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城市化政策是體制改革和機制創(chuàng)新的環(huán)境條件，可以把政策的調整完善看作集思廣議的過程。下面是本文作者的一些思考：

第一，衡量城市化速度有不同統(tǒng)計口徑。數(shù)字反映的只是符號經(jīng)濟，所以僅僅通過調整統(tǒng)計口徑和戶籍改革的“補數(shù)”增加城市人口比重，不意味著城市化的新進展，只是對現(xiàn)狀換了一種認識方法。如果相對“淡化”城市化指標，有利于把注意力轉向解決城鄉(xiāng)矛盾，更多地理解市場原則和借助市場力量。推進城市化切莫倒果為因――是經(jīng)濟社會發(fā)展自然帶動城市化，而不是為了加快城市化而耗費資源去發(fā)展什么。

對我國城市化滯后程度的判斷，有幾組常用比較參數(shù)。一是所處發(fā)展階段和城市化率的關系，如人均GNP或工業(yè)化水平和城市人口對比；二是產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構的關系，如農業(yè)增加值比重和農業(yè)從業(yè)人員比重對比；三是一些微觀變量和人口的關系，如各產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率、就業(yè)彈性或近年人口增速和勞動力轉移對比。如果要定指標，最好將勞動力非農化程度作為主要衡量標準。城市化可以歸結為農民大軍的消亡，此外無甚意義。90年代中期有人測算說中國的城市化水平已達50%，[lii]這就像測算中國的市場化水平一樣，高歸高，何益之有？我國的農業(yè)勞力比重1998年達49.8%，近年還有回升趨勢，這才是需要關注的。我國用占世界7%的耕地養(yǎng)活著世界22%的人口；另一方面，以占世界40%的農民養(yǎng)活著7%的非農民。[liii]用這個標準觀察，能發(fā)現(xiàn)“城市規(guī)模之爭”實際上是“市場主體之爭”。

由市場配置資源盡管已經(jīng)寫進一系列文件，但是勞動力市場遠未放開，最常見的是城市對“農民盲目流動”的封堵。本來農民流動目的性極強――生存和溫飽。他們要養(yǎng)家糊口而非公費旅游，盲目不起。大部分農民沒有流向小城鎮(zhèn)絕不是貪戀都市的繁華，只因為復雜的城市比簡單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的掙錢機會；只因為昂貴的城市比便宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更高的相對收入；只因為混亂的城市比寧靜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更好的法制環(huán)境。農民在城市的勞動和生活條件盡人皆知，官員百姓均熟視無睹。進入城市的農民還要咬著牙交暫住證費、管理費、體檢費、外出打工費和“房”租；忍受著白眼、謾罵、驅趕、酷暑和嚴寒；冒著生病無錢醫(yī)、工傷無勞保以及被騙、被罰、被遣返的各種風險，最后他們還是選擇遙遠的城市而很少去享受移居小城鎮(zhèn)的便利和“?；丶铱纯础钡挠H情。僅廣州市目前聚集了240多萬民工，超過1992年“賣戶口”時全國17個省的農轉非總和[liv]。留給政府的抉擇是繼續(xù)限制農民進城還是幫助農民進城；是固守一廂情愿成本高昂的“小城鎮(zhèn)道路”還是積極培育新興城市。如果肯承認農民是市場主體，政策選擇至少在確定方向時并不困難。經(jīng)濟學諾獎獲得者西奧多·W·舒爾茨在1960年代提出一個鮮明的觀點：“人類的未來不是預先由空間、能源和耕地所決定，而是要由人類的智識發(fā)展來決定”。他還說到，“個人進行遷移的權利的確十分寶貴，正是這種追求環(huán)境改善的基本原則，使個人和家庭獲得了最好的收益，也正是這種保持開放的高效率經(jīng)濟體制的基本準則，極大地增進著人類的福利?！盵lv]看來有必要辨清，“盲目性”是不是發(fā)生在農民對面。

第二，目前的城市化政策具有雙重目標，實踐過程中所起的作用和影響不可能總相一致，需要選準重點、協(xié)調主次關系。目標之一是利用城市輻射力量拉動周邊農村的經(jīng)濟社會發(fā)展；另一個目標是靠城市吸納農業(yè)剩余勞力。雖然后一個目標更緊迫，但是以往重點推進的“縣改市”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”明顯側重于前一個目標。然而，依靠行政建制來密切城鄉(xiāng)關系與市場經(jīng)濟取向不合。改后的輻射效果且不論，從城市化進程角度看，“市管市、市管縣”帶來的弊病是城市變得大而無當，基本聚合功能降低。現(xiàn)在最大“城市”達12000多平方公里，而有些上千平方公里的“城市”建成區(qū)人口不足20萬。由此帶來的土地問題尤為嚴重：多數(shù)城市“攤大餅”式擴張，城郊農村干部熱衷于租售土地，1990年代以來全國耕地銳減與縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)很難說沒有關聯(lián)。是將城市建設導向可持續(xù)的內涵式發(fā)展還是放任粗放式的擴張，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。在政府主導的大城市“退二進三”過程中，由于替代了企業(yè)行為，同樣帶來大量土地浪費。城市和郊區(qū)土地的價值長期低估，土地收益流失和非法侵占嚴重，阻礙了城市化進程和扭曲城鄉(xiāng)經(jīng)濟關系。而且，以輻射轄區(qū)的形式帶動郊縣人口城市化，勢必加重地方保護，排斥外地人，居住地和就業(yè)地分離引發(fā)的社會問題會更加嚴重。本地農民用耕地換來城鎮(zhèn)戶口以后，主要靠城市租金而不是勞動力資本致富，這種“城市化”進程仍然是修補原先的封閉體系。仍然在強化行政力量的同時壓抑市場力量。因此，有必要對“城鄉(xiāng)一體化”“農村城市化”等概念重新審視。

第三，改革以來，雖有少數(shù)新興城市出現(xiàn)，卻不足以牽動局面。許多經(jīng)濟高速增長并吸引了大量外來工的城市，沒有也不愿發(fā)揮城市吸納移民的功能。廣東一個地級市，僅工業(yè)使用外來固定工逾20萬人，每年獎勵性的戶口指標不足百名。城門20年未能打開，“等你等成了堅持……”為城市耗盡青春的農民工極少有遷居城市機會。農村青壯勞力“暫住”城市打工掙錢，幾年或十幾年以后回鄉(xiāng)定居，生育更多的“打工仔”，“流動人口”會像雪球一樣越滾越大。這種局面下農村人口增長率降不下來，直到現(xiàn)在我國每年新增1200萬人口，不知這樣的局面能堅持多久。

只有允許青年農民工結婚后定居城市，才是真正的轉折。農民沒出路，國家不會安康；城市不生長，經(jīng)濟無法繁榮。

居民是城市主體，不是負擔。他們既是消費者，又是生產(chǎn)者。僅從消費者角色來看，能聚合商業(yè)、服務業(yè)的需求，同樣是一種經(jīng)濟資源，居民被政府“養(yǎng)活”的觀念已經(jīng)過時；增加一個城市居民，財政每年要多拿出上萬元錢的說法，離事實更遠。多數(shù)公共服務的價格早已經(jīng)“按成本定價”和“多元化投資”，而且公共服務收費價格近年漲勢居前。大筆財政補貼如果用在服務單位的經(jīng)營性虧損上，與居民增量并無干系。況且，地方財政收入本來就是聚居民之財，謀居民之利；“眾人拾柴火焰高”，人口增長必然擴大稅基。還應明確：基礎設施和社會服務之所以被稱為公共產(chǎn)品，基本特征就是具有非排他性。一條道路，一套電纜，并不因使用者增多而加大成本，所以規(guī)模出效益。許多城市的基礎設施為何陳舊，公共服務為何總是緊缺，應該找準原因。

減少制度上的城市保護后，大城市生活費用高，會有一種自然調節(jié)機制起作用。此外，只有減少“城市租金”，才可能使就業(yè)與定居地一致，疏通城市人口流出渠道。為此，要培育城鄉(xiāng)制度貫通機制。城市的難題要靠農村解決，農村的難題也要靠城市解決。例如，農村計劃生育不能只用懲戒手段，應有獎勵性的利益誘導機制，放寬屬于獨生子女的農村青年移居城市的限制，就是可以操作的政策選擇。再例如，允許城市居民到農村租賃、開發(fā)荒山荒地，可以使城市資金、人口流向農村。

第四，長期的城鄉(xiāng)壁壘積累起巨大勢能，很多人擔心“打開城門”會影響社會穩(wěn)定。那么，怎樣才能穩(wěn)妥地提高遷移進度呢？積極的辦法只有靠培育新興城市來分流大城市壓力。

使新興城市實現(xiàn)人口擴容，調整政策很重要，目前條件下同樣重要的是建立政府動機。雖然“賣戶口”、“賣商品房”是一種現(xiàn)實選擇，但那樣會將城市門檻抬得過高，農民照樣得跳龍門，而且這種方式會加劇農村的通貨緊縮?？梢試L試的辦法，一是引入行政激勵因素：將城市的建成區(qū)（含近郊）作為基準來界定城市，“市管縣”改為“縣管市”和“縣含市”。隨城市常住人口規(guī)模擴大，相應提高城市建制級別。二是對沿海地少人多的省份，按城市吸納人口數(shù)量相應增加建設用地指標和調減農田保護面積，不再要求城市糧食自給。同時，嘗試在西部用土地吸引移民和通過政府扶持培育生態(tài)建設型城市。簡單說，一是用級別換人口；二是用土地換人口。

城市規(guī)模受地理位置、地質條件、水資源條件、氣侯條件等客觀限制，一些有經(jīng)濟潛質的城市不宜規(guī)模太大，這個宏觀遠見只能由政府承擔。規(guī)?；I劃應全國一盤棋，不宜層層搞規(guī)劃。而且應當重視科技潛力，例如在計算水資源約束時，要考慮到科技節(jié)水能力，否則我國北方很難找到適于擴展的城市。

第五，“城市是一個有機體，它是生態(tài)、經(jīng)濟和文化三種基本過程的綜合產(chǎn)物，是文明人類的自然生息地?！盵lvi]城市的生長由經(jīng)濟活動提供營養(yǎng)。所以，應當主要靠市場來“育”而不是政府來“抓”。目前多數(shù)政府文件都賦予城市化以帶動經(jīng)濟增長和深化改革的意義，但涉及實際措施方面容易重“城”而輕“市”，所擬劃的舉措往往是：“加強規(guī)劃管理”，“加快基礎建設”，“抓緊實施城市形象工程”等。這樣的“積極推進”如果操持不當，很有可能阻礙城市化的真實進程。一是規(guī)劃建設“過熱”，產(chǎn)生沉重成本，使本來可以用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金相應減少。近兩年，廣場熱、草坪熱、亮麗熱從大城市向中小城市迅速蔓延。[lvii]如果都像大連市那樣，使城市形象與經(jīng)濟社會同步前進，切實從居民需要出發(fā)投資美化城市，當然值得。但是許多城市經(jīng)濟并不景氣，卻多營不急之務?？控搨蛿偱筛慊茏?，必然撐不下去，損失和浪費將堆成如山壞帳。二是政府行為替代了許多本應屬于企業(yè)的行為，政府的越俎代庖把高昂成本轉嫁給企業(yè)，企業(yè)成本最終要轉嫁到消費者頭上，因此帶來的變相和隱性漲價，會抑制居民購買力，使經(jīng)濟患上外熱內寒的虛癥。例如城市政府規(guī)劃建設的各種“一條街”，替代了市場發(fā)育過程和多樣性規(guī)律，伴隨著對企業(yè)的不當干預，帶有明顯統(tǒng)制經(jīng)濟特征。還有中小城市普遍存在的空殼市場現(xiàn)象和大城市的爛尾樓現(xiàn)象，許多起因于政府行為，是說不明白的巨額“學費”。三是超越實際條件的社會規(guī)制過多，會降低政府效能，容易產(chǎn)生制度租金。統(tǒng)制經(jīng)濟的病根就是，它要規(guī)劃和控制一切活動，卻很少去管理控制者?，F(xiàn)實中的“生事經(jīng)濟”和“收費行政”的危害亟需警惕，它使各種規(guī)制越來越嚴，越來越多，使政府行為失范?，F(xiàn)在幾乎找不到不附加收費的社會經(jīng)濟管理活動；而審批、罰款是所有行政部門偏好的手段?？梢姡粋€不應忽視的政策內容是多下力量保護好處于弱勢地位、易受組織行為傷害的微觀經(jīng)濟主體。

總之，城市首先是經(jīng)濟社會文化活動載體，不必都是行政中樞；就業(yè)機會是人口遷移的理由而不是障礙；小城鎮(zhèn)是城市化的起點而不是終點；大城市所占比重上升是規(guī)律現(xiàn)象。當前，應當加快制度創(chuàng)新，完善政策環(huán)境，規(guī)范政府行為，疏通農民造城和進城渠道。認清和發(fā)揮城市的社會穩(wěn)定器、經(jīng)濟加速器功能。

[i]《中華讀書報》1999.10.27

[ii]劉海波吳靜《天涼好個秋――一個非經(jīng)濟學人對經(jīng)濟的困惑》載《經(jīng)濟學消息報》1999.10.22

[iii]《中國改革報》2000.10.25

[iv]許倬云：《從歷史看組織》第146頁上海人民出版社2000年版

[v]《中國農村經(jīng)濟》2000年第5期農業(yè)部課題組《21世紀初期我國農村就業(yè)及剩余勞動力利用問題研究》：“九五”時期農村和城鎮(zhèn)勞動人口年均增長率分別是1.46％和0.66％；預計“十五”期間分別是1.75％和0.74％。

[vi]《中國統(tǒng)計年鑒1995》；《農業(yè)經(jīng)濟問題》1994年第2期第19頁

[vii]《中國統(tǒng)計信息報》1988.12.5“全民所有制單位‘計劃外用工’1949萬人，占職工人數(shù)10.8％

[viii]《人民日報》1994.2.3；《經(jīng)濟日報》1994.2.4數(shù)字是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)80％在自然村，7％在行政村，12％在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1％在縣城。

[ix]《人民日報》1997.8.27；《中國信息報》1998.11.4

[x]《中國財經(jīng)報》1995.11.23

[xi]《中國信息報》1998.1.14另：1997年國家統(tǒng)計局和國家體改委等11部門有一個抽樣調查說建制鎮(zhèn)平均人口規(guī)模1.04萬人（《改革》2000年第3期夏小林文“《中國的城市化進程分析》）

[xii]《人民日報》1995.7.9

[xiii]《中國城市年鑒》1999

[xiv]《理論廣角》1998第10期

[xv]《中國青年報》1994.3.10

[xvi]《光明日報》1998.11.11國有企業(yè)職工年人均成本14901元，外來工7600元。

[xvii]《經(jīng)濟日報》2000.2.1

[xviii]見《讀書》2000年第5期陸學藝文

[xix]《經(jīng)濟學動態(tài)》1994.第5期第3頁

[xx]《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)報》2000.5.15

[xxi]《管理世界》1997年第3期王茂林《聚集式發(fā)展：湖南及中西部城市化的戰(zhàn)略抉擇》

[xxii]《經(jīng)濟參考報》2000.8.9

[xxiii]

[xxiv]《萬科周刊》2000.8.21

[xxv]2000年《城市發(fā)展世紀論壇》高級研討會山西省長劉振華發(fā)言

[xxvi]《亞太經(jīng)濟時報》2000.6.10

[xxvii]《經(jīng)濟日報》2000.9.3：“山東戶籍制度實行城鄉(xiāng)一體化”?！豆饷魅請蟆?000.12.8“浙江省《關于加快推進浙江城市化若干政策的通知》”

[xxviii]《人民日報》2000.10.19

[xxix]《城市學講座》第4頁

[xxx]《超大城市》轉引自《參考消息》1996.7.9

[xxxi]《參考消息》2000.4.26

[xxxii]《國際統(tǒng)計年鑒》1999

[xxxiii]《參考消息》1994.5.9

[xxxiv]《參考消息》1996.7.1

[xxxv]《參考消息》1998.5.5

[xxxvi]《經(jīng)濟文獻信息》1993.第10期“每增加一名工人需1萬元固定資產(chǎn)投資和6000元配套建設資金，而且城市顯性失業(yè)率3％隱性失業(yè)率15％－25％，不可能將1.5億農村剩余勞力吸收完畢。

[xxxvii]《九十年代的世界與中國》第291頁“2000年以前如轉移3.5億新增人口和農村人口，即使新建百萬人口以上大城市，也需350個，約需資金2萬億至3萬億元。”作者認為超出國力范圍。

[xxxviii]《經(jīng)濟研究參考》2000第71期（8月1日）中國社會科學院農村發(fā)展研究所課題組《關于小城鎮(zhèn)建設和城鎮(zhèn)化問題的研究報告》

[xxxix]《中國經(jīng)濟時報》1998.7.8徐祥臨文《也論啟動農村市場》

[xl]《經(jīng)濟日報》1994.2.4中國人民公安大學張慶五文

[xli]《青年報》1994.3.17辜勝阻文

[xlii]《學習與實踐》1996年第8期辜勝阻成德寧文《城鎮(zhèn)化：世紀之交中國農村改革與發(fā)展的主題》

[xliii]《經(jīng)濟改革與發(fā)展》1998第2期劉福垣文《啟動住宅市場的幾項建議》

[xliv]《經(jīng)濟研究參考》2000年第71期

[xlv]《農業(yè)經(jīng)濟問題研究》1994年第2期劉純彬文《中國農村城市化道路之我見》

[xlvi]廖丹清《以大中城市為主導的全面發(fā)展》載《經(jīng)濟參考報》1994.11.22

[xlvii]蘇剛《我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇新制約》《經(jīng)濟學消息報》1999.1.15

[xlviii]柯美成：《農村剩余勞動力轉移的政策取向》載《經(jīng)濟學動態(tài)》1994第5期

[xlix]《改革》2000年第2期夏小林王小魯文《中國的城市化進程分析》

[l]《中國經(jīng)濟導報》2000.11.25國家計委宏觀研究院報告

[li]《中國改革報》2000年11月15日天擇經(jīng)濟研究所“促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展研討會”部分專家意見。

[lii]《國際經(jīng)濟評論》1996.2轉引自《理論廣角》1996.4－5

[liii]李成貴：《中國糧食問題癥結》載《宏觀經(jīng)濟管理》1998第5期

[liv]《北京青年報》1995.5.17：1992年17個省辦理200萬農轉非，收取100多億元。

[lv]《人力投資――人口質量經(jīng)濟學》北京經(jīng)濟學院出版社1989

[lvi]《中外城市化比較研究》第10頁

[lvii]《經(jīng)濟參考報》2000.3.4：浙江慈溪市三北大街西區(qū)工程是形象工程，投10億元，占地536畝?！冻鞘袑蟆?999.12.25：上海市節(jié)日裝點街頭每年草花用量570余萬盆，消耗綠化資金1500萬元。街頭擺花從北京、上海蔓延到中小城市。