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一、西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)對(duì)于西部綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

（一）建設(shè)生態(tài)環(huán)境是西部綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然基礎(chǔ)西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是西部進(jìn)行公路、鐵路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本前提，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。西部生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與保護(hù)可以改善投資環(huán)境、推動(dòng)集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和適度消費(fèi)模式的建立，推動(dòng)能耗物耗高、經(jīng)濟(jì)效益差、破壞生態(tài)嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)改變落后的生產(chǎn)方式和工藝，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，培育新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高全民素質(zhì)，改善地區(qū)形象。

（二）建設(shè)生態(tài)環(huán)境是西部大開發(fā)大戰(zhàn)略的重要內(nèi)容西部大開發(fā)的最終目的是提高西部人民的生活幸福指數(shù)。如果只是追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而造成環(huán)境破壞，人民的幸福也無(wú)從談起，因此，西部大開發(fā)是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“環(huán)境保護(hù)”兩手同時(shí)抓，建設(shè)山川秀美的新西部，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境首當(dāng)其沖，如果在西部大開發(fā)中把生態(tài)環(huán)境破壞了，其他方面的成就再大，西部大開發(fā)也將歸于失敗，不僅會(huì)影響到本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí){到西部自身的生存，給全國(guó)整體發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

（三）建設(shè)生態(tài)環(huán)境是西部綠色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保證生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的狀況又從某種程度反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的潛力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)，這是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，如果在發(fā)展當(dāng)中忽略了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，也就是破壞了社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。所以西部地區(qū)要避免我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)走過(guò)的先污染、后治理，再污染、再治理的彎路，堅(jiān)決防止以浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，破壞生態(tài)為代價(jià)換來(lái)一時(shí)的發(fā)展。

二、西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在的矛盾和問(wèn)題

1999年中央提出實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，明確要求“把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為開發(fā)的根本”。此后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)一直是西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)十多年的努力，西部地區(qū)局部生態(tài)環(huán)境明顯改善，但生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)尚未根本扭轉(zhuǎn)。

（一）生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底子薄，欠賬多，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)艱巨《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將80%以上的西部國(guó)土劃歸國(guó)家限制或禁止開發(fā)區(qū)，同時(shí)，全國(guó)大約63.34%的貧困縣和一半以上的生態(tài)脆弱縣位于西部地區(qū)。西部地區(qū)目前GDP占全國(guó)的20%左右，但工業(yè)廢氣、二氧化硫的排放量占全國(guó)的30%左右，萬(wàn)元產(chǎn)值的污染物排放量比東部地區(qū)高出1～5倍。西部尚有6500多萬(wàn)畝25度以上陡坡耕地需要退耕，近15億畝退化草原、7.8億畝沙化土地亟需治理；2500多萬(wàn)群眾居住在生態(tài)脆弱、自然災(zāi)害多發(fā)、生存條件惡劣的地區(qū)。2000—2010年期間，西部地區(qū)生態(tài)質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，但是生態(tài)質(zhì)量仍處于生態(tài)閥值以下，離生態(tài)系統(tǒng)自身的可持續(xù)性發(fā)展還有很大的差距。根據(jù)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的總體部署，估計(jì)要到2020年左右才可達(dá)到生態(tài)閥值線附近。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)的矛盾仍然尖銳，并且還將繼續(xù)長(zhǎng)期存在西部落后地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)意愿十分迫切，但受到市場(chǎng)要素限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然依賴自然資源尤其能源礦產(chǎn)資源開發(fā)，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)比重較大,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，形成了“低收入-破壞生態(tài)-低收入”的惡性循環(huán)。另外，這種在現(xiàn)實(shí)利益面前有意無(wú)意地忽略生態(tài)平衡問(wèn)題的原因，也與政府政績(jī)考核方式有關(guān)。雖然隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提升和科學(xué)發(fā)展觀的深入，人們?cè)诶砟钌匣旧贤瓿闪擞伞拔℅DP論英雄”的模式向“綠色GDP”的轉(zhuǎn)型，但在具體執(zhí)行過(guò)程中，存在著走形式、一刀切、考核權(quán)重不合理、考核指標(biāo)不具體等問(wèn)題，對(duì)西部地區(qū)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)沒(méi)有構(gòu)成實(shí)質(zhì)性地倒逼作用。

（三）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的立法體系進(jìn)程緩慢，阻礙了生態(tài)環(huán)境建設(shè)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的立法體系有國(guó)家和西部?jī)蓚€(gè)層面。國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)法盡管進(jìn)行了修正，但該法的重點(diǎn)仍偏重于環(huán)境污染治理，非常明顯的輕視生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，其他諸如自然資源保護(hù)的單行法對(duì)生態(tài)保護(hù)的力度也明顯不夠，而且這些單行法與環(huán)境保護(hù)法的割裂和責(zé)權(quán)不明造成管理部門職權(quán)不清，缺乏對(duì)整體利益的考慮等。西部地區(qū)各省、市、自治區(qū)在環(huán)境與自然資源保護(hù)方面的地方性法規(guī)和規(guī)章的成績(jī)是有目共睹的，但明顯的問(wèn)題包括各地有關(guān)立法不協(xié)調(diào)，該統(tǒng)一的立法未能統(tǒng)一；沒(méi)有體現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護(hù)的統(tǒng)籌性，基本上是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象等。這樣的立法體系在一定程度上阻礙了西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，突出的表現(xiàn)如地方政府環(huán)境責(zé)任未真正落實(shí)，行政法律責(zé)任并未得到追究、環(huán)境污染責(zé)任追究的訴訟制度存在缺失與局限、環(huán)境公益違法行為的受害人缺乏必要的權(quán)利救濟(jì)途徑等。

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，難以形成鞏固生態(tài)建設(shè)成果的合力中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償探索起步于20世紀(jì)90年代初期，盡管在政府、學(xué)術(shù)層面有很多探討，也出臺(tái)了一些具體措施，但整個(gè)工作還處于起步階段，長(zhǎng)期以來(lái)，西部地區(qū)因保護(hù)生態(tài)而發(fā)展受限，但未獲得相對(duì)利益補(bǔ)償，挫傷了環(huán)境保護(hù)的積極性，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍然十分大。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，政策性很強(qiáng)，涉及到區(qū)域之間以及生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民根本利益的調(diào)整，需要有完善的政策法規(guī)保障。而西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤揭?guī)定顯得相對(duì)模糊,缺乏應(yīng)有的確定性和可操作性，很多條例只規(guī)定了什么情況下應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償,但并沒(méi)有說(shuō)明具體的補(bǔ)償金額與方式。此外，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金使用結(jié)構(gòu)還不完全優(yōu)化，難以形成壓力倒逼機(jī)制和增強(qiáng)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力和動(dòng)力。

三、西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的對(duì)策

建議生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，它的最終目的是經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展。適應(yīng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要更加注重環(huán)境建設(shè)的科學(xué)性、持續(xù)性和系統(tǒng)性，具有重要構(gòu)建性的要素存在于三個(gè)層面：意識(shí)層面、法律層面和制度層面。意識(shí)上，要徹底掃除阻礙西部地區(qū)綠色發(fā)展的思想障礙，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)意識(shí)的轉(zhuǎn)變；法律上，要建立完善的生態(tài)文明法制體系作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障；制度上，要依靠制度上的創(chuàng)新，創(chuàng)建高效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。

（一）加強(qiáng)生態(tài)文明教育，著實(shí)提高西部環(huán)保意識(shí)“建設(shè)生態(tài)文明”是同志在黨的十七大報(bào)告中提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一起,列入“五位一體”總體布局。西部生態(tài)環(huán)境治理取得成功，在很大程度上取決于建立生態(tài)文明的價(jià)值觀和一套適合于西部生態(tài)治理的制度體系，只有真正提高了公民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，只有生態(tài)文明的新理念日益深入人心，人們才會(huì)沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，從法律制度的被動(dòng)約束層面上升到內(nèi)在素質(zhì)的主動(dòng)自覺(jué)層面，自覺(jué)踐行生態(tài)文明。其中特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，只有真正樹立了可持續(xù)發(fā)展的觀念，全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益統(tǒng)籌兼顧的觀念，節(jié)約資源的觀念，預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的觀念和法制觀念，養(yǎng)成自覺(jué)守法，嚴(yán)格執(zhí)法的社會(huì)氛圍，從而把以生態(tài)文明為理念貫穿到整個(gè)法律政策的制定上，在西部綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。

（二）加快完善西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)立法體系，為西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)管理提供充分保障和依據(jù)構(gòu)建西部生態(tài)立法體系是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，應(yīng)該從憲法的層面，不僅強(qiáng)調(diào)防治污染問(wèn)題，更要強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)的問(wèn)題以及不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)，更要強(qiáng)調(diào)普通公民的參與，也就是公民的環(huán)境權(quán)問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境與自然資源保護(hù)的基本法，應(yīng)該對(duì)環(huán)境與自然資源保護(hù)的規(guī)定是統(tǒng)一和平衡的，盡管目前環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了修正，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)”在該法中的比重仍然是失調(diào)的，特別是作為生態(tài)保護(hù)重要手段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)該在該法中具化。只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)法真正起到了基本法的作用，單行法才有法可依。在目前國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本法還不完善的情況下，但考慮到西部特有的生態(tài)環(huán)境和西部開發(fā)中環(huán)境保護(hù)的極其重要性及長(zhǎng)期性，可嘗試西部先行的做法，統(tǒng)籌規(guī)劃、精心安排，分輕重緩急，制定一部西部環(huán)境法，使環(huán)境保護(hù)和自然資源保護(hù)真正協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)。在這個(gè)基本法之下，清理、整合、補(bǔ)充、修改、完善、配套各項(xiàng)西部地區(qū)的單行法，建立健全西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法制體系。

（三）推進(jìn)西部生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性建設(shè)的制度創(chuàng)新，緩解保護(hù)和開發(fā)的矛盾

1.加快建立完善西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先要加快西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法進(jìn)程，進(jìn)一步建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。制定國(guó)家法律層面的生態(tài)補(bǔ)償法和生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系等。其次，國(guó)家應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ龋攸c(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜。第三要大力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)型逐步向全民參與的市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償，在整個(gè)社會(huì)形成生態(tài)保護(hù)服務(wù)有償使用的觀念。政府可為各方參與生態(tài)補(bǔ)償牽線搭橋，在全社會(huì)形成生態(tài)保護(hù)的反哺機(jī)制。

2.加快實(shí)施西部資源有償使用制度國(guó)家層面的資源有償使用制度應(yīng)盡快出臺(tái)，并應(yīng)對(duì)西部地區(qū)的排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)給予更多支持。目前部分西部城市已開始探索資源有償使用交易平臺(tái)，用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)杠桿解決環(huán)境污染問(wèn)題的環(huán)境權(quán)益交易模式，真正使企業(yè)為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)。在交易平臺(tái)的建設(shè)中，既要兼顧全國(guó)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，也應(yīng)考慮西部地區(qū)的特殊性。此外，可以探索方式多樣的資源有償使用制度，如地方政府可以通過(guò)實(shí)行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度、下游企業(yè)購(gòu)買上游社區(qū)水土保持生態(tài)服務(wù)、自然保護(hù)區(qū)與群眾分享門票收入等嘗試，向全社會(huì)導(dǎo)入生態(tài)有償服務(wù)觀念，通過(guò)利益機(jī)制讓生態(tài)保護(hù)迸發(fā)出長(zhǎng)久活力。

3.積極探索并建立多渠道的融資機(jī)制中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期，政府仍然將是西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體，因此在目前階段政府還應(yīng)加大財(cái)政投入和補(bǔ)貼，并且保證其政策的連續(xù)性，充分發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主導(dǎo)作用。當(dāng)然，單靠政府資金的獨(dú)臂支撐很難實(shí)現(xiàn)西部生態(tài)環(huán)境欠賬的凈減少及其生態(tài)重建目標(biāo)，可建立中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔、社會(huì)共同參與，政府、社會(huì)、市場(chǎng)相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。增強(qiáng)政府投資對(duì)私人投資的引致效應(yīng)。通過(guò)減免稅收、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、土地使用權(quán)獲得便利等誘導(dǎo)性手段，扶持生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化投資，幫助市場(chǎng)化投資者獲得與社會(huì)平均利潤(rùn)率相同甚至略高的收益，以形成企業(yè)和個(gè)人參與生態(tài)環(huán)境投資所必需的動(dòng)力機(jī)制，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域汲取的資金量。

4.制定西部地區(qū)政績(jī)綠色考核機(jī)制2013年，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，中央有關(guān)部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率衡量各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的發(fā)展成效，這種做法說(shuō)明了國(guó)家對(duì)GDP政績(jī)觀的改革決心。就這項(xiàng)制度而言，必須制定有地區(qū)差異的考核指標(biāo)，才可能徹底避免“打著生態(tài)文明建設(shè)的旗號(hào)，仍然固守GDP政績(jī)觀”的現(xiàn)象。西部地區(qū)80%以上的國(guó)土被劃歸為國(guó)家限制或禁止開發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境建設(shè)應(yīng)該是政府的首要任務(wù)，因此按照全國(guó)“一刀切”式的綠色GDP考核指標(biāo)權(quán)重，顯然無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。對(duì)西部部分地區(qū)而言，環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)占到2/3以上都是合理的，在比較政府及其官員政績(jī)的時(shí)候，必須把限制開發(fā)區(qū)的第一名與優(yōu)化開發(fā)區(qū)的第一名同等對(duì)待。只有這樣，才能真正體現(xiàn)保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)生產(chǎn)力，才能真正把生態(tài)優(yōu)先理念落到實(shí)處，才有可能形成區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)布局的合理分工，才有可能形成東西部生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者：王唯薇單位：重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院