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摘要：通過對中外規(guī)劃的“功能、內(nèi)容、編制、評估”的比較發(fā)現(xiàn)，從形式上看，除規(guī)劃的評估外，中外規(guī)劃的功能、內(nèi)容、編制程序等差別不大，但從內(nèi)容看，我國規(guī)劃相對于成熟規(guī)劃仍有較大差距。中外規(guī)劃普遍具有信息、協(xié)調(diào)和調(diào)控三種功能，但我國規(guī)劃的調(diào)控功能相對較弱。中外規(guī)劃內(nèi)容存在較為一致的演變趨勢，但我國規(guī)劃內(nèi)容涉及領(lǐng)域過全、經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)容過多、社會領(lǐng)域內(nèi)容過少，而且規(guī)劃目標和對策措施搭配不夠協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃；調(diào)控；編制程序；規(guī)劃評估

黨的*大報告將“發(fā)展規(guī)劃”從“計劃”中獨立出來，突出了發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的獨特地位，進一步強化了發(fā)展規(guī)劃對計劃、政策、政府工作的導向作用，對完善發(fā)展規(guī)劃提出了更高的要求。按照規(guī)劃期限不同，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃可分為短期、中期、長期規(guī)劃，其中4～5年的中期規(guī)劃最為重要。本文圍繞“十一五”規(guī)劃綱要與其他國家進行比較，注重從比較研究中總結(jié)進一步完善我國規(guī)劃的對策。

一、中外規(guī)劃的功能

規(guī)劃功能是政府職能在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的延伸和具體體現(xiàn)。從規(guī)劃史看，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃可分為指令性、指導性等類型。指令性計(規(guī))劃是以行政命令來調(diào)控所有的經(jīng)濟活動，起到經(jīng)濟運行中樞的作用。指導性計(規(guī))劃的功能較弱，主要是擔當信息、協(xié)調(diào)、調(diào)控職能。信息功能是指規(guī)劃揭示了經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、政府調(diào)控意向等信息。協(xié)調(diào)功能是指規(guī)劃編制過程中，協(xié)調(diào)不同群體利益，形成可代表不同群體利益的規(guī)劃方案；還包括為達到規(guī)劃目標，采取協(xié)調(diào)一致的措施。調(diào)控功能是指通過規(guī)劃所確定的政策措施對經(jīng)濟社會主體進行約束和引導，促使經(jīng)濟社會總體發(fā)展方向符合規(guī)劃目標和發(fā)展戰(zhàn)略。調(diào)控功能一度被作為刺激經(jīng)濟增長的方式，主要是由于一些采用規(guī)劃方式調(diào)控經(jīng)濟的國家初期都獲得了較快增長，如1951～1979年法國GDP年均增長率為4.9％，日本則在5％以上，超過了原聯(lián)邦德國(4.7％)、美國(3.6％)和英國(2.6％)。但20世紀80年代后，法、日、韓等國經(jīng)濟情況并沒有好于其他國家，政府和學術(shù)界逐漸意識到規(guī)劃的功能是熨平經(jīng)濟周期，而不是單項的刺激經(jīng)濟增長。

規(guī)劃的調(diào)控功能是規(guī)劃功能體系的核心，也是關(guān)系到規(guī)劃存廢的關(guān)鍵。從總體上看，社會主義國家的指令性計劃調(diào)控功能強，轉(zhuǎn)型國家的指導性計劃調(diào)控功能相對弱；發(fā)達國家規(guī)劃調(diào)控作用較強，而發(fā)展中國家調(diào)控作用較弱。

規(guī)劃的調(diào)控功能取決于戰(zhàn)略目標與政策措施的有效組織方式。我國一直在探索加強規(guī)劃的調(diào)控功能，但成效不大。除規(guī)劃本身的問題外，更深層次的原因是經(jīng)濟體制不完善和行政體制改革不到位。這集中體現(xiàn)在政府與市場間界線不清晰、財稅體制改革不徹底、政績考核體系不完善等方面。如，政府與市場間界線不清晰使規(guī)劃內(nèi)容選擇不科學，許多本應由市場實現(xiàn)的內(nèi)容，卻被政府強加干預，目標因此落空。再比如，盡管各級政府在改革績效考核方面有較大進步，尤其是2006年7月6日中央有關(guān)部門下發(fā)的《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》取得了一些突破性進展，但卻沒有從根本上改變以GDP等經(jīng)濟指標為核心的干部考核機制，許多部門追求眼前利益，“領(lǐng)導指揮規(guī)劃”、“項目引導規(guī)劃”的現(xiàn)象較普遍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護資源環(huán)境等戰(zhàn)略性內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)讓位于經(jīng)濟增長。

要實現(xiàn)好、完善好我國規(guī)劃調(diào)控功能，一方面需要繼續(xù)完善五年規(guī)劃，包括進一步優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容設置、目標明確和切實可行、配套政策和措施有力、編制程序進一步科學化。另一方面，也需要堅定不移的推進經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革，只有理順經(jīng)濟運行體制、行政管理體制，規(guī)劃才有可能真正具備調(diào)控功能，成為政府調(diào)控經(jīng)濟社會運行的基本手段。

二、中外規(guī)劃的內(nèi)容

各國規(guī)劃內(nèi)容具有較為一致的演變趨勢，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級一直是規(guī)劃的核心內(nèi)容。但各國規(guī)劃內(nèi)容的差異也比較明顯。第一，規(guī)劃的指導思想和發(fā)展目標不同。20世紀50、60年代，各國普遍以經(jīng)濟增長為規(guī)劃目標，到目前為止，大部分發(fā)展中國家仍以推動經(jīng)濟迅速增長作為規(guī)劃的基本目標；20世紀70、80年代，發(fā)達國家規(guī)劃開始轉(zhuǎn)而強調(diào)增加就業(yè)、消除貧困和公平分配，重視可持續(xù)發(fā)展；20世紀90年代后規(guī)劃的目標和理念不僅包括經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、收入分配公平、可持續(xù)發(fā)展，而且還包括文化的多樣性和政治參與等社會、文化和政治目標。我國經(jīng)過長期的探索，確立了科學發(fā)展觀的規(guī)劃指導思想，在此基礎(chǔ)上對規(guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整。第二，規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋領(lǐng)域不同。發(fā)達國家的規(guī)劃一般集中在經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，“經(jīng)濟社會”發(fā)展規(guī)劃的特點較為突出。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃往往涵蓋經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、外交等各領(lǐng)域，“總體”規(guī)劃特征明顯，但重點又放在經(jīng)濟建設領(lǐng)域，社會領(lǐng)域尤其是公共服務領(lǐng)域的內(nèi)容偏少。第三，規(guī)劃內(nèi)容的組織方式不同。規(guī)劃目標是否可行、政策措施是否有效、目標與政策措施的組合方式是決定規(guī)劃成敗的關(guān)鍵。較為成功的規(guī)劃一般都是由明確的戰(zhàn)略目標和可操作性強的政策措施有機組合而成。如，韓國的新五年計劃綱要(1993～1997)對于“100天、半年、各年”的目標都有清晰的界定，這些目標輔以對應的政策措施，組織嚴密。但我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標和對策措施不夠明確，五年規(guī)劃中的目標多沒有具體分解，各年度實現(xiàn)的目標不清楚，而年度計劃又較少關(guān)注五年規(guī)劃的目標；而且我國規(guī)劃采取了“目標、戰(zhàn)略+配套措施”的模式，每個領(lǐng)域內(nèi)都有相應政策措施，這帶來了各類政策如何相互協(xié)調(diào)和配合的問題；政策措施較為寬泛，許多政策往往只是指出方向，缺乏具體的路徑設計，實踐中難以遵照執(zhí)行；一些支撐政策如投資政策等，與目標間的關(guān)系論證不充分，各種政策不一定能完全滿足規(guī)劃目標的需要。

我國發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容應“有進有退”，圍繞“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求，在政府可調(diào)控的領(lǐng)域內(nèi)進行內(nèi)容選擇，減少經(jīng)濟等領(lǐng)域的內(nèi)容，增加公共服務領(lǐng)域內(nèi)容的比重，增加相應的對策措施。規(guī)劃內(nèi)容應實現(xiàn)“虛實結(jié)合”，即一方面將總體規(guī)劃作為闡述和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，遵照發(fā)展戰(zhàn)略確定規(guī)劃目標，體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略導向性。另一方面，還應包含具體工程項目和切實可行的對策措施，與具體工程項目性質(zhì)相似，政策措施也是規(guī)劃的“實體內(nèi)容”，各項政策是保證規(guī)劃和內(nèi)容實現(xiàn)的基本手段。因此，規(guī)劃內(nèi)容與政策的組合優(yōu)劣是關(guān)系規(guī)劃成敗的關(guān)鍵因素。應逐步推廣“規(guī)劃目標+配套政策”的規(guī)劃模式，保證各規(guī)劃目標都有相應的配套政策；配套政策采取總體框架和近期具體政策措施相結(jié)合的方式，強化政策對規(guī)劃內(nèi)容的支撐和保障作用。

三、中外規(guī)劃的編制程序大多數(shù)國家編制規(guī)劃的程序都包括五個步驟，即前期研究、規(guī)劃草案、全面協(xié)調(diào)、正式方案和公布實施。核心環(huán)節(jié)是前期研究和協(xié)調(diào)。其中，協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)是中外規(guī)劃編制程序中差別較大的部分。協(xié)調(diào)是不同利益主體對規(guī)劃方案進行討論、修改、完善來達成共識，促使規(guī)劃方案更貼近實際、減少執(zhí)行阻力的基本手段。因此，協(xié)調(diào)的范圍和深度是決定規(guī)劃成敗的關(guān)鍵。發(fā)達國家規(guī)劃都重視協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的時間要歷時3年，而規(guī)劃方案編制僅需幾個月；韓國規(guī)劃從開始編制到正式公布，整個過程一般需要兩年時間。其中，大部分時間都是在協(xié)調(diào)；日本一個中長期規(guī)劃的制定，一般需要一年左右的審議和決定過程。

從協(xié)調(diào)對象看。發(fā)達國家規(guī)劃是與所涉及到的主要利益群體進行協(xié)調(diào)，國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與各專業(yè)部門、地方政府、各類企業(yè)、民眾等進行協(xié)調(diào)，尤其是與企業(yè)、民眾間的協(xié)調(diào)更為重要。協(xié)調(diào)工作較好的法國、日本、韓國都側(cè)重于企業(yè)、民眾的協(xié)調(diào)。如，法國負責規(guī)劃協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化委員會(后改稱為計劃工作委員會)由產(chǎn)業(yè)組織的代表、政府有關(guān)官員、政府指定的專家及工會組織的代表組成。其中，前兩部分人員占60％～70％。我國總體規(guī)劃主要與專業(yè)部門、地方政府協(xié)調(diào)，側(cè)重與不同專業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)尤其是與財政、土地、建設等部門的協(xié)調(diào)。但與企業(yè)和民眾的協(xié)調(diào)還不夠。到目前為止，國家規(guī)劃的初步方案對企業(yè)和民眾都是保密的，只有規(guī)劃批準公布后，廣大企業(yè)、民眾才能了解規(guī)劃方案。編制“十一五”規(guī)劃期間，民眾、企業(yè)還只能通過發(fā)展改革委網(wǎng)站專欄反映意見和建議，或采取郵寄信件、電子郵件方式反映意見看法，還不能直接對規(guī)劃方案提出意見。目前，我國正致力于推進企業(yè)和民眾“知情權(quán)”的建設。

從協(xié)調(diào)內(nèi)容看。規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括目標選擇(在眾多可能的目標中選擇最優(yōu)目標或為大多數(shù)群體所接受的目標)、目標與政策手段的配合、討論和修改總體方針和政策建議：最后，形成規(guī)劃草案報告。協(xié)調(diào)是為了確保國家規(guī)劃目標的實現(xiàn)，同時又能充分調(diào)動地區(qū)或企業(yè)的積極性，實現(xiàn)國家目標與企業(yè)經(jīng)營活動的協(xié)調(diào)一致。我國規(guī)劃協(xié)調(diào)主要是不同政府部門、各地方對主要發(fā)展指標的可行性進行重點論證，對主要措施、重點項目和資金配套關(guān)系等進行討論修改，這與國外規(guī)劃大體相同。但協(xié)調(diào)本身追求的是與大多數(shù)群體達成一致，由于我國規(guī)劃缺少與企業(yè)、民眾的協(xié)調(diào)。所以，實質(zhì)上協(xié)調(diào)內(nèi)容較國外少。

從規(guī)劃協(xié)調(diào)的機構(gòu)看。許多國家設有專門機構(gòu)負責規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，以提高規(guī)劃協(xié)調(diào)力度，韓國的經(jīng)濟企劃院是組織規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要機構(gòu)，從第五個計劃開始，在計劃草案報送內(nèi)閣批準前，必須廣泛征集有關(guān)方面對計劃目標和政策的意見。我國國家發(fā)展改革委員會發(fā)展規(guī)劃司是具體負責中長期規(guī)劃編制事務的機構(gòu)。從今后的發(fā)展趨勢看，我國應建立專門負責規(guī)劃協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)，以委員會的形式搭建規(guī)劃的協(xié)調(diào)平臺。加強規(guī)劃與企業(yè)、居民的協(xié)調(diào)，在進一步加大與專業(yè)部門、地方協(xié)調(diào)力度的同時，逐步加強與企業(yè)、民眾的協(xié)調(diào)，尤其是對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)代表、不同階層的民眾代表進行協(xié)調(diào)。

四、中外規(guī)劃的評估

較為完善的評估體系包括監(jiān)測和評估兩部分。監(jiān)測是對規(guī)劃實施的全程記錄，評估可分為定期評估和不定期評估。定期評估包括年度評估、中期評估、最終評估(后評價)；不定期評估主要是指應急評估。各類評估的差異很大，年度評估的重點是評價規(guī)劃實施的環(huán)境和進程，中期評估的重點是規(guī)劃實施環(huán)境、實施進程、修改建議和對新一輪規(guī)劃的建議。應急性評估的重點是重大突發(fā)事件對規(guī)劃的影響，最終評估的重點是規(guī)劃實施效果評價和對新一輪規(guī)劃的建議。

目前，我國規(guī)劃評估體系還不健全，年度評估、中期評估、應急性評估長期沒有開展。2003年，我國第一次開展五年計劃中期評估，并由國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司提交了“十五計劃實施情況的中期評估報告”，但該報告總體上是描述式的，沒有對因素進行深度分析來解釋所觀察到的趨勢。

不同類型的規(guī)劃評估重點差別很大，評估方法因此各不相同。指令性規(guī)劃的基本目標是實現(xiàn)投資、財政、信貸等的“三大平衡”，主要圍繞經(jīng)濟增長速度、投資總量等指標來安排具體項目，對其評估的重點是主要指標實現(xiàn)程度和指標之間的平衡趨勢，方法主要是對指標進行定量對比。指導性規(guī)劃目標的重點在于闡述和落實經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向及相應對策措施，對這類規(guī)劃的評估也集中到落實發(fā)展戰(zhàn)略的主要領(lǐng)域，主要是評價各領(lǐng)域的發(fā)展是否符合規(guī)劃的方向，以及實現(xiàn)的程度如何；評估方法也由單純的定量比較研究向定性與定量相結(jié)合的方法轉(zhuǎn)變，包括利用定量指標判斷基本指標的實現(xiàn)程度，依靠專家定性判斷經(jīng)濟社會發(fā)展方向與規(guī)劃戰(zhàn)略的吻合程度，利用問卷調(diào)查評價規(guī)劃對企業(yè)和民眾的影響等。

我國“十一五”規(guī)劃是指導性規(guī)劃，而且具有一些新特點：一是貫徹落實科學發(fā)展觀、以人為本的理念得到較為全面的體現(xiàn)。評估的重點是這一理念的貫徹落實情況，可通過個人、企業(yè)等微觀主體在規(guī)劃前后的切身感受對比，輔助以必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評估。二是產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、社會、政治、文化建設等領(lǐng)域“虛實結(jié)合”。評估應兼顧戰(zhàn)略方向和具體工程的進度。三是發(fā)展指標性質(zhì)不同。評估應注意到不同類型的指標。應著重從“指標、戰(zhàn)略、滿意度”三方面對“十一五”規(guī)劃進行評估。“指標”主要是評估發(fā)展指標的實現(xiàn)程度和重大工程項目的進度?！皯?zhàn)略”是評價經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域的發(fā)展是否遵循規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖?！皾M意度”則主要調(diào)查企業(yè)、個人、政府部門對規(guī)劃實施的滿意程度。

“指標”的評估主要可采用數(shù)值對比方法，難點在于約束性指標的評估。約束性指標包括可均分性指標和不可均分性指標，即有的指標可基本平均分到各年，如城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率等，這些指標均分后通過數(shù)據(jù)對比直接測度。許多指標包括全國總?cè)丝?、森林覆蓋率等指標受自然規(guī)律影響，工作成效難以逐年體現(xiàn)。為此，一方面，應注重科學合理確定指標年度目標。另一方面，對指標完成情況的測度應放到較長周期考察。還有部分不可均分性指標如單位GDP能源消耗降低程度，國家已對每年實現(xiàn)的目標進行了確定，可對照實現(xiàn)程度進行評估。一些重大工程中也存在類似情況，如，科技創(chuàng)新工程等探索性、試驗性、風險大等項目進程往往具有時間不對稱性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情況，對其評估應使用不可均分性指標進行處理。

“戰(zhàn)略”的評估是中期評估的難點。開展中期評估時，規(guī)劃剛執(zhí)行到中期，從短期發(fā)展指標判斷長期發(fā)展趨勢是其難點。以前主要采取定性評估的方法，許多人并不認可這種評估方法，認為這種方法容易“流于形式”。因此，可采取分層評估的辦法評估“十一五”規(guī)劃內(nèi)容。第一層，基于各領(lǐng)域內(nèi)重點工程的完成情況和統(tǒng)計指標，判斷該領(lǐng)域戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)程度，并對這些工程能否實現(xiàn)該領(lǐng)域的戰(zhàn)略意圖進行反饋性思考。第二層，動態(tài)模擬規(guī)劃實施效果。按月份采集規(guī)劃執(zhí)行后的相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，利用定量模擬技術(shù)，對當前的政策、措施、工程等在該領(lǐng)域內(nèi)的效果進行動態(tài)延伸，對比該領(lǐng)域規(guī)劃編制前的發(fā)展情況，綜合考察按照目前發(fā)展軌跡能否達到預想目標。第三層，依靠各領(lǐng)域內(nèi)的專家，通過研討的方式判斷規(guī)劃執(zhí)行后該領(lǐng)域的發(fā)展情況與戰(zhàn)略方向的契合度。第四層，結(jié)合規(guī)劃滿意度的評估，根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，對該領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行效果進行評價。綜合這些評估的結(jié)果，對戰(zhàn)略性內(nèi)容的執(zhí)行情況作為進行判斷。

“滿意度”的評估方法可采取網(wǎng)上調(diào)查和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，測評微觀主體的滿意度。在發(fā)展改革委網(wǎng)站上設立“十一5E"規(guī)劃評估專欄，請網(wǎng)友通過網(wǎng)絡評分、留言和建議等，對“十一五”規(guī)劃實施情況進行評價，并提出修改建議。同時，還應考慮到困難群體很難接觸網(wǎng)絡的實際情況，需要在全國選擇多個省份隨機抽取一定比例的縣、市(在東、中、西、東北地區(qū)各選擇兩個或以上省份)，或按照四類主體功能區(qū)的設想，在各類主體功能區(qū)內(nèi)選擇一定數(shù)目的縣、市，圍繞公共服務的普及情況、生活質(zhì)量、人居環(huán)境、就業(yè)狀況等，對區(qū)域內(nèi)企業(yè)、居民進行問卷調(diào)查，獲取微觀主體對規(guī)劃的了解情況和規(guī)劃實施對他們帶來的影響。