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摘要初見(jiàn)端倪的知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的行政法治提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，呼喚并必將引起行政法治的全面變革，尤其是行政執(zhí)法方式的變革：行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化與公開(kāi)化。

關(guān)鍵詞知識(shí)經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法方式多樣化非權(quán)力化法治化與公開(kāi)化

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，隨著以電子計(jì)算機(jī)為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識(shí)和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代正向我們走來(lái)。由于經(jīng)濟(jì)對(duì)法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)強(qiáng)烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動(dòng)行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)和挑戰(zhàn)，本文擬對(duì)行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討，其它方面已另文著述。

行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不宜稱為管理機(jī)關(guān)，不管是從理論上分析還是從實(shí)定法觀察。[1]行政機(jī)關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)行政執(zhí)法行為進(jìn)行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實(shí)現(xiàn)。因而，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤(pán)拋棄，進(jìn)行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟(jì)條件之間的連續(xù)性，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實(shí)踐中已取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟(jì)制度的改革，對(duì)工業(yè)社會(huì)的執(zhí)法方式進(jìn)行改良，賦予新的時(shí)代精神。為些，我們認(rèn)為，知識(shí)社會(huì)行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢(shì)和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開(kāi)化。

(一)行政執(zhí)法方式的多樣化

行政執(zhí)法方式是行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的實(shí)現(xiàn)形式。工業(yè)革命之后，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展需要一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，資本家也強(qiáng)烈要求自由地享有天賦的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這就需要建立一種充分自由的政治法律制度，“小政府大社會(huì)”就是理想的模式。從17世紀(jì)到19世紀(jì)，資產(chǎn)階級(jí)基于個(gè)**利的神圣，基于對(duì)封建專制社會(huì)政府對(duì)個(gè)**利姿意侵害的恐懼，在建立自己的政府時(shí)只把它設(shè)計(jì)為一個(gè)“守夜人”的角色。政府的職能嚴(yán)格控制在建立和維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)所需的法律秩序上，政府的機(jī)構(gòu)和組成人員精簡(jiǎn)，其行為方式也相對(duì)簡(jiǎn)單。行政執(zhí)法主要表現(xiàn)為行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制、行政征收等。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)從自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡到壟斷階段，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展引發(fā)了許多新的社會(huì)問(wèn)題，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈現(xiàn)象逐步增多，世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻繁發(fā)生，作為消極的“守夜人”的政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管理和服務(wù)。因此，社會(huì)權(quán)利被引起關(guān)注，法律社會(huì)化成為一股潮流，政府從“幕后”走上“舞臺(tái)”，進(jìn)行廣泛的立法活動(dòng)，以執(zhí)法為己任的行政機(jī)關(guān)的任務(wù)增加，行政組織不斷膨脹，行政權(quán)不斷擴(kuò)張。同樣，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，行政權(quán)能的擴(kuò)大，自然引起行政執(zhí)法方式的進(jìn)一步多樣化。

20世紀(jì)中葉以來(lái)，以電子計(jì)算機(jī)為代表的微電子技術(shù)，以及光異纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)、海洋技術(shù)等新的技術(shù)群的產(chǎn)生和發(fā)展，人類歷史被牽引到一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)時(shí)代——知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)的生產(chǎn)方式必然要求與之相適應(yīng)的上層建筑。工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和高度集中、統(tǒng)一的社會(huì)大生產(chǎn)及機(jī)械化的生產(chǎn)方式，使得政府決策集權(quán)程度很高，并且必須強(qiáng)調(diào)政府的行政管理權(quán)才能實(shí)現(xiàn)高度管理，因而其執(zhí)法方式主要為帶強(qiáng)制性的，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政規(guī)劃等。知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的信息化、智能化、個(gè)體化以及多樣性、差異性、分散性、擴(kuò)展性等的生產(chǎn)方式，必然要求政府決策權(quán)配置的改變，即由集中轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚?，或集中與分散并存、行政執(zhí)法方式從單一性走向多元化、差別性。

我國(guó)不曾有過(guò)西方資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的行政法，真正現(xiàn)代**意義的行政法是在新中國(guó)成立以后開(kāi)始系統(tǒng)創(chuàng)立的，幾經(jīng)周折，直到十一屆三中全會(huì)以后才重建和發(fā)展。九十年代以來(lái)開(kāi)始大步由過(guò)去執(zhí)行管理職能模式向既是管理職能，又是控權(quán)職能的模式轉(zhuǎn)化。千年伊始，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的浪潮在全球經(jīng)濟(jì)一體化的態(tài)勢(shì)下向我們迎面撲來(lái)。雖然我國(guó)的工業(yè)化尚未完成，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極不平衡，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已有了知識(shí)經(jīng)濟(jì)的萌芽，因而政府有義務(wù)為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造有利的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境。行政機(jī)關(guān)在依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)，除采用并不斷完善原有的行政執(zhí)法方式外，還得適應(yīng)知識(shí)社會(huì)的生產(chǎn)方式、生活方式、思維模式、管理方式等新特點(diǎn)，采取新的有效執(zhí)法方式。如適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代“服務(wù)行政”的觀念，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地采用以號(hào)召、倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸導(dǎo)、告誡、建議等為形式的行政指導(dǎo)來(lái)實(shí)施法律、實(shí)現(xiàn)服務(wù)；為了體現(xiàn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政法的服務(wù)與合作的**精神，行政合同被廣泛地運(yùn)用于實(shí)施行政職能。此外，行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政許可、行政救助、行政復(fù)議、行政裁決、行政征收、收政規(guī)劃、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政命令、行政處罰等執(zhí)法方式在逐步完善過(guò)程中融入了新的時(shí)代內(nèi)容。行政執(zhí)法方式與日俱增而呈現(xiàn)多樣化。

(二)行政執(zhí)法方式的非權(quán)力化

知識(shí)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的信息技術(shù)、通信技術(shù)打破了權(quán)威組織對(duì)信息的壟斷，個(gè)人電腦的普及和網(wǎng)絡(luò)的興起，信息傳遞不再受時(shí)空阻礙使得整個(gè)世界變成一個(gè)地球村，從而極大地促進(jìn)了人類相互溝通與合作的能力?！艾F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)使我們的時(shí)代成為全球性相互依存的時(shí)代，各種傳統(tǒng)的封閉已一去不返，它們之間的聯(lián)系持續(xù)不斷，既有合作，也有沖突?！钡牵盁o(wú)論處于什么樣的關(guān)系中，人類成員在任何時(shí)候、任何地方至少都應(yīng)該彼此作為類同胞來(lái)相互尊重”，“為增進(jìn)人類合作、減少人類沖突作出至少是智識(shí)上的貢獻(xiàn)?！盵2]因而人類社會(huì)基于利益的一致性而增強(qiáng)了相互間的合作與溝通。這種溝通與合作不僅存在于平等的社會(huì)成員間，也同時(shí)存在于國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)成員之間。行政主體與相對(duì)人之間的溝通與合作成為二者關(guān)系的重心，而行政主體對(duì)相對(duì)人的合作是通過(guò)為與相對(duì)人提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，行政主體從位居廟堂之高的依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c相對(duì)人平等溝通、相互尊重并為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的“服務(wù)者”?！靶姓C(jī)關(guān)在本質(zhì)上既是行政機(jī)關(guān)又是服務(wù)機(jī)關(guān)，是通過(guò)執(zhí)法為公眾提供服務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)”，而不能稱之為管理機(jī)關(guān)，“如果將行政機(jī)關(guān)解釋為管理機(jī)關(guān)，則相對(duì)人成了管理對(duì)象或被管理者，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系就成了管理與被管理的關(guān)系”。[3]這與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政法治觀念明顯相沖突。那么，作為服務(wù)機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，同其性質(zhì)一樣，其行政權(quán)就只能是一種服務(wù)權(quán)和執(zhí)法權(quán)，并且執(zhí)法權(quán)是行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)法律的執(zhí)行來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的。這種行政權(quán)由于其內(nèi)涵和外延的變化，已不同于作為“管理者”的命令權(quán)、控制權(quán)，其權(quán)力性質(zhì)的嬗變有如美國(guó)現(xiàn)代著名的政治學(xué)家加爾布雷斯所言，從強(qiáng)制性權(quán)力到報(bào)償性權(quán)力再到說(shuō)服性權(quán)力[4]。這是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和靈魂——?jiǎng)?chuàng)新所決定的。創(chuàng)新對(duì)法治變革的首要要求是建立在對(duì)人類的創(chuàng)新活動(dòng)高度尊重基礎(chǔ)上的法治。對(duì)相對(duì)人人格的平等尊重，對(duì)相對(duì)人從事創(chuàng)新開(kāi)發(fā)的鼓勵(lì)與指導(dǎo)，要求行政主體與相對(duì)人的信任、溝通與合作，更重要的是行政主體要為相對(duì)人的創(chuàng)新活動(dòng)提供優(yōu)良的服務(wù)，使行政管理權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法服務(wù)權(quán)，行政權(quán)的強(qiáng)制性日益減弱，說(shuō)服性日益增強(qiáng)。

行政機(jī)關(guān)從管理機(jī)關(guān)到服務(wù)機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)從管理權(quán)到服務(wù)權(quán)的轉(zhuǎn)變及其引起行政權(quán)性質(zhì)從強(qiáng)制性到說(shuō)服性的嬗變，必然伴隨行政執(zhí)法方式的相應(yīng)變革，即“非權(quán)力行政的增長(zhǎng)”[5]或非權(quán)力化。行政執(zhí)法方式的行政權(quán)力色彩日漸談化、說(shuō)服性的非強(qiáng)制性的服務(wù)色彩日漸濃厚，即使是傳統(tǒng)意義上強(qiáng)制性的權(quán)力行政法方式，也隨著公眾參與、聽(tīng)證制度、時(shí)效制度、復(fù)審制度等**程序制度建立與完善而逐步失去其昔日權(quán)力的威嚴(yán)與光輝。“行政權(quán)作為一種服務(wù)權(quán)，并不以強(qiáng)制為必要的、本質(zhì)的屬性”，“相反，行政權(quán)必須體現(xiàn)相對(duì)人對(duì)服務(wù)的可接受性”[6]，因此，行政執(zhí)行方式應(yīng)盡量避免用強(qiáng)制的方法，而應(yīng)多采用說(shuō)服、討論、服務(wù)、合作、激勵(lì)等方法。這樣，盡管“公權(quán)力仍然是公權(quán)力，而逐漸擺脫與特殊利益站在敵對(duì)立場(chǎng)的角色?！盵7]同時(shí)，相對(duì)人才能體驗(yàn)到其人類平等的人格與權(quán)利的尊重，在愉快寬松的社會(huì)政治、法律和思想環(huán)境中，不斷激發(fā)人的創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新思維，從而產(chǎn)生豐碩的創(chuàng)新成果。

正是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的牽引導(dǎo)致“服務(wù)行政”觀念的創(chuàng)新及行政執(zhí)法方式的非權(quán)化趨勢(shì)增強(qiáng)，新的服務(wù)性的非權(quán)力執(zhí)法方式在行政執(zhí)法過(guò)程中不斷產(chǎn)生，并逐漸被各國(guó)行政法所認(rèn)可，從而更進(jìn)一步拓展其適用領(lǐng)域而日顯重要。行政指導(dǎo)、行政合同、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政許可、行政事實(shí)行為等的廣泛采用就是明顯的例證。例如，日本行政體制的特征之一便是行政指導(dǎo)的存在，而且行政指導(dǎo)在各個(gè)領(lǐng)域有多種積極靈活適用的形式。[8]日本為推動(dòng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始就推行以誘導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)的行政指導(dǎo)，為日本經(jīng)濟(jì)的崛起產(chǎn)生巨大影響；1993年又在日本程序法中對(duì)行政指導(dǎo)作出了明文規(guī)定。在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)以判例形式，在德國(guó)、葡萄牙等國(guó)以制定法形式確立了行政合同或公法上的契約的法律效力。其原因是工業(yè)革命業(yè)已完成，工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)渡，需要政府解決市場(chǎng)和個(gè)人無(wú)力或不愿解決的社會(huì)問(wèn)題，建立福利國(guó)家、福利社會(huì)，為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供適應(yīng)的社會(huì)、政治和法律環(huán)境。因而，行政職能空前擴(kuò)張，對(duì)如此龐大的管理系統(tǒng)，單一的行政命令等強(qiáng)制手段無(wú)能為力。而行政合同就為政府實(shí)現(xiàn)其職能提供了廣泛的空間，從而使行政執(zhí)法方式的權(quán)力色彩淡化。

在我國(guó)，面對(duì)經(jīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，行政執(zhí)法方式的非權(quán)力化趨勢(shì)也越來(lái)越明顯，行政權(quán)作為服務(wù)權(quán)的觀念和制度日益成為人們的共識(shí)。執(zhí)法的內(nèi)容和目的都是服務(wù)。其中“行政處罰行為是為了給公眾提供一個(gè)良好的社會(huì)秩序，行政征收為是為了給公眾提供公共設(shè)施服務(wù)的需要，行政許可行為則是對(duì)資源和機(jī)會(huì)的一種分配”[9]至于行政指導(dǎo)、行政合同、行政救助等則更加直接地體現(xiàn)行政主體與相對(duì)人之間溝通與信任、合作與服務(wù)的行政法**精神的非權(quán)力化執(zhí)法方式。當(dāng)然，這些服務(wù)性的非權(quán)力行政方式的廣泛用并日益發(fā)揮重要作用，還需在立法上進(jìn)一步建立和完善。在新的世紀(jì)、新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)面臨之際，更為關(guān)健的是實(shí)現(xiàn)行政法治觀念的變革?！敖裉欤话阏J(rèn)為，行政法改革的重要目的是要取得兩個(gè)方面變革的成果……首先，有必要逐步給行政部門(mén)灌輸一些新的精神，因?yàn)樾姓块T(mén)已表現(xiàn)出某種傾向，它們對(duì)歷史抱殘守缺，始終認(rèn)為自己是一個(gè)實(shí)行統(tǒng)治的權(quán)力機(jī)關(guān)，它們對(duì)待國(guó)家的公民總有點(diǎn)像皇帝對(duì)待臣民的味道。……另一種變革也是不可缺少的，即公民們自身必須拋棄那種認(rèn)為行政事務(wù)是公共官員權(quán)力范圍內(nèi)的事，認(rèn)為行政官員注定就是來(lái)為他們提供服務(wù)的，因而公民可以對(duì)行政事務(wù)不聞不問(wèn)的陳舊觀念。[10]

(三)行政執(zhí)法方式的法治化、公開(kāi)化

知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行政權(quán)性質(zhì)的嬗變，引起行政執(zhí)法方式的多樣化和非權(quán)力化，但遠(yuǎn)非僅此而已。行政執(zhí)法不是一個(gè)簡(jiǎn)單的落實(shí)和執(zhí)行法律的過(guò)程，執(zhí)法過(guò)程要復(fù)雜得多，“它可以視為一個(gè)由權(quán)限、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系以及等多項(xiàng)因素綜合作用的過(guò)程，它也可以看作一個(gè)擺正權(quán)力與法律、權(quán)力與權(quán)力關(guān)系以及同等看待實(shí)體與程序、合法與合理的過(guò)程?！盵11]因此，為使行政執(zhí)法服務(wù)權(quán)為相對(duì)人提供質(zhì)高量大的服務(wù)，并為相對(duì)人提供服務(wù)創(chuàng)設(shè)條件，使社會(huì)形成良好的自覺(jué)服務(wù)系統(tǒng)，行政執(zhí)法方式還必須邁進(jìn)法治的軌道，暴露于“陽(yáng)光”之下，以避免行政權(quán)的腐蝕和濫用。

法治是人類社會(huì)共同的理想追求，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷更新與完善。知識(shí)經(jīng)濟(jì)是在工業(yè)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型和演變而來(lái)的，同樣知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法治也不過(guò)是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治文明成果的基礎(chǔ)上，賦予新的時(shí)代內(nèi)容和更高的時(shí)代要求而已。1959年印度新德里國(guó)際法學(xué)家會(huì)議在討論和總結(jié)75000名法學(xué)家以及30個(gè)國(guó)家的法學(xué)研究機(jī)構(gòu)的各種觀點(diǎn)后，通過(guò)體現(xiàn)全面正義法治模式的《德里宣言》，確認(rèn)法治是一個(gè)“能動(dòng)的概念”，它“不僅被用來(lái)保障和促進(jìn)公民個(gè)人的民事的政治的權(quán)利，而且要?jiǎng)?chuàng)造社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、教育的和文化的條件，使個(gè)人的合法愿望和尊嚴(yán)能夠在這樣條件下實(shí)現(xiàn)。”[12]這一概念既是對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治成果的總結(jié)，又是對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治模式的自然延伸和科學(xué)展望。知識(shí)經(jīng)濟(jì)以人創(chuàng)造的知識(shí)為基礎(chǔ)，人力資源成為第一資源，工業(yè)經(jīng)濟(jì)以物為中心讓位于知識(shí)經(jīng)濟(jì)的以人為中心，從而使人的創(chuàng)新成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治及法律關(guān)注的焦點(diǎn)。而人的創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和挖掘，必須有一個(gè)激發(fā)人的創(chuàng)造欲望、創(chuàng)造熱情、創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新靈感的法治環(huán)境。這就得以全面正義的法治確保人的人格尊嚴(yán)、權(quán)利與自由的尊重和保護(hù)，并能從政府提供服務(wù)和創(chuàng)造的條件中促進(jìn)人的創(chuàng)新能力的充分發(fā)揮。

行政執(zhí)法方式的法治化就是這種全面正義法治的具體化。行政執(zhí)法方式不僅要在形式上合乎法律規(guī)則，更強(qiáng)調(diào)其實(shí)質(zhì)上要合乎法律的原則、目的和精神，實(shí)現(xiàn)從注重法律規(guī)則到注重法律原則的轉(zhuǎn)變。行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)相比，涉及社會(huì)生活的具體領(lǐng)域廣泛得多。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨，行政權(quán)職能膨脹，行政權(quán)性質(zhì)的嬗變，直接提供相對(duì)人全方位的服務(wù)并為提供這種服務(wù)創(chuàng)造有利條件成為政府的主要目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，采取的執(zhí)法方式必然多樣化、非權(quán)力化，那么機(jī)械的“規(guī)則法學(xué)”的形式法治顯然是不符合實(shí)際的空想。重視實(shí)質(zhì)法治，發(fā)揮法律原則及其抽象的法律精神的作用，賦予行政主體廣泛的自由裁量權(quán)，是知識(shí)社會(huì)的必然選擇?，F(xiàn)代美國(guó)著名行政法教授戴維斯認(rèn)為：“在世界史上沒(méi)有任何一個(gè)法律制度無(wú)自由裁量權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體的正義，為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)性正義，為了實(shí)現(xiàn)還無(wú)人知道去制定規(guī)則的新綱領(lǐng)以及為了實(shí)現(xiàn)某些方面不能夠變?yōu)橐?guī)則的老綱領(lǐng)，自由裁量都是不可缺少的”[13]當(dāng)然這種自由裁量權(quán)也是有限制的，難以想象現(xiàn)代的政府可以沒(méi)有一種適當(dāng)控制的官方自由裁量權(quán)，法治的要義之一就是“政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”[14]（英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德的法治觀）。在法律規(guī)則沒(méi)有涉及的情況下，法律原則及其抽象的法律精神就是執(zhí)法的準(zhǔn)繩；即使有法律規(guī)則的存在，也必須對(duì)有關(guān)法律原則給予充分考慮。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)“知識(shí)爆炸”和“信息爆炸”的巨變時(shí)代，制定包羅萬(wàn)象、詳盡無(wú)遺的法律規(guī)則已成為幻想，加大行政主體的自由裁量權(quán)，重視法律原則無(wú)限寬廣的包容力量，成為知識(shí)社會(huì)高素質(zhì)的法律主體以開(kāi)放的姿態(tài)用來(lái)解決法律難題，實(shí)現(xiàn)行政主體服務(wù)職能的可靠途徑。

行政執(zhí)法方式的公開(kāi)化是20世紀(jì)中葉以后經(jīng)濟(jì)形態(tài)由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和過(guò)渡的反映。其直接的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)迅速發(fā)展和推廣的行政法基本原則——行政公開(kāi)原則和相應(yīng)的法律法規(guī)，如美國(guó)1962年制定的《陽(yáng)光中的政府法》。從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)到工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)再到知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，行政權(quán)功能經(jīng)歷從專制干預(yù)到不干預(yù)和積極干預(yù)，再到強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)合作的優(yōu)化干預(yù)三個(gè)階段。[15]政府與社會(huì)合作是相互的，一是行政主體通過(guò)對(duì)相對(duì)人類提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的合作，二是相對(duì)人通過(guò)對(duì)行政主體執(zhí)法行為的配合參與來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府的合作。要想這種相互合作真正成功，政府行為必須向社會(huì)公開(kāi)。使傳統(tǒng)政治生活中的信息壟斷和權(quán)力的單向分配讓位于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的信息公開(kāi)和權(quán)力的雙向?qū)α?。沒(méi)有雙方的信息交流、相互信任，就不可能有真正的合作。而知識(shí)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的信息技術(shù)、通信技術(shù)，特別是個(gè)人電腦的平民化和網(wǎng)絡(luò)的廣泛建立，為政府與社會(huì)之間的溝通、合作提供了方便快捷的技術(shù)手段，使雙方的服務(wù)與合作由必要變成可能。具體來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)行方式的公開(kāi)化主要包括三方面內(nèi)容：一是執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件公開(kāi)；二是執(zhí)法行為的程序、手續(xù)公開(kāi)；三是某些涉及相對(duì)人重大權(quán)益的行政執(zhí)法行為應(yīng)采取公開(kāi)形式(如舉行聽(tīng)證會(huì))進(jìn)行，允許一般公眾旁聽(tīng)，甚至允許新聞?dòng)浾卟稍L、報(bào)道。當(dāng)然，為了促進(jìn)行政主體與相對(duì)人的思想行為的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，增進(jìn)雙方的信任與溝通，實(shí)現(xiàn)雙方的服務(wù)與合作，與行政執(zhí)法行為有關(guān)的法律、政策及行政信息、情報(bào)等也應(yīng)向相對(duì)人公開(kāi)，除了依法應(yīng)保守的秘密以外。

注釋：

[1][3][6][9]葉必豐著：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第182-183頁(yè)，第184-185頁(yè)，第187頁(yè)，第193頁(yè)。

[2]［英］米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性——**哲學(xué)》，夏勇等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1995年，第44頁(yè)。

[4]參見(jiàn)［美］約翰·肯尼斯·加爾布雷斯：《權(quán)力的分析》，河北人民出版社1988年版，第3頁(yè)。

[5]［日］室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第13頁(yè)。

[7]［德］福斯多夫：《當(dāng)作服務(wù)主體之行政》，載陳新民：《公法學(xué)札記》，臺(tái)灣三民書(shū)局1993年版，第66頁(yè)。

[8]參見(jiàn)［日］首藤重幸：《法治行政的原理》，載于張慶福主編：《憲政論叢》第1卷，法律出版社1998年版。

[10]［法］勒內(nèi)·達(dá)維：《英國(guó)法與法國(guó)法》，舒揚(yáng)等譯，西南政法學(xué)院法制史教研室1984年印，第109-110頁(yè)。

[11]肖全明：《關(guān)于政府立法品位和行政執(zhí)法錯(cuò)位的思考》，《法學(xué)》1999年第9期。

[12][13][14]轉(zhuǎn)引自張文顯：《二十世紀(jì)西方哲學(xué)思潮研究》，法律出版社1996年版，第623頁(yè)，第627頁(yè)，第612頁(yè)。

[15]參郵趙肖筠、張建康：《行政權(quán)的定位與政府機(jī)構(gòu)改革》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第2期。