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一、全面建設(shè)小康社會的社會公共需求指標(biāo)

同志在黨的十六大報告中提出了我國在本世紀(jì)頭20年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。這些目標(biāo)是：

第一，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效益的基礎(chǔ)上，國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番，綜合國力和國際競爭力明顯增強(qiáng)?；緦?shí)現(xiàn)工業(yè)化，建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系。城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)。社會保障體系比較健全，社會就業(yè)比較充分，家庭財產(chǎn)普遍增加，人民過上更加富足的生活。

第二，社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實(shí)，人民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障。基層民主更加健全，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。

第三，全民族的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)明顯提高，形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系、科技和文化創(chuàng)新體系、全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系。人民享有接受良好教育的機(jī)會，基本普及高中階段教育，消除文盲。形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

第四，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)是滿足社會公共需求。黨的十六大報告中提出的全面建設(shè)小康社會的社會公共需求指標(biāo)，主要分為如下七大類：

(1)城鎮(zhèn)化指標(biāo)。城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高。

(2)社會保障指標(biāo)。社會保障體系比較健全。

(3)教育指標(biāo)。形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系，基本普及高中階段教育，消除文盲。

(4)醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)。形成比較完善的全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系。

(5)環(huán)境指標(biāo)。生態(tài)環(huán)境得到改善，促進(jìn)人與自然的和諧。

(6)科技和文化指標(biāo)。形成比較完善的科技和文化創(chuàng)新體系。

(7)人民權(quán)利指標(biāo)。依法治國基本方略得到全面落實(shí)，人民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障。

全面建設(shè)小康社會公共需求指標(biāo)的確立，體現(xiàn)了我們黨對人類社會發(fā)展規(guī)律、對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深刻理解和把握。這主要是因?yàn)椋?/p>

第一，人民在小康社會的需要主要體現(xiàn)為社會公共需要。社會公共需要與個人需要、集團(tuán)需要相區(qū)別，是社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要，是除政府以外的其它社會團(tuán)體和市場不能滿足、不能提供的需要，具有社會成員的平等享用性。社會公共需要是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高而不斷變化的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均國民收入水平極低，處于溫飽階段時，人民的公共需求較少，人們的需要主要集中于個人的衣、食、住、行等基本的生存需要；當(dāng)社會進(jìn)入小康社會時，人們的基本生存需要已經(jīng)滿足，社會公共需要就會成為突出的需要，如城市自來水的供應(yīng)、城市環(huán)境保護(hù)與綠化、城市交通快速道的建設(shè)、公共文化與教育設(shè)施的建設(shè)等等。

第二，在小康社會，隨著人民消費(fèi)水平的提高，人民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，對教育、文化等方面的社會公共需求上升，要求政府提供更多的社會公共投資。據(jù)研究，在人民生活水平達(dá)到小康階段之后，吃、穿需求的長期收入彈性（收入變化1個百分點(diǎn)導(dǎo)致的消費(fèi)變化的百分點(diǎn)）都低于0.4，住的需求彈性接近但仍然低于1.0，但教育、醫(yī)療等社會公共需求的彈性卻高達(dá)1.6，這意味著教育、衛(wèi)生等社會公共需求部分隨著收入增長而急劇增加。以美國為例，在1875年，人們吃、穿、住約占家庭消費(fèi)的87%；而在1995年只占30%；同期，醫(yī)療開支卻從不足2%上升到近23%；教育開支從1%上升到12%。見下表：

表一：美國消費(fèi)結(jié)構(gòu)的長期趨勢和幾種消費(fèi)品的收入彈性

附圖

數(shù)據(jù)來源：1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國芝加哥大學(xué)國家經(jīng)濟(jì)研究院教授：羅伯特·W·福格爾：《經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家與中國的衛(wèi)生服務(wù)需求預(yù)測》，載于陳甬軍、陳愛民主編：《中國城市化：實(shí)證分析與對策研究》，廈門大學(xué)出版社，2002年6月第1版。

第三，在市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展的過程，當(dāng)人均GDP邁進(jìn)1000美元左右的小康門檻，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平發(fā)展時，城鎮(zhèn)化、社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、高等教育大眾化、社會保障普及化的過程大大加快。這一規(guī)律從當(dāng)今世界中等收入國家的人均GDP指標(biāo)、城鎮(zhèn)化指標(biāo)、社會結(jié)構(gòu)指標(biāo)、公共教育指標(biāo)、社會保障指標(biāo)的相關(guān)性中可以明顯看到。這也是西方發(fā)達(dá)國家政府公共支出從20世紀(jì)30年代以來不斷擴(kuò)大的主要原因。

二、全面小康社會的社會公共需求指標(biāo)的國際比較

我國從初步的小康社會發(fā)展到全面小康社會，人均GDP從目前的1000美元左右增長到3000美元左右，大體上從目前的中下收入國家水平達(dá)到中等收入國家水平。我們可以進(jìn)行兩個方面的分析，一個是分析目前中等收入國家水平的社會公共需求指標(biāo)的平均值，一個是比較我國目前的公共需求指標(biāo)值與中等收入國家社會公共需求指標(biāo)的差距，確定我國社會公共需求的未來增長規(guī)模。

在社會公共需求指標(biāo)中，我們選擇了公共教育支出占GDP的比重、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重、社會保障支出占GDP的比重、環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比重這四個代表社會公共需求的重點(diǎn)指標(biāo)來進(jìn)行說明。這四個指標(biāo)同時也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府的公共支出的主要范圍。

表二：中國公共教育支出占GDP比重的國際比較

國別比重年份

中國2.19%2001

高收入國家5.4%1997

中等收入國家4.8%1997

世界平均水平4.8%1997

數(shù)據(jù)資料來源：世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第288-289。

表三：中國公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP比重的國際比較(1990-1998)

國別比重

中國2.0%

高收入國家6.2%

中等收入國家3.1%

全世界平均水平2.5%

數(shù)據(jù)資料來源：世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第290-291。

當(dāng)前中等收入國家中城市化水平約為62%左右，若21世紀(jì)前20年，每年中國城市化率增長1個百分點(diǎn)左右，則到2020年左右，中國城市化水平為55%～60%左右，屆時，城市人口將為6.7～7億左右。若按社會保障覆蓋面來算，則中國社會保障支出將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增長3倍。2001年中國社會保障支出為1857億元，占GDP的比例為1.9%；到2020年時，中國社會保障支出占GDP的比重至少應(yīng)為5.7%。

世界銀行工作人員分析，要保證中國環(huán)境保護(hù)的需要，按照“中等投資方案”，環(huán)境保護(hù)投資占我國GDP的比重到2020年至少要達(dá)到1.0%；而按“高水平投資方案”，這一比重可能達(dá)到2.0%。（世界銀行：《碧水藍(lán)天：展望21世紀(jì)的中國環(huán)境》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第99頁。）我們假定全面小康社會環(huán)境保護(hù)按高水平投資方案計算，環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重為2%，其中政府支出占一半，政府環(huán)境保護(hù)投資占GDP比重為1%。

通過以上分析可知，達(dá)到全面小康社會即中等收入水平，我國的社會公共需求指標(biāo)中，公共教育支出占GDP的比重至少要達(dá)到4.8%，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重至少要達(dá)到3.1%，社會保障支出占GDP的比重至少要達(dá)到5.7%，政府環(huán)境保護(hù)投資至少要達(dá)到1%。建成全面小康社會時，中國滿足四項(xiàng)重點(diǎn)社會公共需求指標(biāo)的公共支出要達(dá)到GDP的14.6%。

分析中國財政支出結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，中國財政支出結(jié)構(gòu)主要由經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支、社會文教開支、國防費(fèi)開支、行政管理支出、其它支出構(gòu)成（見表四）。在假定國防費(fèi)開支、行政管理支出、其它支出等剛性法定支出費(fèi)用占GDP比重不變的情況下，即假定在GDP增長的情況下，國防費(fèi)占GDP的比重、行政管理費(fèi)占GDP的比重、其它支出占GDP的比重增長的幅度與GDP增長幅度不變的情況下，國防費(fèi)依然占GDP的1.5%，行政管理費(fèi)依然占GDP的3.7%，其它支出占GDP的比重依然為2.45%，三項(xiàng)相加為7.65%。

將建成全面小康社會的四項(xiàng)重點(diǎn)社會公共需求指標(biāo)與上面三項(xiàng)剛性法定支出費(fèi)用相加，七項(xiàng)指標(biāo)占GDP的22.25%，若將公共科技支出、公共體育支出、農(nóng)業(yè)公共支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施等其它社會公共需求指標(biāo)加上的話，建成小康社會時，中國政府公共支出占GDP的比重估計要達(dá)到28%以上。而中國2001年國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為17.1%。

表四：1999年中國財政支出結(jié)構(gòu)單位：%

經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會文教國防費(fèi)行政管理其它

支出支出支出支出支出

38.3827.598.1615.3210.55

數(shù)據(jù)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒—1999》，中國統(tǒng)計出版社2000年版。

表五：中國財政支出分類項(xiàng)目占GDP比重（2001年）

財政支出數(shù)額占GDP比重（2001年

GDP為95933.3億元）

經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)6472.56億元6.7%

社會文教費(fèi)5213.23億元5.4%

國防費(fèi)1442.04億元1.5%

行政管理費(fèi)3512.49億元3.7%

其他支出2262.26億元2.45

數(shù)據(jù)資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒—2002》，中國統(tǒng)計出版社，2002年9月第1版，第269頁（占GDP比重為根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算）。

三、全面建設(shè)小康社會的政府公共供給戰(zhàn)略

為貫徹落實(shí)黨的十六大精神，實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們必須轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政改革，采取有效的公共供給戰(zhàn)略，滿足社會公共需求。政府的公共供給戰(zhàn)略可以從如下方面考慮：

1.政府職能公共化戰(zhàn)略

我國要推進(jìn)政府職能公共化，使政府集中于基礎(chǔ)教育、社會保障、公共科技等核心公共職能。政府必須集中精力發(fā)展教育，政府要在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域發(fā)揮保障作用，在高等教育方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)該重建全國統(tǒng)一的義務(wù)教育體系，改基礎(chǔ)教育由地方政府負(fù)責(zé)為中央政府負(fù)責(zé)，教育稅費(fèi)也相應(yīng)劃到國稅體系。

政府必須建立完整的社會保障預(yù)算，即國家以行政手段（如征收社會保障稅）籌集并管理的社會保障收入和安排用于社會保障方面支出的預(yù)算。以公共財政的社會保障預(yù)算為基礎(chǔ)，建立和完善社會保障制度，為全體勞動者提供基本的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和生育保險等；要適時解決農(nóng)村勞動力的社會保險統(tǒng)籌問題，完善社會救濟(jì)體系和社會福利體系。

科技發(fā)展是政府向社會提供的核心公共產(chǎn)品，政府要為科技發(fā)展提供公共服務(wù)，政府要以公共財政開支支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立國家技術(shù)創(chuàng)新體系，資助基礎(chǔ)科學(xué)研究和重大技術(shù)項(xiàng)目攻關(guān)。

2.公共服務(wù)多元化戰(zhàn)略

我國要改革政府公共管理方式，打破行政壟斷，實(shí)行公共服務(wù)市場化與社會化。改革政府公共供給方式，允許多元所有制成分提供公共產(chǎn)品。應(yīng)該全面放開城鄉(xiāng)電力、能源、供氣和冬季供暖、供電、供水、排水、水利設(shè)施開發(fā)建設(shè)營運(yùn)、有線和無線通訊、公共交通、垃圾處理、污水處理、環(huán)境保護(hù)、園林綠化建設(shè)開發(fā)、糧食收購儲存加工等公共公用公益事業(yè)的經(jīng)營，打破國有企業(yè)獨(dú)家壟斷控制經(jīng)營局面。

要建立政府與社會合作的多中心治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮非政府組織的作用，形成政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。在教育、扶貧、婦女兒童保護(hù)、環(huán)保、國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)以及人口控制等領(lǐng)域發(fā)揮非政府組織的重要作用。