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編者按：本論文主要從耕地銳減的原因；對(duì)策措施等進(jìn)行講述，包括了城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展、政府出讓土地的成本差異、土地所有制形式的影響、法律法規(guī)不完善、提高現(xiàn)有建設(shè)用地的使用效率、改革現(xiàn)有征地制度、清理土地方面的法律法規(guī)等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

摘要：近年來(lái)，我國(guó)由于城市化、工業(yè)化速度加快以及對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的錯(cuò)誤理解，使得耕地面積銳減，也使得我國(guó)人地矛盾越來(lái)越突出。在經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中，如何有效保護(hù)耕地，協(xié)調(diào)人與土地的關(guān)系，成為一個(gè)不可忽視的重要問(wèn)題。首先對(duì)土地出讓制度、土地所有制形式進(jìn)行了分析；然后從現(xiàn)有土地法規(guī)等制度設(shè)計(jì)角度，分析了造成耕地銳減的原因；最后，從提高城市土地利用效率、改革征地制度、整頓開(kāi)發(fā)區(qū)、實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅等方面提出了保護(hù)耕地的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)土地；耕地保護(hù)；協(xié)調(diào)機(jī)制

耕地是土地的最基本形式，也是農(nóng)業(yè)最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料。一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開(kāi)耕地的合理開(kāi)發(fā)和利用，尤其是像我國(guó)這樣一個(gè)對(duì)土地高度依賴(lài)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地的地位與作用就顯得尤其重要。

我國(guó)正處于城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展時(shí)期，在此過(guò)程中對(duì)耕地的占用不可避免。但是存在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)思想上的偏差、土地管理制度設(shè)計(jì)的缺陷以及各級(jí)政府對(duì)于經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)土地理念的錯(cuò)誤理解，片面地追求“以地生財(cái)”的思想，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)土地就是盡可能多地出讓土地?fù)Q取資金，導(dǎo)致耕地面積銳減。1996年我國(guó)共有耕地19.5億畝，到2002年底減少為18.89億畝，平均每年減少1000余萬(wàn)畝。2007年，我國(guó)耕地面積又比上年減少了1.32%，建設(shè)用地凈增加了40.9萬(wàn)公頃，其中占用耕地19.65萬(wàn)公頃。因此，探尋經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中耕地銳減的原因，采取措施保護(hù)耕地已成為當(dāng)務(wù)之急。

1耕地銳減的原因

1.1城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展

我國(guó)目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，即所謂城市化率由30%向70%加速發(fā)展的時(shí)期。該時(shí)期城市化水平與工業(yè)化水平、GDP增長(zhǎng)呈正比，而城市化水平的提高必然伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、建設(shè)用地的增加。

1.2政府出讓土地的成本差異

政府出讓的土地主要來(lái)源于兩個(gè)方面：一是從集體土地征用而獲得的新增建設(shè)用地；二是政府通過(guò)舊城改造獲得的土地和依法收回的各種國(guó)有土地。

新增建設(shè)用地，由于種種原因土地取得成本較低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多數(shù)情況下，土地征用費(fèi)由開(kāi)發(fā)商支出，政府新增建設(shè)用地可以說(shuō)是“無(wú)本萬(wàn)利”。加之，占用農(nóng)地引進(jìn)項(xiàng)目產(chǎn)生的招商引資政績(jī)，還有可能產(chǎn)生新的稅源，也推動(dòng)著占用農(nóng)地愈演愈烈，屢禁不止。因此，在土地供應(yīng)量有較大彈性的情況下，新增城市建設(shè)用地能使當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)收益和政績(jī)做到投入少、產(chǎn)出大，積極占用農(nóng)地必然成為各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要選擇。

另一方面，由于具備拍賣(mài)條件的土地往往位于開(kāi)發(fā)條件較好的城區(qū)，土地多為熟地，土地取得成本和開(kāi)發(fā)成本較高。在舊城改造中，由于地塊的拆遷量過(guò)大、政府運(yùn)作不當(dāng)及其他原因，有可能使土地的出讓價(jià)低于土地取得的成本，而且拆遷國(guó)有土地獲取土地收益的風(fēng)險(xiǎn)往往比征用農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)大。因此，各地政府在獲取土地收益時(shí)，往往情愿占用農(nóng)地，而不愿拆遷國(guó)有土地。

同時(shí)，用地者有償取得被圈占的土地使用權(quán)往往要比取得城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地付出的代價(jià)小，而且在這種土地上搞建設(shè)不必做拆除等活動(dòng)，免除很多麻煩，致使用地者使用新增建設(shè)用地的“積極性”也是很高。

1.3土地所有制形式的影響?yīng)?/p>

憲法規(guī)定了我國(guó)目前土地的國(guó)有和集體兩種所有制形式：即城鎮(zhèn)的土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；農(nóng)村和城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)戶(hù)使用和經(jīng)營(yíng)的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。特別是農(nóng)村，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，不得買(mǎi)賣(mài)土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。這樣的土地所有制安排出現(xiàn)了以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是集體土地所有權(quán)的虛無(wú)性。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。例如，村委會(huì)既不是經(jīng)濟(jì)法人，也不是一級(jí)政府，但在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)缺乏和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。這樣的問(wèn)題相當(dāng)普遍：即村長(zhǎng)或者村委會(huì)少數(shù)人出租和變相出賣(mài)集體土地，從中尋租；侵占、挪用國(guó)家征地的補(bǔ)償；多留機(jī)動(dòng)地和集體田，頻繁進(jìn)行土地承包的調(diào)整，從中謀利等等。

二是集體土地被征用為國(guó)有土地的不平等性。我國(guó)不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，集體所有土地的交易只能被強(qiáng)制征用給國(guó)家后進(jìn)行，并且對(duì)集體土地的征用具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。同時(shí)，國(guó)家是以補(bǔ)償價(jià)值，而不是以交換價(jià)值征用集體土地，即低價(jià)征用；而各地將征用的集體土地有償出讓時(shí)，是高價(jià)出售。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)實(shí)質(zhì)上被看作土地未來(lái)若干年預(yù)期收益的總和，而我國(guó)目前農(nóng)村土地的收益普遍偏低，導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低。就一般耕地來(lái)看，根據(jù)地點(diǎn)的不同，大多數(shù)被征耕地得到的補(bǔ)償一畝地在3000～30000元之間。而國(guó)有土地出讓價(jià)一般一畝在20萬(wàn)元以上，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)高的達(dá)到百萬(wàn)元，甚至更高。

三是土地使用年期較短和使用權(quán)終止財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)目前土地使用權(quán)使用年期制度安排來(lái)看，一是年期的時(shí)間較短，二是年期終止時(shí)使用者有關(guān)財(cái)產(chǎn)的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。

1.4法律法規(guī)不完善

《土地管理法》頒布實(shí)施以后，濫占亂用土地的狀況雖受到一定遏制，但由于管理體制和法制還不夠完善，沒(méi)有建立起嚴(yán)格的管理措施，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。因而在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，仍有相當(dāng)一部分耕地被非法占用。

同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)有土地法規(guī)，我國(guó)仍存在執(zhí)行不力的情況。如為了避免圈地現(xiàn)象的發(fā)生，《土地管理法》規(guī)定，對(duì)于出讓土地在一年之內(nèi)未開(kāi)發(fā)的，政府有權(quán)收回。但是對(duì)于此項(xiàng)規(guī)定，各地能夠嚴(yán)格執(zhí)行的非常少見(jiàn)。

2對(duì)策措施

2.1提高現(xiàn)有建設(shè)用地的使用效率

首先，我國(guó)城市發(fā)展要走土地節(jié)約型的城市化道路。專(zhuān)家研究，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要占用的土地資源要比發(fā)展大中城市多得多。通過(guò)對(duì)不同規(guī)模城市的規(guī)模收益和外部成本進(jìn)行定量分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)模過(guò)小的城市，規(guī)模收益低，政府負(fù)擔(dān)的外部成本高，經(jīng)濟(jì)效益差；人口在10～100萬(wàn)人規(guī)模區(qū)間，才有真正的凈規(guī)模收益，在100～400萬(wàn)人之間規(guī)模區(qū)間城市凈規(guī)模收益最大。

其次，加快舊城改造工作。舊城改造可以為城市發(fā)展提供大量建設(shè)用地，能有效保護(hù)耕地。加快舊城改造工作要做好以下幾點(diǎn)：一是要解決好“拆遷工作”，這項(xiàng)工作具有政策性強(qiáng)、涉及面廣、投資成本高、難度大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，可以考慮的方式是將舊城改造和新區(qū)開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)新區(qū)開(kāi)發(fā)為舊城改造創(chuàng)造條件。二是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商參與舊城改造。舊城改造由于成本高、難度大一直不受開(kāi)發(fā)商的青睞。地方政府應(yīng)對(duì)舊城改造項(xiàng)目采取稅收、貸款方面的優(yōu)惠，以經(jīng)濟(jì)利益增強(qiáng)舊城改造對(duì)開(kāi)發(fā)商的吸引力。三是積極探尋新的舊城改造模式，走出一條最優(yōu)的舊城改造之路。

2.2改革現(xiàn)有征地制度

改革現(xiàn)有征地制度，一是改革目前的征地程序，要增強(qiáng)農(nóng)民在征地過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，賦予農(nóng)民反對(duì)耕地被征用的權(quán)利，這就要完善目前集體土地所有制制度。另一個(gè)是要改革目前的征地補(bǔ)償制度。目前耕地征用補(bǔ)償存在兩個(gè)問(wèn)題：一是補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低；二是補(bǔ)償費(fèi)用一次性發(fā)放，造成農(nóng)民失地問(wèn)題，給社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)隱患。

為保障農(nóng)民利益，征用的土地不應(yīng)是一次性的“出賣(mài)”，而應(yīng)使農(nóng)民通過(guò)“出賣(mài)”土地得到長(zhǎng)期性的利益保障。應(yīng)當(dāng)將土地農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每個(gè)成員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送，即實(shí)現(xiàn)合法流轉(zhuǎn)。要抓緊制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的土地方面的各種法律法規(guī)，遠(yuǎn)不足以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，全國(guó)人大應(yīng)盡快制訂《農(nóng)村土地征用法》。

農(nóng)村土地用途由耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后必然有一個(gè)增值，為準(zhǔn)確界定征用耕地的價(jià)格，應(yīng)借鑒城市土地價(jià)格管理體制，建立農(nóng)村土地價(jià)格體系，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行分等定級(jí)，建立農(nóng)村土地基準(zhǔn)地價(jià)，制定農(nóng)地區(qū)片綜合地價(jià)，為土地征用中土地價(jià)格的界定提供依據(jù)。

2.3加大整頓違規(guī)開(kāi)發(fā)區(qū)力度

根據(jù)國(guó)土資源部的信息，全國(guó)各地擅自設(shè)立各類(lèi)園區(qū)違規(guī)用地問(wèn)題嚴(yán)重。全國(guó)目前各類(lèi)園區(qū)3500個(gè)，面積3.6萬(wàn)平方公里，已大于全國(guó)城市國(guó)有建設(shè)用地3.15萬(wàn)平方公里的規(guī)模。據(jù)對(duì)10個(gè)省市統(tǒng)計(jì)，在458.1萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)批準(zhǔn)的用地占68.7%。為保護(hù)耕地，必須加強(qiáng)違規(guī)開(kāi)發(fā)區(qū)整頓力度。

對(duì)違規(guī)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，該撤銷(xiāo)的要堅(jiān)決撤銷(xiāo)，該核減面積的要堅(jiān)決核減，該復(fù)耕的要堅(jiān)決復(fù)耕。要嚴(yán)格按照開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓情況進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)依法設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，要按照布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的原則，鼓勵(lì)其健康發(fā)展。總之，要本著節(jié)約建設(shè)用地、防止土地浪費(fèi)、提高土地利用效率的原則對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓。

2.4改革土地稅制

目前主要是加快財(cái)產(chǎn)稅的改革步伐。從財(cái)產(chǎn)稅的角度看，涉及兩種不同的城市土地管理方式。一種是城市土地采用批租形式，這種形式下，政府必然希望土地能夠賣(mài)出較好的初始價(jià)格，以便政府改善公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡(jiǎn)單，可以為本期政府提供大量資金來(lái)源。缺陷在于出讓期過(guò)長(zhǎng)（一般為50年～70年），對(duì)將來(lái)的土地增值收益分配政府難以控制，容易導(dǎo)致地價(jià)虛高，加重開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者的資金負(fù)擔(dān)，征地獲得的高額利差也會(huì)刺激地方政府的“賣(mài)地沖動(dòng)”。另外一種體制則是，土地的供應(yīng)和交易基本上沒(méi)有限制，但是作為土地的使用要定期進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，征收財(cái)產(chǎn)稅。這種體制設(shè)計(jì)會(huì)使土地初始價(jià)格比較低，但是從后期流量來(lái)看，每年都要承擔(dān)一定的財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅成為未來(lái)的預(yù)期收入。通過(guò)設(shè)立財(cái)產(chǎn)稅，政府就有了一個(gè)持久穩(wěn)定的收入來(lái)源，并且有了財(cái)產(chǎn)稅，政府還可以搞市政債券。另外，財(cái)產(chǎn)稅的做法有利于資源的優(yōu)化配置，城市的某些特別資源由于城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等的變化會(huì)升值（比如公路、地鐵通車(chē)后，沿線的土地價(jià)格就會(huì)提高），價(jià)值規(guī)律的作用會(huì)使資源流向利用效率最高的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而財(cái)產(chǎn)稅也會(huì)跟著提高。

目前，絕大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都已經(jīng)采取第二種做法，即征收財(cái)產(chǎn)稅的方式。而大批發(fā)展中國(guó)家也已經(jīng)開(kāi)始采用這種做法。我國(guó)也應(yīng)加快財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)施工作。

推行財(cái)產(chǎn)稅制度，必然使土地出讓的初始價(jià)格下降，要影響到各級(jí)政府的短期利益和積極性。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅制度可以使土地收益長(zhǎng)期化，一方面有利于政府對(duì)土地價(jià)格的調(diào)控，使政府獲得土地的增值收益；另一方面可以使政府有一個(gè)永續(xù)收入，為解決失地農(nóng)民問(wèn)題提供條件。

2.5改革現(xiàn)有的政績(jī)觀

目前一些地方政府政績(jī)考核是只注重GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，只看城市建設(shè)等表面成績(jī)，卻不管花了多大成本，不管城市建設(shè)質(zhì)量有沒(méi)有提高，更不管人民滿意不滿意、能不能承受。例如很多地方政府為表現(xiàn)城市形象、官員政績(jī)，在城市化建設(shè)中普遍存在“四大風(fēng)”（即大量興建大馬路、大廣場(chǎng)、大樓、大草坪）工程。因此，應(yīng)改革現(xiàn)有的政績(jī)考核制度，設(shè)計(jì)一種懲罰短期行為、激勵(lì)長(zhǎng)期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

2.6加強(qiáng)法制建設(shè)

首先，清理土地方面的法律法規(guī)。一是廢除不適應(yīng)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)要求的條款；二是土地管理法、房地產(chǎn)管理法、耕地保護(hù)法、草原法、森林法、水利法和其他有關(guān)法律之間，及其實(shí)施條例之間，要相互協(xié)調(diào)；三是根據(jù)國(guó)家所有、市場(chǎng)取向、政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的土地制度安排原則，對(duì)現(xiàn)有的涉及土地的法律和法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充修改。目前主要的是加快業(yè)已啟動(dòng)的《土地管理法》、《土地利用總體規(guī)劃綱要》新一輪的修改（修編）工作。

以《土地管理法》中建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”的占補(bǔ)平衡原則為例，筆者認(rèn)為可以修改為允許基本農(nóng)田跨省異地代保和實(shí)行跨省區(qū)易地墾造耕地和跨省區(qū)調(diào)劑指標(biāo)，以解決各地土地供需矛盾。同時(shí)，占補(bǔ)平衡原則不能僅僅注重耕地?cái)?shù)量的占補(bǔ)平衡，更重要是耕地產(chǎn)能的占補(bǔ)平衡。

其次，加強(qiáng)對(duì)土地法規(guī)制度的執(zhí)行和監(jiān)督。不管多么完美的土地管理制度，都有一個(gè)執(zhí)行力的問(wèn)題。從各地近幾年發(fā)生的大量違法用地案件來(lái)看，土地監(jiān)督機(jī)制需要花大力氣建立和完善，監(jiān)督和懲罰成本的支付必不可少。按照土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監(jiān)督三分離的原則，法律法規(guī)的起草和制定，應(yīng)從部門(mén)起草改由人大召集的有關(guān)各方參加的專(zhuān)門(mén)小組從事。由于土地具有有限性、固定性、不可增加性等特點(diǎn)，而且問(wèn)題繁多，應(yīng)將土地使用、交易和行政的監(jiān)督，從有關(guān)部門(mén)分離，成立土地管理監(jiān)督管理委員會(huì)。

另外，要重視土地利用總體規(guī)劃和年度供地計(jì)劃的制定，并且要著重加強(qiáng)這兩個(gè)計(jì)劃的嚴(yán)肅性，要絕對(duì)杜絕規(guī)劃和計(jì)劃流于形式、隨意更改的現(xiàn)象。

3結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上分析我們可以得出，在經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中，耕地面積銳減是由目前土地征用、土地所有制形式、法律等一系列制度設(shè)計(jì)上的缺陷造成的必然結(jié)果。要從根本上保護(hù)耕地必須從完善土地征用、土地稅制、官員考核體系、土地法規(guī)等制度設(shè)計(jì)入手，切實(shí)理順耕地保護(hù)的制度障礙。