實際所有者(社保對象)與地方政府的委托—關(guān)系;第二,地方政府與社保經(jīng)辦機構(gòu)之間的委托—關(guān)系。
社會保障基金管理關(guān)系實質(zhì)是一種法律強制下的新型委托—關(guān)系,這種關(guān)系體現(xiàn)著行政權(quán)力,方和委托方的地位不平等,容易導(dǎo)致被方利益受損。社會保障基金的監(jiān)管就是要消除這種管理關(guān)系中存在的風(fēng)險。
筆者認(rèn)為,社會保障基金管理風(fēng)險是指社會保障基金從收繳或下?lián)芡戤叺街Ц吨?在多層次的委托—過程中,由于管理制度、管理行為的實施環(huán)境等原因產(chǎn)生的風(fēng)險,這種風(fēng)險表現(xiàn)為社會保障基金管理預(yù)期目標(biāo)的不能實現(xiàn),社會保障基金的完整性受威脅。
3社會保障基金監(jiān)管出現(xiàn)“真空”的具體原因分析
3.1監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管難見成效
我國社會保險管理機構(gòu)是政府部門直接管理的獨立機構(gòu),這些機構(gòu)享受行政編制,受勞動保障廳(局)的領(lǐng)導(dǎo)和管理,實質(zhì)上并不獨立。在行政監(jiān)督主體方面:中央監(jiān)管機構(gòu)是社會保險基金監(jiān)督司;地方監(jiān)管機構(gòu)是各級勞動和社會保障部門內(nèi)設(shè)的社會保險基金監(jiān)督處。
上級社會保障監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督下級社會保障經(jīng)辦機構(gòu)困難重重,形同虛設(shè),主要在于監(jiān)管機構(gòu)主體行政級別低,監(jiān)督職權(quán)有限,監(jiān)督經(jīng)費缺乏,監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)不高,監(jiān)督手段落后,根本無法有效實施監(jiān)督。
另外,當(dāng)?shù)卣畬ι鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)單方面的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督與管理者實質(zhì)的同一,監(jiān)督主體缺位。由于政府其他利益目標(biāo)的存在,政府往往指使社會保險經(jīng)辦機構(gòu)違規(guī)挪用或運營社會保險基金。
3.2多層次、多頭管理,導(dǎo)致監(jiān)管難度大
目前,大多數(shù)省市的社?；鸾y(tǒng)籌層次多,管理機構(gòu)分散化。多層次的分散管理,提高了管理成本,同時存在著管理不規(guī)范、信息披露制度不健全、管理不透明的問題,眾多的小規(guī)模基金,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力,使得監(jiān)管力度顯得分散與薄弱。
勞動與社會保障部門、財政、民政、人事等部門都參與社會保障基金的統(tǒng)籌和管理,如農(nóng)村養(yǎng)老基金由當(dāng)?shù)孛裾块T管理,基本養(yǎng)老保險由各級勞動社會保障部門管理,造成了社會保障基金管理的復(fù)雜化,也增加了基金安全監(jiān)管的難度。再加上信息化建設(shè)滯后,各部門信息不能夠有效傳遞,對于同一基金項目的多頭管理,無形中擴大了社會保障基金監(jiān)管的風(fēng)險。
3.3監(jiān)管立法滯后,違規(guī)成本過低,難以抑制違規(guī)管理
現(xiàn)有社會保障基金監(jiān)管的法規(guī)制度規(guī)定比較粗淺,社會保障基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機制,事后又缺乏有效的法律監(jiān)督。
現(xiàn)有法律對于監(jiān)管主體的規(guī)定不完全,監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管的內(nèi)容、危害社會保障基金的行為形態(tài)、處罰等都沒有明確的規(guī)定,致使監(jiān)管無法可循,上級行政監(jiān)管機構(gòu)往往以行政命令代替監(jiān)督。同時,現(xiàn)行的《中華人民共和國刑法》也沒有相應(yīng)的法律條文對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁,目前對這些行為的處罰大多集中在行政處罰的范疇,導(dǎo)致挪用、擠占社會保障基金的成本較低。
3.4缺乏社會監(jiān)督的有效實施機制
社會保障基金的產(chǎn)權(quán)所有人是社會公眾,其基于對自己權(quán)益的關(guān)心和維護(hù),有愿望了解和監(jiān)督各類社?；鸬那闆r。由于社會公共力量分散、單個個體實力弱小、監(jiān)督權(quán)能的欠缺以及搭便車心理的存在,即使賦予了社會公眾的監(jiān)督權(quán)利,沒有有效的監(jiān)督實施機制,社會監(jiān)督實際上無法發(fā)揮作用。
社會監(jiān)督面臨的最大難題是權(quán)力地位不對等下的信息不對稱。社會保險基金管理以及經(jīng)辦機構(gòu)都擁有相對集中的行政權(quán)力,他們掌握社會保險基金管理的所有信息,社會公眾無法自主獲取基金管理的實際信息?，F(xiàn)有的社會監(jiān)督實施機制過于簡單,沒有化解社會監(jiān)督面臨的難題,社會監(jiān)督的作用沒有發(fā)揮出來。
4完善社會保障基金監(jiān)管的對策建議
4.1實行分權(quán)式的社會保障基金管理模式
分權(quán)式保險基金管理模式是社會保障基金管理的一個好的選擇。在該模式下,社會保障基金的行政管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離,資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)相分離,統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)和個人賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)相分離。勞動與社會保障部門享有社會保障基金的行政管理權(quán),勞動與社會保障部門下屬的社會保障經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)除基金管理以外的其他事務(wù),獨立的社會保障基金管理委員會享有統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。
在中央設(shè)立統(tǒng)管全國社會保障基金運營的委員會,其直接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),對國務(wù)院負(fù)責(zé);在各個統(tǒng)籌層次,分別設(shè)立相應(yīng)的社會保障基金管理委員會,其直接受上級社會保障基金管理委員會的行政領(lǐng)導(dǎo)下,按照法律的規(guī)定經(jīng)營社會保障基金,其不受本級人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù),但要受其監(jiān)督。該委員會的主任由上級委員會任命,其成員包括社保部門、雇員、企業(yè)主代表以及專家,實行委員會制度,委員會下設(shè)專業(yè)的經(jīng)營機構(gòu);勞動與社會保障部門派駐一個副廳(局)級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督委員會的工作。統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債經(jīng)營權(quán)交給財政部門,由其直接在社保部門的指令下,按時足額劃出給付資金進(jìn)入職工在商業(yè)銀行的個人賬戶。
4.2創(chuàng)造第三方監(jiān)督的有效實施機制
必須創(chuàng)造有利于第三方監(jiān)督的實施機制,使監(jiān)管起到實效。所謂第三方,是指社會公眾,以及代表公眾利益的非政府組織和獨立機構(gòu)。為避免分散性,社會公眾必須借助組織和機構(gòu)去行使集體監(jiān)督;這些組織和機構(gòu)應(yīng)該是以社會公共利益為導(dǎo)向的非政府組織。
非政府組織凝聚了社會分散的力量,使單個的社會意思,變成了統(tǒng)一的集體意思;并且,許多研究社會保障,關(guān)心社會公共利益的法律、金融、審計、行政管理方面的專家、學(xué)者以及新聞記者的加入,也為非政府組織履行監(jiān)督的職能提供了條件。國家應(yīng)在法律上給予這類組織以特定的法律地位,使其免受行政機關(guān)的非法干涉。法律應(yīng)規(guī)定涉及社會保障管理和監(jiān)督的行政機構(gòu),對于此種組織要求提供相關(guān)信息資料的要求必須滿足;對于此種組織提供的建議和意見,必須給予認(rèn)真對待。如果對于該類組織指出的違法、違規(guī)行為不及時改正,該類組織則可以向上級監(jiān)督機構(gòu)提出舉報,并代表公共利益向法院提起行政訴訟,維護(hù)公共利益。
4.3加快法制建設(shè),提高違法成本
與社會保障基金監(jiān)管制度相關(guān)的法律制度包括三個層面:一是社會保障基本法,二是社會保障基金監(jiān)管的專門法律,三是與社會保障基金相關(guān)的其他配套的法律法規(guī)。
社會保障基本法應(yīng)該專章規(guī)定社會保障基金管理與監(jiān)督,作為社會保障基金管理與監(jiān)督的最高準(zhǔn)則,包括對社會保障基金管理與監(jiān)督機構(gòu)和體制的規(guī)定,勞動與社會保障部門的權(quán)限,基金管理委員會的法律地位和職責(zé),基金投資的比例和方向等內(nèi)容。
專門法律是對社會保障基本法有關(guān)社會保障基金監(jiān)管內(nèi)容的具體化和細(xì)化,它包括社會保障基金管理機構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán)、考核,專門的監(jiān)督機構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán),基金具體運營的機構(gòu)(公司)及其選擇、考核,以及對有損社會保障基金安全行為的具體規(guī)定和處罰等內(nèi)容。
此外,提高違法成本,實行司法保護(hù)對社會保障基金安全有著重要的作用。目前,《中華人民共和國刑法》只對“挪用救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物,情節(jié)嚴(yán)重的”給予定罪處罰,對于社會保障基金的挪用沒有具體的規(guī)定,致使挪用的成本非常的低,因此,專門規(guī)定挪用社會保障基金的罪,以確保社會保障基金制度監(jiān)督的有效性。
4.4推進(jìn)監(jiān)管的信息化建設(shè),建立和健全信息披露制度
社?；鸸芾泶嬖诘耐怀鰡栴}就是信息的不對稱,由于缺乏有效的信息獲取和傳導(dǎo)機制,基金的所有者無法了解到基金管理的真實信息,上級監(jiān)管部門不了解下級管理部門的真實情況,由于基金多樣性和分散性,甚至一些管理部門對自己所管理的社會保障基金的真實情況都不了解,零散和不完整的數(shù)據(jù)使監(jiān)督變得非常的困難。
為此,推進(jìn)社會保障基金監(jiān)管的信息化建設(shè),建立起勞動與社會保障、財政、稅收、企業(yè)和銀行等之間橫向以及上下級部門之間縱向的統(tǒng)一規(guī)范的信息管理系統(tǒng)。該管理系統(tǒng)的終端設(shè)在勞動與社會保障部,每個下級部門按照當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ匣饦?gòu)成定期上傳相關(guān)的信息,并由上級部門定時到相關(guān)的銀行檢查賬戶情況是否屬實。該數(shù)據(jù)庫對社會公眾免費開放,以接受社會公眾的監(jiān)督。
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摘要針對社會保障基金管理中存在的諸多問題,詳細(xì)分析了社會保障基金管理的風(fēng)險根源,評析現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的漏洞,在此基礎(chǔ)上重點提出社會保障基金分權(quán)管理的模式和引入第三方監(jiān)管的機制。
關(guān)鍵詞社會保障基金管理風(fēng)險分權(quán)管理模式第三方監(jiān)管
2006年以來,各地社?；鹋灿檬录l頻被揭露,其中,上海社會保障基金案最令人震驚。社會保障基金安全為學(xué)者和社會廣泛關(guān)注,許多學(xué)者從完善監(jiān)管機制的角度進(jìn)行了大量的論述,但他們對管理風(fēng)險的根源缺乏必要的分析,本文將重點探討這個問題,并在此基礎(chǔ)上提出社會保障基金分權(quán)管理的模式和第三方監(jiān)管的實施機制。
