“人們?yōu)槭裁葱枰粋€政府？”“我們需要一個什么樣的政府？”這是每一個學習政治學的學生都不能逃避的基本問題。在筆者看來，構建自己心目中的理想社會，設想自己頭腦中的理想政府，是每一個想把政治學研究作為一種“志業(yè)”的學生不能不深思的問題。在本文中，筆者試圖從制度經(jīng)濟學的角度，闡述人們之所以需要一個政府的原因，描繪自己心目中的理想政府，試圖說明古典自由主義意義上的政府內(nèi)涵，并對由于政府中的人機會主義問題所帶來的憲政問題進行闡述。

我們知道，制度經(jīng)濟學關心的是分析各種具有協(xié)調(diào)功能的規(guī)則和規(guī)則集，以及這些規(guī)則和規(guī)則集的實施對經(jīng)濟后果的影響。簡單來說，制度經(jīng)濟學研究經(jīng)濟生活與制度之間的雙向關系，它即關心制度對經(jīng)濟學的影響，也關心制度在經(jīng)濟經(jīng)驗影響下的發(fā)展。而在分析制度特別是由政府制定的制度時，必須運用政治學和法學的知識。這樣，經(jīng)濟學和政治學、法學就出現(xiàn)了一個結(jié)合點，而這個結(jié)合點恰恰是本文需要分析的問題關鍵所在。

緒論：若干基本概念的界定

在正式討論問題之前，筆者認為有幾個基本概念非常重要，比如，有限理性，知識問題，制度的內(nèi)涵及分類等等，由于其概念存在的爭議而必須闡明其內(nèi)涵，以免在后面的論述中造成不必要的誤解甚至邏輯上的混亂。

一、有限理性

“有限理性”概念的主要提倡者是諾貝爾經(jīng)濟學獎得主西蒙。自從他提出有限理性的概念半個世紀以來，經(jīng)濟學家對什么叫有限理性至今沒有公認一致的看法。[1]本文主要從制度經(jīng)濟學的角度來定義有限理性的概念。

政府財政審計是現(xiàn)代政府審計制度的重要內(nèi)容，無論是審計理論界還是政府審計部門，一直都十分重視對這一問題的研究，探索政府財政審計中的一些深層次理論問題，這些問題歸納起來有三個方面，即為什么要實施政府財政審計、怎樣認識政府財政審計的基本功能以及政府財政審計政策的選擇標準是什么等。上述三個方面的問題都與政府財政活動中會計信息配置特征有關。本文在分析政府財政活動中會計信息配置特征的基礎上，運用政府經(jīng)濟學的基本觀點分析上述三個基本理論問題。

一、不公平性：政府財政活動中會計信息配置的基本特征

政府財政活動中會計信息配置的不公平性（unequity）主要指政府財政活動的相關人獲取相關會計信息的機會不平等。與不公平性相對應的概念是“公平”（equity）概念，其基本含義是機會平等。這里的“公平”概念不同于會計理論中的“公正”（justice）概念，前者是一種事前概念，后者是指實際結(jié)果的公平性，是一種事后概念。當然，這兩個概念并非完全無關，增強機會的平等性可能會導致結(jié)果均等，但是，機會平等比結(jié)果均等更少具有平均主義色彩，從而可以刺激人們提高效率。在考察政府財政活動中餓會計信息配置問題時，政府部門的結(jié)果均等機制不僅消除了相關人搜集會計信息的動因，而且會破壞政府財政活動中公平與效率之間的均衡關系，因為，按照平均主義觀念，風險承擔者不可能獲得額外風險溢酬。因此，機會平等可以使公平與效率更好地統(tǒng)一起來。

在政府財政活動中，當相關人對相關財政活動享有不同會計信息時，我們定義政府財政活動在會計信息配置上具有“機會不平等”的特征，即不公平性特征；反之，如果所有相關人都有同等機會享有相關政府財政活動的會計信息，則政府財政活動在會計信息配置上具有“機會平等”特征，即公平性特征，在這種狀態(tài)下，相關人之間的風險預期報酬都是相等的。

我們知道，會計信息是資產(chǎn)定價分工和專業(yè)化的結(jié)果，從本質(zhì)上講來源于資產(chǎn)的所有權。只有首先占有資產(chǎn)（包括公共占有和私人占有），才有可能對資產(chǎn)定價和考核，才會出現(xiàn)遵照所有者意愿的確認原則和計量屬性表達的財務會計信息?！捌髽I(yè)”的出現(xiàn)導致資產(chǎn)定價的第一次分工，出現(xiàn)了對資產(chǎn)定價的企業(yè)定價制度。為什么會有企業(yè)呢？因為，企業(yè)能夠發(fā)現(xiàn)市場定價制度無法直接發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)價格，并且能夠以有效的方式節(jié)約考核和定價費用。企業(yè)的定價過程就是企業(yè)搜集、評價和提供有關資產(chǎn)信息的過程。如果市場能夠直接對資產(chǎn)定價和考核，且沒有任何成本，就不會有企業(yè)，市場就會達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)（ParatoOptimality），財務會計信息處于完全狀態(tài)?！捌髽I(yè)家”的出現(xiàn)改變了資產(chǎn)所有者的收益實現(xiàn)方式，進一步導致資產(chǎn)定價的分工和專業(yè)化。資產(chǎn)所有者將對企業(yè)交易的定價權讓渡給“企業(yè)家”，代之以對“企業(yè)家”服務的考核，他們關心的不再是投入要素怎樣獲得報酬，而是通過誰獲得報酬以及如何在委托結(jié)構中實現(xiàn)長期收益最大化。正是由于企業(yè)財務會計信息不對稱，才使得資產(chǎn)所有者覺得有必要建立一種會計制度，連續(xù)地對“企業(yè)家”考核，于是，企業(yè)中就出現(xiàn)了專門向資產(chǎn)所有者提供的、用于實現(xiàn)其長期收益最大化的財務會計信息。因此，財務會計信息實際上是企業(yè)向資產(chǎn)所有者提供的一種財務信息，是資產(chǎn)所有者對“企業(yè)家”連續(xù)考核的結(jié)果?！捌髽I(yè)家”享有資產(chǎn)所有者讓渡的資產(chǎn)定價權，并且負責生產(chǎn)和提供財務會計信息，如何提供、什么時候提供、提供多少財務會計信息等，完全取決于“企業(yè)家”的理性行為，這進一步加劇了會計信息配置的不公平狀況。因此，只要資產(chǎn)所有權分布不均勻，只要企業(yè)組織存在，只要存在“企業(yè)家”與資產(chǎn)所有者在委托結(jié)構中的利益沖突，財務會計信息配置就一定具有不公平性特征。

政府在市場經(jīng)濟活動中的功能增強，進一步強化了會計信息配置的“天然”不平等性。會計信息主要由從事財政活動的“內(nèi)部人”提供和控制，而制定政府財政政策但遠離財政活動的政府部門，以及其他利益相關的利害關系人，只能獲得由“內(nèi)部人”提供的會計信息，如何提供、什么時候提供、以及提供多少會計信息等，完全取決于“內(nèi)部人”的理性行為。這樣，會計信息在政府財政活動的“內(nèi)部人”和“外部人”之間的配置上有“天然”的不平等性。有人認為，只要政府部門愿意，它們可以搜集相關會計信息，所以，政府部門之間的會計信息差別不應該看作會計信息配置不平等（inequitable）。信息經(jīng)濟學理論認為，每個相關者都會主動地搜集信息，直到信息的邊際收益等于其邊際成本為止。R.Wilson(1975)證明，在信息生產(chǎn)過程中確實存在著報酬遞增效應，即隨著信息規(guī)模增加，單位信息的成本下降，而其價值保持不變，結(jié)果是信息的預期報酬遞增，因此，一定會出現(xiàn)大規(guī)模信息生產(chǎn)者和使用者的壟斷行為。很明顯，弱勢相關人不可能公正地獲取信息，而強勢相關人總是能夠經(jīng)濟地取得信息，并因此獲取超額報酬。BaruchLev（1988）證明，假設投資規(guī)模大的投資者能夠經(jīng)濟地獲取信息，且這類信息具有報酬遞增的特征，他們預期獲得較高的超額報酬。由此可見，只要在政府財政活動中相關人在資源占有上是有差別的，會計信息配置總是不公平的，強勢相關人總是能夠經(jīng)濟地搜集并應用會計信息，并因此獲得超額收益。

一、政府的職能

我們需要一個什么樣的政府？即政府應該具備什么樣的職能？事實上，早在上個世紀的60年代，經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼就針對政府的核心職能給出了一個規(guī)范的回答：

“政府應該維護法律和秩序，界定產(chǎn)權，充當我們修改產(chǎn)權和其他經(jīng)濟博弈規(guī)則的工具，裁決在解釋規(guī)則上出現(xiàn)的爭端，強制執(zhí)行契約，促進競爭，提供一個貨幣框架，從事抵消技術壟斷的活動，克服各種被公認為十分重要因而須對其實施政府干預的鄰域效應（neighborhoodeffects[①]），政府還應在保護無責任能力者（精神病人和兒童）方面輔助私人慈善團體和普通家庭——這樣一種政府無疑有很重要的職能要履行。堅定的自由主義者并非無政府主義者?！盵②]

政府的職能通常是：（1）保護公民的各項自由：政府必須建立和實施一套規(guī)則，它同等地適用于所有公民（法治），它不允許公民用暴力、欺騙或其他非法的暴力方式來實現(xiàn)自己的目的。（2）生產(chǎn)共享品（publicgoods）：公共供給是指政府的一種行政行安排，它使物品和服務能為公民或特定的公民階層所用。這種供給既可以通過公共資助、專用票證來實現(xiàn)，也可以通過平等均發(fā)證來實現(xiàn)。（3）再分配產(chǎn)權：政府可以用兩種政策手段來嘗試再分配：一種是運用政府的強制權力來征稅和分配轉(zhuǎn)移支付，以弱化甚至消除競爭博弈的后果；另一種是通過直接干預立足于私人產(chǎn)權的競爭基礎，通過影響財務資本、物質(zhì)資本和人力資本的積累，通過干預締約自由，改變市場的運行。[③]

正如阿克頓勛爵所指出的，“權力導致腐敗，絕對的權力絕對地導致腐敗?！鄙鲜鰧φ毮艿拿枋鲋徊贿^是知識分子的一種理想描述，或者說是一個古典自由主義者所期望的理想政府模型。事實上，政府以及其他一切掌握政治權力的人都與市場中的消費者、生產(chǎn)者一樣是追求自我利益最大化的理性人，一旦有機會，其機會主義行為幾乎是不可避免的。

二、政府的委托－機會主義

內(nèi)容提要:現(xiàn)代政府采購制度作為古代政府采購制的變更或替代，是一種典型的誘致性制度變遷。它是由民主政體中政治家在鞏固自身統(tǒng)治的過程中自友倡導、組織和實行的；在政府采購過程中一般會形成納稅人—政府—財政部門—專門政府采購機構—政府采購官員這樣一條長長的委托鏈；市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代政府采購由于實行了監(jiān)督的有效性和決策的“白箱化”，采購官員與供應商之間的博弈由傳統(tǒng)政府采購下的合謀型的合作博弈變?yōu)椤扒敉嚼Ь场毙偷姆呛献鞑┺摹?/p>

關鍵詞：政府采購；制度經(jīng)濟學；委托—；博弈論

現(xiàn)代政府采購制度是在傳統(tǒng)的政府采購制度的基礎上逐漸演變而來的。這種新制度為什么會產(chǎn)生？它是否具有高效率？本文借鑒西方經(jīng)濟學在信息、公共選擇、委托—、誘致性創(chuàng)新等領域內(nèi)所取得的進展分析現(xiàn)代政府采購制度的變遷和效率。

一、政府采購制度變遷的制度經(jīng)濟學分析

政府采購過程實際上是政治決策過程，它是政治程序的產(chǎn)物，因此政府采購效率決定于政治結(jié)構。而在政治結(jié)構中處于決策地位的是政治家，因此，政治家在政府采購中處于關鍵地位。在資產(chǎn)階級民主政體確立以前的奴隸制社會和封建制社會均為專制社會。在專制社會中政府采購是由相應的采購機構在封閉狀態(tài)下分散進行的，政府采購行為受專制者個人偏好所約束，隨意性很大，公開性不強，因此不可能形成一套完備的制度。資產(chǎn)階級民主政治體制確立之后，政治家要得到公眾（選民）的擁護才能鞏固其統(tǒng)治，所以政治家的決定必須符合公眾的需求。所以，現(xiàn)代政府采購活動是在完全公開的情況下進行的，一切采購活動都要作公開記錄，所有的采購信息都是公開的，以接受選民的監(jiān)督。可見，現(xiàn)代政府采購制度作為古代政府采購制度的變更或替代，它是一種典型的誘致性制度變遷，它是由民主政體中政治家在鞏固自身統(tǒng)治的過程中自發(fā)倡導、組織和實行的。

要發(fā)生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機會。也就是說，由于某種原因，現(xiàn)行制度安排不再是這個制度安排選擇集合中最有效的一個了。從某個起始均衡點開始，有幾種原因能引起制度不均衡：一是制度選擇集合改變；二是制度服務的需求改變；三是其它制度安排改變。以下簡要分析這三種原因是如何導致現(xiàn)代政府采購制度的產(chǎn)生的。

一、我國政府行政審批制的性質(zhì)和起源

我國政府行政審批制度實際上脫胎于計劃經(jīng)濟時期。在傳統(tǒng)的集中計劃體制下，整個社會經(jīng)濟體制是按照列寧的“國際辛迪加”模式組織起來的。宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟的決策權，以及人力、財力、物力的支配權統(tǒng)統(tǒng)集中于中央，就業(yè)由政府統(tǒng)一分配，財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，物資實行統(tǒng)一調(diào)撥。在這種情況下，企業(yè)完全成了政府的附屬物，幾乎沒有自主權可言；政府的行政審批成了一切經(jīng)濟活動所必需的環(huán)節(jié)，幾乎覆蓋了全社會的方方面面。這種覆蓋全社會的行政審批制度，排斥而不是保護了市場機制，與市場失靈是完全沒有關系的；它的主要功能是保證計劃的順利實施。

自改革開放以來，我國經(jīng)濟中的市場化程度不斷提高，但政府的行政審批制度仍然存在；而且，市場化改革之后的政府行政審批制度，與計劃經(jīng)濟時期的行政審批制度保持了相當大的連續(xù)性。以新建企業(yè)為例，目前新建企業(yè)所需行政審批事項與程序，盡管比計劃經(jīng)濟時期有所減少，但基本框架幾乎未發(fā)生變化（李郁芳，2001）。事實上，行政審批本身就是市場化改革的必要條件之一。我國的經(jīng)濟體制改革在很大程度上是一種政府主導的強制性制度變遷，政府在催生市場、掃除市場化改革障礙方面的作用無可替代。有學者認為，“特許式改革”是廣東市場化改革的特點。事實上，在“摸著石頭過河”的指導思想下，“特許式改革”貫穿于經(jīng)濟體制改革的各個方面。事情常常是這樣進行的：先由企業(yè)或改革項目的實施者向政府主管部門提出申請，再由地方政府向上一級政府及中央有關部門申請，得到政府有關部門的層層審批、特許后方可實施某項改革。這種以行政手段強制性推動改革的方式，客觀上必然強化政府的審批制度，使大量本應由市場本身實現(xiàn)誘致性制度變遷的過程，如企業(yè)上市、市場準入等，需要通過層層的政府審查、批準程序方可實現(xiàn)。這樣，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，政府的行政審批制度在形式上發(fā)生了變化，由計劃經(jīng)濟時期直接指揮微觀經(jīng)濟活動，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳巴ㄟ^審批標準來控制微觀經(jīng)濟運行中的融資、市場準入等關鍵性環(huán)節(jié)；然而，政府行政審批的實質(zhì)仍與計劃經(jīng)濟時期一樣，是政府企圖控制微觀經(jīng)濟領域資源配置的工具。

我國脫胎于計劃經(jīng)濟時期的行政審批制度，與西方國家的行政審批制度有本質(zhì)區(qū)別。西方國家的行政審批制度，其目的是彌補市場失靈，保護市場機制；而我國的行政審批制度，其功能卻是保持政府在微觀經(jīng)濟領域資源配置的權力。換句話說，我國政府行政審批制度的起源，應被理解為保持政府的微觀資源配置職能，不需要尋找“市場失靈”或“帕累托最優(yōu)”方面的原因。二者在性質(zhì)上的區(qū)別可以歸結(jié)為行政審批制度“為誰服務”的問題。西方國家的行政審批制度是政府為市場服務的工具；而我國的行政審批制度則是使市場機制服從政府意圖的工具。

可見，我國的政府行政審批制度還帶有計劃經(jīng)濟的烙印。出現(xiàn)這種局面的原因，與政府的公共選擇有關。具體說，目前在我國政府的公共選擇規(guī)則方面，有三個問題使當前的政府行政審批制度長期延續(xù)：

1.政府機構和政府官員的利益結(jié)構。正如布坎南所指出的，在行政領域或“政治市場”上，“個人是嚴格按經(jīng)濟人的方式行動的……當人們改變角色（即從市場交易主體變?yōu)楣策x擇主體——引者）時，并沒有變?yōu)槭ト恕?。（注：布坎?自由、市場與國家［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1989，347。）也就是說，政府并不是公共利益的天然代表，而是獨立的利益主體。在我國的行政審批制度下，政府部門在履行管理職責時可以運用行政權力收取各種管理費用，并與本部門的收入和個人利益發(fā)生了聯(lián)系。這就在客觀上推動行政機關和公職人員謀求更多收費項目，獲取更多審批權力。正由于政府官員的利益結(jié)果與審批所帶來的收益有關，行政審批由政府的監(jiān)督、管理職能演變?yōu)檎賳T追求本部門利益以及個人獎金或福利的行為，形成政府本身不愿放棄行政審批的局面。如不久前廣州市清理出的1050項審批項目中，各部門自報要求保留的有949項，占90.4％，自報取消審批的只有10項，僅占0.95％（注：李郁芳.關于政府審批制度的思考［J］.管理世界，2001，（4）：197－208。）。