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中國當前國家、市場與社會三者之間關系的關鍵一環(huán)是國家作用與政府行為，只要制造租金的各種社會條件沒有改變，政府繼續(xù)作為投資主體起主導作用，則具有可操作性的、市場經濟所必需的金融條件就無法形成，而各種反市場規(guī)律的經濟現(xiàn)象將繼續(xù)存在。

反市場規(guī)律的經濟現(xiàn)象

1市場需求不旺與最終消費率下降

90年代初的經濟泡沫消退以后，市場疲軟已成為制約中國經濟發(fā)展的主要因素，如何刺激消費成了中國經濟的一個主題。積壓物資的日益增多，成了企業(yè)三角債清償難的一大主因。早在1996年底，中國的積壓物資價值已達5000多億元，有人分析，今年第二季度的庫存商品有所減少，但分析者顯然忽視了一個因素：目前的庫存下降與企業(yè)開工率下降二者密切相關，到1998年，中國半停產狀態(tài)的企業(yè)達21.3％，停產狀態(tài)的企業(yè)達0.9％，比1997年的狀況還要嚴重。

在商品庫存增加的同時，最終消費率（最終消費額占GDP的比重）逐年下降，1981年以來，中國的最終消費率基本以平均每年0.6個百分點的幅度下降，已由1981年的67.5％降至1997年58.8％，大大低于70％的國際平均水平；居民消費率由53.1％下降至47.5％，比起60％的國際水平也明顯偏低。目前最終消費率已降至歷史最低水平，對于一個只能以內需為主的國家，消費率過低、儲蓄率過高將成為再生產正常循環(huán)的嚴重障礙。消費需求對GDP增長的貢獻率也逐年下降。據(jù)權威部門透露，1998年已是自1994以來連續(xù)第四年下降，消費需求對GDP的貢獻率估計接近40％，較1997年下降了15.5個百分點。消費偏淡成為制約經濟增長的重要因素。

2城鄉(xiāng)居民儲蓄存款持續(xù)攀升

1978年改革開放初期，中國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款為210.6億元，1997年則升至46279.8億元。城市居民儲蓄余額，1984～1988年平均增加582億元，1989～1993年平均增加3800億元，1994～1998年則高達7700億元。今年3月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額達57814.7億元，比去年同期增長18.8％。儲蓄存款持續(xù)高增長是在國家宏觀經濟調整、產業(yè)結構失調、商品需求不旺、失業(yè)現(xiàn)象嚴重、居民預期收入危機感增強等綜合作用下的產物。從存款結構看，在當前的57814.7億儲蓄存款中，有一萬多億為公款私存、灰色收入或黑色收入，60％左右為定期存款。在國家逐漸推行存款實名制和不斷加大金融監(jiān)管的情況下，預期1～2年內，20％左右的公款私存部分將較快地從儲蓄存款中剝離出去；另有39％的存款為目的性存款，到期后將提作他用。較樂觀的分析認為，這些因素都有利于銀行儲蓄業(yè)務發(fā)展，一旦這些因素得以消除與緩解，銀行儲蓄業(yè)務必然受到震蕩性的萎縮沖擊。也就是說，存款不會總是這樣持續(xù)攀升。

3龐大的生產能力過剩

在最終消費率下降與城鄉(xiāng)居民儲蓄存款攀升之間，二者一直被看作是此消彼長的簡單因果關系。但數(shù)據(jù)表明，在儲蓄率上升的同時，社會商品零售總額也在一直上升。如果從各類商品的需求彈性來看，消費不暢并非百姓持幣觀望，而是社會供給遠遠大于需求。而支撐著社會龐大無效供給的是中國某些行業(yè)生產能力的嚴重過剩。

中國人均國民生產總值僅840美元，與發(fā)達國家相差達40多倍；按人均個人收入來計算，差距更大。據(jù)調查，在農村，彩電、洗衣機、電冰箱這三大件還有80％的空白，除缺電少水、沒有電視信號接轉站等原因外，占人口主體的農民收入增長緩慢、購買力不強是最根本的原因。由此可見，目前這種“過?！备静皇切枨蟛煌鸬纳唐愤^剩，而是投資誤導與其他政策性因素形成的巨大產能過剩導致的商品過剩，是在中國還存在數(shù)千萬貧困人口尚未溫飽的基礎上形成的低水平“商品過剩”。

中國目前龐大的生產能力過剩，主要是90年代產業(yè)結構再呈趨同態(tài)勢的結果。一些經濟學家早就就此問題發(fā)出警告，國家每年也頒布了投資已達飽和的行業(yè)名單。但由于中國各級政府具有資源配置功能，且每年以經濟增長指標為考核官員業(yè)績的主要方面，再加上地方、部門與個人的利益驅動，這一警告基本上沒能對地方政府“拍腦袋”決定投資方案的行為模式起到阻遏作用。

中國的錯誤似乎總要重復出現(xiàn)兩次以上。80年代中期的彩電大戰(zhàn)、冰箱大戰(zhàn)就是因為各地產業(yè)結構嚴重呈趨同態(tài)勢而引起。到了“八五”時期，各地投資熱點又驚人相似：廣東沿海等地受香港產業(yè)轉移以及珠江三角洲出口導向戰(zhàn)略等因素影響，加之利益驅動與信貸、財務等約束機制不完善，珠江三角洲內產業(yè)結構嚴重趨同。到目前這一趨勢在珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)蔓延，并迅速擴展到全國其他地區(qū)，現(xiàn)在許多非農產業(yè)的生產能力都嚴重過剩。

從下表列出的13個行業(yè)的生產能力看，利用率最低的是高速公路，只有12％；最高的是房地產業(yè)，其利用率也只有67.9％。而上述生產能力嚴重過剩的行業(yè)，不少是各地支柱產業(yè)同構所造成的。在零售商品額不斷增長的情況下，出現(xiàn)這種生產能力的閑置，說明中國的投資體制存在嚴重問題?？梢哉f，造成中國生產能力嚴重過剩的原因主要是投資誤導，資源配置不當，而投資誤導的主角是地方政府。一方面，地方政府一直利用其對資金的影響與控制，追求投資的最大化，以此推動經濟的發(fā)展。這就出現(xiàn)了幾個地方政府同時作出相同的投資決策，不止一次造成某些“熱門”產業(yè)的出現(xiàn)，結果是用不著多久，熱門產業(yè)變成了“夕陽產業(yè)”。另一方面，地方政府通過提供優(yōu)惠政策鼓勵外方直接投資，最常見的辦法是給投資者以補貼，使得他們能在與原有企業(yè)的競爭中勝出。過去五年中，中國利用的外資達1860億美元，其中相當比例是投資在生產能力已經過剩的產業(yè)中，如汽車、石化以及零售業(yè)。巨大的生產能力過剩局面說明我國的企業(yè)投資體制與改革前相比，還沒有根本性的變化。改革前的投資體制下，企業(yè)受到資源約束，即投資所需要的資金約束，負責投資的官員們認為什么領域需要投資，資金就投往何方。改革要達到的目標本來應該是讓企業(yè)的投資受到需求約束，即市場上需要什么就生產什么。上述情況中最值得注意的就是中央政府與地方政府在作為投資主體時的利益不一致，這種不一致是造成中國目前產業(yè)結構失衡的主要原因。

4反市場規(guī)律的悖論：商品過剩與消費者主動選擇權的缺失

中國的商品過剩是在產業(yè)技術水平落后、生產率普遍低下、產品競爭力不強基礎上的過剩。按照一般常規(guī)，在過剩狀態(tài)下，買方會在買賣雙方的競爭中逐漸處于有利地位，生產領域中會逐漸優(yōu)勝劣汰，流通領域中消費者權益會不斷強化。但中國的市場形態(tài)卻出現(xiàn)了完全相反的情況，完全不是一個買方有主動選擇權的格局，這種情況與發(fā)達國家商品過剩狀態(tài)的買方地位完全不同。在目前的市場形態(tài)下，消費者主權缺失，在商品過剩的狀態(tài)下發(fā)生這種情況，在世界經濟史上是絕無僅有的。

財政啟動為何難以奏效

從1998年開始，震動全國的豆腐渣工程不斷出現(xiàn)，甚至三峽工程也出現(xiàn)嚴重問題，希望小學最后也成了豆腐渣工程。近幾年全國每年因建筑工程倒塌事故而造成的損失在1000億元左右。目前，仍有20％的工程沒有達到國家規(guī)定的質量標準。檢查機關近幾年查處的10多萬件賄賂案件，涉及建筑業(yè)的竟占63％。而國家于1998年增發(fā)了1000億國債投入基礎設施建設，對比兩個1000億元，“豆腐渣工程”剛好抵消了國債投入的作用。據(jù)披露，1995年以后竣工和1996年在建的50萬元以上的2514萬個工程項目中，約40％的項目處于失控狀態(tài)，或不進行公開的投標而搞“地下交易”或“暗箱操作”，于是就出現(xiàn)了“大樓蓋起來，干部倒下去”的怪現(xiàn)象。

上述情況說明為什么近兩年加大財政投入啟動經濟卻啟而不動。問題的癥結在于：我們不能只看財政資金投入的總額達到多少，必須要追索它的流向和流程。在吏治腐敗的情況下，強化政府財政措施就意味著形成巨大租金，產生不經濟的尋租活動。財政資金往往會通過政府各級部門流向尋租者，如目前相當普遍的工程層層轉包現(xiàn)象即是明顯例子。財政投入流失的另一渠道是各級政府部門的截留。如1998年對國有糧食部門進行審計，發(fā)現(xiàn)和查處嚴重擠占挪用收購資金等違反財經法規(guī)案件1181起。過去六年來，中國糧食收購款總共產生了2140億元的大窟窿，其中800多億元是擠占挪用，其余皆為虧損掛帳。由于尋租人與參與截留財政款分肥者均是高收入群體，對住房及一般生活消費品的需求早已滿足，部分“成功者”甚至早已達到“小車一部，房子兩所，老婆一正一副”的生活消費水平，因此這部分資金一般都轉化為銀行存款或進入證券市場，難以轉化為消費需求。

尋租及截留的款項到底占財政投入多少？無法估量，據(jù)估計，一般發(fā)展中國家的扶貧及各種政府撥款，約有40％左右在使用過程中流失到個人口袋里。換言之，上述事實只證明了一點：在政府未能形成防范尋租行為的有效機制時，加大財政投入進行基礎設施建設的結果，只是使財富流向政治力量強的階層手中。

傾斜的市場供給

今年5月份，政府以公開托市的手法介入股市，并于6月發(fā)表《人民日報》評論員文章公開動員全國居民參加炒股，亦即動員人民參加一種公開的、合法的大規(guī)模賭博，同時配合以6月10日的降息。股市在政策的主導下飚升，又開始新一輪通過紙幣進行財富重新分配。政府的目的顯然是要將錢趕到“市場”去消費，一些經濟評論與傳媒的標題已到如此程度：花錢就是愛國。但這種飲鴆止渴的辦法并未能將股市的繁榮維持多久，因為啟動股市以后，這種經濟泡沫必須通過多層次的投機才能獲得虛擬升值，而多層次的投機又必須靠不斷增大貨幣投入才能維持。與此同時，居民存款也未出現(xiàn)大規(guī)模的下降，這意味著“趕錢”的措施收效甚微。

這就得回到一個基本問題——中國市場中的供需結構特點這一方面來分析。

與發(fā)達國家有別的是，中國政府實際上居于各種資源配置的中心地位。

完全競爭性產品市場有大量非國有企業(yè)參與，追求的是效率；而公共服務部門則多由國家壟斷，它們的存在有多個目標，既有經濟的（如就業(yè)），也有非經濟的，如國家安全，加強社會控制等。這里僅從消費者需求出發(fā)來分類：

第一類：需求彈性小的商品與服務，如水、電、煤氣、醫(yī)療、教育、社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)）。這類商品與服務不管是經濟形勢好還是不好，百姓總得消費。社會保險是社會福利，在中國還剛起步，其費用的繳交屬國家強制性。其余數(shù)項，基本上是屬于壟斷性“商品”或服務，“市場”完全向商品的供給者傾斜，買方沒有主動選擇權。由于缺乏競爭，這些行業(yè)存在普遍的無效率與浪費，向消費者提供的商品（或服務）質量低劣，但因其壟斷性，這些年來其價格還一直上揚，尤其是教育與醫(yī)療，在改革前是作為社會福利分配給職工的（長時期以來，職工的工資只含有基本生活費，并無這類費用包含在里面），而近年來這幾項改革相繼推出，逐步轉移為個人支付，與此同時，教育費用與醫(yī)療費用的大幅度上漲，已大大超出了百姓的承受能力。筆者曾對一些家庭月收入一萬元以上、家庭固定資產幾百萬以上者進行過口頭調查，他們對這兩項費用的上漲幅度都深感難以承受，在對國內外教育進行“成本”與“效益”比較后，大都選擇讓孩子出國留學接受教育，一半以上家庭在中學階段即讓孩子出國。以此觀之，只要中國的教育體制改革局限于收費與擴大規(guī)模這兩項上，這些流出去的錢決不會再回流。

第二類，需求彈性較前一類大的商品。這一類商品有兩種情況，一是雖為百姓所需，但在城市已達到市場飽和的產品，如電冰箱、電視、洗衣機等；另一類產品則為老百姓所需，但購買直接受其經濟條件及購買意愿支配的產品，如微波爐、電腦、空調、摩托車。部分農村居民雖然還沒有這類商品，但或受基礎設施的影響，如缺電，沒有電視接收系統(tǒng)等原因，或者不購買，或者無力購買。生產上述產品的行業(yè)，早已引入競爭機制，企業(yè)一方面面臨國內同類產品的競爭，另一方面是國外同類產品的競爭。這些行業(yè)由于地方利益牽引，重復投資，早在前幾年就已經存在嚴重的產品過剩，目前這方面的市場供給的主體對象，定位于有購買力的人群進行升級換代。

第三類，百姓迫切需要，而價格與百姓購買力相差甚遠的，如住房。中國老百姓的住房水平，現(xiàn)在人均只有八平方米，與發(fā)達國家相差很遠。這些年來中國的住宅建設發(fā)展很快，但因房地產業(yè)是個尋租行為泛濫的行業(yè)，房價因此居高不下，為居民年收入的12倍以上（北京、上海、深圳、廣州四地更高于此水平），所以房地產業(yè)產生了巨大的供需缺口：一方面，房地產市場有7200萬平方米商品房賣不出；另一方面百姓的住房確實不夠住。房價降不下來，是因為房地產業(yè)已完全進入一種“政策性陷阱”：開發(fā)商的主體是國有企業(yè)，貸款80％以上來自銀行。房地產價格只要一日不降，開發(fā)商的帳面資產價值就能保值，經營者的業(yè)績也還放在那里——這一點直接與老總們的烏紗有關。而貸款是銀行的，拖上幾年不還，也都是公對公，更加之目前有人主張債權轉股權，為欠債者開了一條新通道，所以這一政策性陷阱越挖越深。

第四類，地方政府盲目投資引進的項目，如小汽車。前兩年，各地都將發(fā)展小汽車作為本省的支柱產業(yè)，這一行業(yè)存在巨大的產能過剩。事實上，90％以上的中國人的生活水平還根本未能進入這一層次：養(yǎng)一臺車的費用包括車險、養(yǎng)路費用、汽油、維修、停車費用、車位費，等等，一般國產車每月都在1500元～2000元之間，大大超越了一般人的消費能力。而且中國大多數(shù)大中城市都存在交通擁擠的情況，如果再盲目發(fā)展私人用小汽車，不僅會使本就擁擠不堪的城市交通更為擠塞，還有能源供應與隨之而來的環(huán)境污染問題。

上述分析表明：非壟斷行業(yè)的產品大多屬于耐用消費品（最低消費周期3～5年），供給過剩，生產能力大量閑置；而壟斷行業(yè)的產品大多屬于多次消費品（如交通、水、電、煤氣），但因其壟斷地位而價高質次，消費者只能被動接受。一些原本屬于社會福利的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、教育等，目前正處在改革初期，名義上現(xiàn)在未曾產業(yè)化，但因其壟斷地位，則完全成了一個價高質次、買方完全沒有選擇自主權的賣方市場。老百姓存入銀行的錢，大多是為了購買后兩類壟斷性商品與服務作準備。隨著這幾項改革的逐步深化，存款難以從銀行驅趕到市場。

政府不靈與市場失靈的根源

上述問題表現(xiàn)出了一種奇怪的混合：市場失靈的同時政府也不靈。市場失靈有一個相同的重要來源，那就是不完善信息和不完全市場。中國因為多個地方政府成為資源配置的主體，導致各地產業(yè)結構重復雷同；而這成千上萬個企業(yè)做出的生產決定，造成了重復生產與無效率。而不完善信息與不完善市場問題同樣是政府不靈的一個重要根源，最后導致政府為社會提供了大量的負供給。從1993年加強宏觀調控以來，中央政府干預經濟的力度不斷加強。不斷加強調控力度的原因基于兩點：一方面，政府高估了直接調控的力量；另一方面，政府也低估了間接調控的力量。但直接調控要想獲得成功，不可或缺的因素就是調控者不僅要具備大量信息，即擁有決定做什么的信息；其次是還必須具備有效監(jiān)管經濟過程的能力，包括有效監(jiān)管經濟運作過程與經濟結果的能力。然而中國目前的狀態(tài)表明，無論是在獲得真實信息方面還是在事后監(jiān)管經濟運作過程與經濟結果，都未能達到正常狀態(tài)。

首先是信息的嚴重失真。這方面首先包括政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的摻假失真。由于考核地方官員以經濟增長為主要指標，這就鼓勵了各地官員在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上弄虛作假，以虛假信息來對付上級政府的考核，而中央往往根據(jù)這些層層上報的有嚴重水分的失真數(shù)據(jù)作出形勢判斷，并制訂相應的政策，這種政策供給的低效率可想而知。其次是一種出于部門利益驅動目的而提供的一種信息“負供給”，最危險的建議已被少數(shù)人當作可行方案提出來：如證券界部分人士認為增發(fā)貨幣維持股市的泡沫式增長會帶來一種財富效應。還有出于企業(yè)利益考慮提出的減免虧損企業(yè)的債務；出于財政考慮提出擴大貨幣發(fā)行量以緩解財政困難等等。而這些建議如當真被采納實行，則等于玩火自焚：減免虧損企業(yè)債務等于徹底摧毀社會的道德信用堤壩，既然拖欠銀行的錢可以獲得減免，那么今后所有的借款者都可以采用這種逃債的方式規(guī)避銀行債務，銀行的信用鏈條將會因此斷裂；提出依靠增發(fā)大量貨幣來緩解中央財政困難的建議如若不是缺乏經濟史方面的常識，就是對社會缺乏應有的責任感，這一政策的目的無非是為了打通中央財政與中央銀行這兩只錢袋，卻并不能從根本上解決中央政府的財政困難，絕大多數(shù)國家的中央財政從來都是困難的，如最富有的美國政府都只能通過赤字財政來維持開支，并依靠發(fā)展經濟與合理地擴大稅基，而不是靠從其“中央銀行”這只口袋過量攫取來滿足財政的無止境需求。更何況中國的中央政府現(xiàn)在還承擔投資者主體的大量責任，其對資金的需求幾乎沒有限量，在這種情況下，建議打通中央銀行這只口袋，讓其不受限制地向中央政府供應貨幣是非常危險的政策建議。信息的虛假供給，還由于某些政府主管部門政策不當?shù)墓膭睢?/p>

其次是政府事實上對經濟過程的監(jiān)管及事后監(jiān)督欠缺力度。改革開放以來，政府行為的一大特點可以概括為權力市場化與政府行為企業(yè)化。各級政府官員現(xiàn)在都將自己手中的公共權力視為一種稀缺資源，將前來辦事的公民視為“客戶”，以各種手段迫使客戶進行“權錢交換”。而疊床架屋式的反貪機構的膨脹根本趕不上貪污腐敗行為膨脹的速度，運動式的反貪污也早已出現(xiàn)邊際效益下降的現(xiàn)象：反貪污腐敗的口號越響亮，貪污腐敗的數(shù)額越大，卷入腐敗丑聞的高官越多，所謂“陽光法”幾乎處于虛設狀態(tài)，這一點已從經濟犯罪案件的直線上升得到證明。這種情況下，根本不能指望政府還能對經濟過程及其結果進行有效監(jiān)督。

中國經濟的反市場化特征由此形成。政府對社會的供給已出現(xiàn)了這樣的情況：“正供給”——如政令的下達、改革措施的執(zhí)行、法律對社會的約束等等，均處于一種無效率狀態(tài)，造成了“軟政權化”的局面，而與此同時，各種“負供給”卻呈不斷增大并強化的趨勢。對于官員們個人來說，在這種格局中，個人品質已不是決定其行為的決定因素。

根據(jù)世界經驗，在所有的發(fā)展中國家，決策者基本上全憑歷史積淀和個人的從政經驗（政治傾向）來處理有關問題，他們比較喜歡聽從有關經濟改革的建議，對任何有關政治體制改革的建議則不太感興趣。中國的改革指導思想是“摸著石頭過河”，而到了90年代以后，改革其實已經到了揚子江，早已摸不著“石頭”，決策者也根本無法憑借制度的歷史積淀與個人的從政經驗來解決問題。解決社會問題的前提是正確認識社會，而政府部門層級之間那種嚴重扭曲的信息負供給，造成人們無法正確理解社會，把握環(huán)境，于是出現(xiàn)了在市場失靈的地方，政府也失靈的雙重失靈現(xiàn)象。

政府改革為什么勢在必行？

從短期來說，改善經濟運行狀況可以采取一些措施，如逐步加強競爭以改善公共產品的供給狀況，形成消費者主權；降低房地產價格，讓百姓以6～8年的家庭年收入即可購買一套小康水平的住房，以部分房地產商破產的代價消除政策性陷阱，化解銀行危機，以解決特殊國情、特殊過剩的問題。但從長遠來看，最重要的問題則是政府作為投資主體的局面應該盡快結束，而這已不是經濟領域內作文章可解決問題的事情。它與政府改革有直接關系。

世界范圍內對政府作用的重新思考，始于80年代中后期。引起人們思考的原因主要是幾個：前蘇聯(lián)、東歐國家“指令－控制型”經濟的崩潰；發(fā)達國家（亦即福利國家）的財政危機；東南亞國家經濟奇跡的興起（現(xiàn)在則要加上“奇跡”的破滅）。

在這些反差極大的現(xiàn)象背后，其實就是政府在現(xiàn)代社會中的有效性問題?？梢哉f，現(xiàn)在大家已基本上承認這一事實：沒有一個有效的政府，不論是經濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。但是世界在變化，有關政府職能的要求也在變化。凱恩斯主義的最大成就是促使人們認識到一點：國家在經濟與社會發(fā)展中的中心地位，不是作為經濟增長的直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者。至于有效的政府應該包括哪些內容，卻因為每一國家所擁有的人口、資源、歷史文化、政治傳承等各自的淵源不同而很不一樣。如美國的民主政治要原封不動地用到亞洲國家來可能會失效；而亞洲的專制政體也不能用來統(tǒng)治歐美國家。但不管是哪一個現(xiàn)代國家的政府，都面臨一個共同的問題，那就是在經濟發(fā)展成為世界主流時，得向民眾拿出可持續(xù)發(fā)展方略，消除貧困，達到社會的長治久安。在發(fā)達國家里，政府對經濟與社會發(fā)展的主導干預措施主要是針對市場失靈；而在發(fā)展中國家，政府作用則要大得多，因為這些國家就連基礎性的公共物品，如財產權的保護、道路的建設、基礎醫(yī)療保健與基礎教育都無法提供（或是提供的公共物品質量不斷下降），從而形成一種惡性循環(huán)：由于政府官員貪污腐敗，公共服務質量惡化，人民與企業(yè)相應采取種種措施逃避稅收，進而導致公共服務質量進一步惡化，進入一種“馬太效應”式的惡性循環(huán)。

世界銀行組織專家經過認真研究，提出了如何提高政府有效性的兩階段進程。第一階段有兩個步驟：首先，政府必須將它所具有的能力集中于它能夠完成而且應該完成的任務上，即集中于基礎性工作，這些工作包括建立法律基礎，保持非扭曲性的政策環(huán)境（包括宏觀經濟的穩(wěn)定），投資于基本的社會服務與基礎設施，通過與工商界和市民社會達成合作關系而提高政府有限的能力——專家們對世界上69個國家的企業(yè)家的調查顯示，許多政府在履行其核心職能方面相當不稱職：它們不能保護法律與秩序，不能保護財產權，而且在法規(guī)與政策的運用上沒有預見性。投資者認為這種類型的政府不可信，它所導致的結果就是投資和增長受損。一些國家現(xiàn)在正在利用公眾輿論的力量，使法規(guī)更具有靈活性，應用政府自我管理機制，選擇有效的以市場為基礎的工具等，使投資軟環(huán)境得到改善——其次則是讓競爭性的私人企業(yè)參與公共部門的活動。人們越來越認識到，在許多國家中，社會服務和其他商品及服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供，不可能產生很好的結果。一些政府開始將基礎設施和服務的融資與它們的運營和提供區(qū)分開，并將公共事業(yè)中的競爭性部門與壟斷部門分開。

第二個階段則是重振政府機構的活力。這方面可以利用三個基本的激勵機制：一、有效的法律與限制措施。在許多發(fā)展中國家，立法機構和司法機構對執(zhí)行機構的監(jiān)督相當薄弱，目標的設定與完成這些目標所需政策之間的聯(lián)系比較混亂。而發(fā)展中國家的一般通病是制定法律比較容易，執(zhí)行起來卻相當困難。但一個國家要想建設成法治國家，它就必須實施自己制定的法律法規(guī)。提高公共部門活力的任何有效戰(zhàn)略，其主要途徑就是通過縮減隨意性的權力來減少腐敗的機會。二、將政府置于更激烈的競爭之下，如通過聘用制度的改革、建立基于個人才干的內部晉升制度，等等，以便在公務員中促進競爭；在公共物品和服務的提供上加強競爭。三、使政府和人民保持更密切的聯(lián)系，如使人民獲得發(fā)言權、讓人民有更廣泛參與政治經濟生活的正常管道、謹慎地下放權力等。

發(fā)達國家可以提供有效政府促使社會經濟良性發(fā)展的例證，用經濟學的語言來概括，這些國家的政府向社會提供了“正供給”；而陷入貧困與發(fā)展不足等一系列惡性循環(huán)的國家和地區(qū)則提供低效能政府影響經濟發(fā)展的具體例證，換言之，這些國家與地區(qū)的政府向社會提供了大量的“負供給”。從這方面來說，世界各國尤其是前社會主義國家在重建政府作用方面確實面臨重大挑戰(zhàn)。但答案是明顯的：改革有風險，而不改革要付出的社會代價可能更大。