前言：本站為你精心整理了政府行政經(jīng)濟(jì)學(xué)管理范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、我國(guó)政府行政審批制的性質(zhì)和起源

我國(guó)政府行政審批制度實(shí)際上脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在傳統(tǒng)的集中計(jì)劃體制下，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制是按照列寧的“國(guó)際辛迪加”模式組織起來(lái)的。宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)，以及人力、財(cái)力、物力的支配權(quán)統(tǒng)統(tǒng)集中于中央，就業(yè)由政府統(tǒng)一分配，財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，物資實(shí)行統(tǒng)一調(diào)撥。在這種情況下，企業(yè)完全成了政府的附屬物，幾乎沒有自主權(quán)可言；政府的行政審批成了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必需的環(huán)節(jié)，幾乎覆蓋了全社會(huì)的方方面面。這種覆蓋全社會(huì)的行政審批制度，排斥而不是保護(hù)了市場(chǎng)機(jī)制，與市場(chǎng)失靈是完全沒有關(guān)系的；它的主要功能是保證計(jì)劃的順利實(shí)施。

自改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)化程度不斷提高，但政府的行政審批制度仍然存在；而且，市場(chǎng)化改革之后的政府行政審批制度，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政審批制度保持了相當(dāng)大的連續(xù)性。以新建企業(yè)為例，目前新建企業(yè)所需行政審批事項(xiàng)與程序，盡管比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有所減少，但基本框架幾乎未發(fā)生變化（李郁芳，2001）。事實(shí)上，行政審批本身就是市場(chǎng)化改革的必要條件之一。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革在很大程度上是一種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，政府在催生市場(chǎng)、掃除市場(chǎng)化改革障礙方面的作用無(wú)可替代。有學(xué)者認(rèn)為，“特許式改革”是廣東市場(chǎng)化改革的特點(diǎn)。事實(shí)上，在“摸著石頭過(guò)河”的指導(dǎo)思想下，“特許式改革”貫穿于經(jīng)濟(jì)體制改革的各個(gè)方面。事情常常是這樣進(jìn)行的：先由企業(yè)或改革項(xiàng)目的實(shí)施者向政府主管部門提出申請(qǐng)，再由地方政府向上一級(jí)政府及中央有關(guān)部門申請(qǐng)，得到政府有關(guān)部門的層層審批、特許后方可實(shí)施某項(xiàng)改革。這種以行政手段強(qiáng)制性推動(dòng)改革的方式，客觀上必然強(qiáng)化政府的審批制度，使大量本應(yīng)由市場(chǎng)本身實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷的過(guò)程，如企業(yè)上市、市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要通過(guò)層層的政府審查、批準(zhǔn)程序方可實(shí)現(xiàn)。這樣，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府的行政審批制度在形式上發(fā)生了變化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接指揮微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳巴ㄟ^(guò)審批標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)；然而，政府行政審批的實(shí)質(zhì)仍與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一樣，是政府企圖控制微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置的工具。

我國(guó)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政審批制度，與西方國(guó)家的行政審批制度有本質(zhì)區(qū)別。西方國(guó)家的行政審批制度，其目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制；而我國(guó)的行政審批制度，其功能卻是保持政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置的權(quán)力。換句話說(shuō)，我國(guó)政府行政審批制度的起源，應(yīng)被理解為保持政府的微觀資源配置職能，不需要尋找“市場(chǎng)失靈”或“帕累托最優(yōu)”方面的原因。二者在性質(zhì)上的區(qū)別可以歸結(jié)為行政審批制度“為誰(shuí)服務(wù)”的問(wèn)題。西方國(guó)家的行政審批制度是政府為市場(chǎng)服務(wù)的工具；而我國(guó)的行政審批制度則是使市場(chǎng)機(jī)制服從政府意圖的工具。

可見，我國(guó)的政府行政審批制度還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。出現(xiàn)這種局面的原因，與政府的公共選擇有關(guān)。具體說(shuō)，目前在我國(guó)政府的公共選擇規(guī)則方面，有三個(gè)問(wèn)題使當(dāng)前的政府行政審批制度長(zhǎng)期延續(xù)：

1.政府機(jī)構(gòu)和政府官員的利益結(jié)構(gòu)。正如布坎南所指出的，在行政領(lǐng)域或“政治市場(chǎng)”上，“個(gè)人是嚴(yán)格按經(jīng)濟(jì)人的方式行動(dòng)的……當(dāng)人們改變角色（即從市場(chǎng)交易主體變?yōu)楣策x擇主體——引者）時(shí)，并沒有變?yōu)槭ト恕?。（注：布坎?自由、市場(chǎng)與國(guó)家［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1989，347。）也就是說(shuō)，政府并不是公共利益的天然代表，而是獨(dú)立的利益主體。在我國(guó)的行政審批制度下，政府部門在履行管理職責(zé)時(shí)可以運(yùn)用行政權(quán)力收取各種管理費(fèi)用，并與本部門的收入和個(gè)人利益發(fā)生了聯(lián)系。這就在客觀上推動(dòng)行政機(jī)關(guān)和公職人員謀求更多收費(fèi)項(xiàng)目，獲取更多審批權(quán)力。正由于政府官員的利益結(jié)果與審批所帶來(lái)的收益有關(guān)，行政審批由政府的監(jiān)督、管理職能演變?yōu)檎賳T追求本部門利益以及個(gè)人獎(jiǎng)金或福利的行為，形成政府本身不愿放棄行政審批的局面。如不久前廣州市清理出的1050項(xiàng)審批項(xiàng)目中，各部門自報(bào)要求保留的有949項(xiàng)，占90.4％，自報(bào)取消審批的只有10項(xiàng)，僅占0.95％（注：李郁芳.關(guān)于政府審批制度的思考［J］.管理世界，2001，（4）：197－208。）。

2.政府規(guī)模膨脹。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，由于政府官員的名譽(yù)、地位、權(quán)利、酬金經(jīng)營(yíng)與其所在的政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模大小成正比，因此政府官員必然千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大政府機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取更多的職能和預(yù)算。這就在兩方面要求行政審批的加強(qiáng)：第一，膨脹的政府規(guī)模需要更多的行政開支，在現(xiàn)有“吃飯財(cái)政”的狀況下，財(cái)政難以滿足政府機(jī)構(gòu)膨脹的要求，導(dǎo)致相當(dāng)多的地方政府因財(cái)政困難而發(fā)不出工資，迫使國(guó)家不得不默認(rèn)行政機(jī)構(gòu)審批收費(fèi)。第二，擴(kuò)大政府規(guī)模必然要求為新增加的公職人員提供工作機(jī)會(huì)，擴(kuò)充政府行政審批項(xiàng)目是“因人設(shè)事”的簡(jiǎn)便辦法。自改革開放以來(lái)，我國(guó)政府規(guī)模持續(xù)膨脹，從1979年的505萬(wàn)人增長(zhǎng)至2001年的1104萬(wàn)人，在國(guó)有單位職工總數(shù)中的比例由1979年的5.8％增至2001的14.0％（注：參見，中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2001）［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2002。），對(duì)政府的行政審批造成較大剛性壓力。

3.政府官員的“設(shè)租”和“尋租”。如果說(shuō)審批收費(fèi)還是政府官員以合法的理由獲取個(gè)人利益，那么“設(shè)租”就是以非法方式獲得個(gè)人利益了。尋租理論中的租金是指一種由政府官員帶來(lái)的非生產(chǎn)性收益，它的存在必然刺激人們“尋求租金”，就像利潤(rùn)的存在刺激人們“尋求利潤(rùn)”一樣。政府通過(guò)行政審批制度在許多領(lǐng)域制造了壟斷租金（即“設(shè)租”），而那些企圖進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)獲取壟斷租金的人會(huì)通過(guò)游說(shuō)、賄賂、雇傭官員的親屬等方式去討好、接近官員，以便通過(guò)行政審批獲取租金。在這里，行政審批變成了權(quán)錢交易的工具，而那些有行政審批權(quán)力的政府崗位則成為人們心目中的肥缺和爭(zhēng)奪對(duì)象。這同樣使行政審批制度形成長(zhǎng)期持續(xù)的剛性。

可見，我國(guó)的行政審批制度，在某種程度上已成為政府官員出于個(gè)人利益而選擇的控制微觀經(jīng)濟(jì)資源配置的工具。政府行政審批的這種性質(zhì)，產(chǎn)生了與西方國(guó)家行政審批制不同的政策后果。如在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題上，我國(guó)的行政審批缺席為企業(yè)（特別是民營(yíng)企業(yè)）進(jìn)入某產(chǎn)業(yè)制造了障礙；而西方國(guó)家的行政審批制度卻是要取消或削弱進(jìn)入障礙。當(dāng)然，在西方管制理論中也有關(guān)于利用進(jìn)入限制來(lái)防止新企業(yè)的“過(guò)度進(jìn)入”而引起“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”的討論，但這種討論的目的同樣也是要弄清“過(guò)度進(jìn)入”是否會(huì)偏離帕累托最優(yōu)，與我國(guó)行政審批制度企圖控制市場(chǎng)機(jī)制的精神實(shí)質(zhì)是不一致的。

二、政府行政審批制度的逆向選擇效應(yīng)

我國(guó)的政府行政審批制，阻礙了企業(yè)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，這種阻礙是通過(guò)逆向選擇實(shí)現(xiàn)的。政府行政審批制的逆向選擇效應(yīng)，與常規(guī)的逆向選擇有區(qū)別。常規(guī)的逆向選擇，主要特點(diǎn)是當(dāng)事人雙方存在“信息不對(duì)稱”，迫使信息劣勢(shì)方對(duì)信息優(yōu)勢(shì)方采取一個(gè)武斷的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，低于此標(biāo)準(zhǔn)即停止交易；這使得高于此標(biāo)準(zhǔn)的信息優(yōu)勢(shì)方因不合算而退出交易，從而形成類似于“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇效應(yīng)。而對(duì)于政府行政審批制，即使政府審批部門與申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)之間是信息對(duì)稱的，同樣會(huì)出現(xiàn)逆向選擇現(xiàn)象。產(chǎn)生這種奇特現(xiàn)象的原因是，政府官員為尋求審批收費(fèi)、租金等自身利益，無(wú)論政企之間是否存在信息不對(duì)稱，也必須為企業(yè)制定一個(gè)武斷的審批標(biāo)準(zhǔn)，以便從企業(yè)那里獲得符合自己要求的收益，這就將產(chǎn)生阻礙企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的逆向選擇效應(yīng)。下面我們利用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)具體說(shuō)明這一問(wèn)題。

假定存在欲進(jìn)入市場(chǎng)A的企業(yè)i，它預(yù)期進(jìn)入市場(chǎng)后將獲得利潤(rùn)R；但如果企業(yè)i選擇進(jìn)入其他市場(chǎng)，可獲得平均利潤(rùn)S，即企業(yè)i進(jìn)入市場(chǎng)A的機(jī)會(huì)成本是S。假定S是一個(gè)常數(shù)且R＞S，即企業(yè)i進(jìn)入市場(chǎng)A后將獲得高于平均利潤(rùn)的利潤(rùn)率。這一假定意味著，由于政府通過(guò)行政審批對(duì)市場(chǎng)A的進(jìn)入管制，使市場(chǎng)A出現(xiàn)了高于平均利潤(rùn)的壟斷租金R—S，吸引新企業(yè)進(jìn)入該市場(chǎng)。但企圖進(jìn)入該市場(chǎng)的企業(yè)未必就能夠得到壟斷租金R—S，因?yàn)槠髽I(yè)i在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)必須接受政府有關(guān)部門的行政審批，這種行政審批將使企業(yè)i的成本增加W個(gè)單位，增加的成本包括三個(gè)方面：政府審批機(jī)構(gòu)的收費(fèi)；因行政審批而耗費(fèi)的時(shí)間；尋租過(guò)程中的成本。由于這些成本純粹是在進(jìn)入過(guò)程中遭遇行政審批而產(chǎn)生的，因此可視為進(jìn)入成本。政府審批機(jī)構(gòu)為了自身利益，將選擇一個(gè)符合自己收益的審批標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將使企業(yè)i付出進(jìn)入成本W(wǎng)。在這種情況下，企業(yè)i是否選擇進(jìn)入市場(chǎng)A，將取決于R—S是否大于W，即進(jìn)入市場(chǎng)后獲得的壟斷租金是否足以抵償進(jìn)入成本而有余；如果R—S＜W，則企業(yè)i選擇不進(jìn)入；如果R—S＞W(wǎng)，則企業(yè)i選擇進(jìn)入。

不過(guò)，除上述壟斷租金、機(jī)會(huì)成本和進(jìn)入成本因素外，企業(yè)i是否進(jìn)入市場(chǎng)A，還需要考慮企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)后成功的概率。如果成功概率過(guò)低，則企業(yè)將無(wú)法獲得足夠的壟斷租金甚至虧損，它還是要選擇不進(jìn)入。而成功的概率則與企業(yè)的預(yù)期收益R有關(guān)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律是，高收益的項(xiàng)目蘊(yùn)含著高風(fēng)險(xiǎn)（即低成功概率）。假定企業(yè)i存在連續(xù)多個(gè)投資項(xiàng)目，每個(gè)投資項(xiàng)目有兩種可能的結(jié)果：成功或失敗；成功的項(xiàng)目產(chǎn)生收益

從（4）式可以看出，政府的行政審批標(biāo)準(zhǔn)越高，企業(yè)i的進(jìn)入成本越高，則企業(yè)i所選擇的投資項(xiàng)目的平均成功概率越低。造成這種現(xiàn)象的原因是，隨著政府行政審批標(biāo)準(zhǔn)的提高，企業(yè)要進(jìn)入市場(chǎng)將不得不付出更多的審批收費(fèi)和尋租成本，耗費(fèi)更多的時(shí)間，這就要求企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)后能夠獲得更高的利潤(rùn)或壟斷租金來(lái)加以補(bǔ)償。也就是說(shuō)，只有那些擁有高收益項(xiàng)目的企業(yè)才會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)。只有低收益項(xiàng)目的企業(yè)，隨著行政審批標(biāo)準(zhǔn)的提高，將因?yàn)椴缓纤愣饾u被淘汰出局，放棄進(jìn)入市場(chǎng)的嘗試。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，高收益就意味著高風(fēng)險(xiǎn)和較低的成功概率。行政審批標(biāo)準(zhǔn)的提高，實(shí)際效果將是越來(lái)越多的低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)選擇不進(jìn)入市場(chǎng)，而越來(lái)越多的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)選擇進(jìn)入市場(chǎng)，從而企業(yè)投資項(xiàng)目的平均成功概率將因此而逐步下降。這就是的形成機(jī)制。可見，政府的行政審批標(biāo)準(zhǔn)在這里導(dǎo)致了“高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)驅(qū)逐低風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)”，因此具有逆向選擇效應(yīng)。在這種體制下，優(yōu)質(zhì)企業(yè)有可能因?yàn)檫M(jìn)入成本過(guò)高而不愿再與審批部門糾纏，放棄進(jìn)入市場(chǎng)的努力；而只有那些擁有高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的劣質(zhì)企業(yè)才舍得花功夫和成本繼續(xù)向行政審批部門“公關(guān)”。顯然，政府行政審批制的這種效應(yīng)，在提高了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的難度的同時(shí)，也使進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)的質(zhì)量發(fā)生了下降。從長(zhǎng)期來(lái)看，這是極不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法。

三、政府行政審批制度改革

從上述論述可以看出，要解決企業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題，改革行政審批制度是必要的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈是不可避免的，因此政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管制，即政府的行政審批制是不可缺少的。問(wèn)題是我們目前的行政審批制不僅沒有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，反而在制造市場(chǎng)失靈，亟需通過(guò)改革，使其由政府控制微觀經(jīng)濟(jì)資源配置的工具轉(zhuǎn)為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的工具。在這方面，西方國(guó)家為我們提供了可以效仿的藍(lán)本。但是，在目前政府行政審批制長(zhǎng)期持續(xù)的深層次原因尚未解決的情況下，直接照搬西方的經(jīng)驗(yàn)不現(xiàn)實(shí)。目前要改革行政審批制，實(shí)際上需要對(duì)政府本身進(jìn)行改革。

1.重塑政府機(jī)構(gòu)及官員的利益結(jié)構(gòu)。據(jù)施蒂格勒對(duì)美國(guó)管制收費(fèi)的研究，1969年美國(guó)的反托拉斯司、國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)、關(guān)稅委員會(huì)等基本不收費(fèi)，其他管制機(jī)構(gòu)的收費(fèi)也很低，僅占總開支的0.022％—0.229％不等。這些費(fèi)用只能彌補(bǔ)一些變動(dòng)成本和手續(xù)費(fèi)，政府官員的主要收入來(lái)源是財(cái)政撥款。這種利益結(jié)構(gòu)足以保證官員不把審批收費(fèi)作為“創(chuàng)收”的目的。因此，改革行政審批制實(shí)際上就是官員的利益結(jié)構(gòu)的改革。政府官員的收入只能來(lái)源于財(cái)政撥款，不能與審批收費(fèi)掛鉤。如果做到這一點(diǎn)，就可大大消除審批項(xiàng)目的沖動(dòng)。這就要求通過(guò)財(cái)政撥款適當(dāng)提高政府工作人員的收入水平。

2.縮減政府規(guī)模。如果政府規(guī)模持續(xù)膨脹，財(cái)政開支就難以滿足提高政府官員收入水平的需要，“因人設(shè)事”的現(xiàn)象也難以避免。如果僅僅取消審批事項(xiàng)，而機(jī)構(gòu)和人員編制不作相應(yīng)調(diào)整，行政審批制早晚會(huì)卷土重來(lái)。所以，縮減政府規(guī)模也是改革行政審批制的一個(gè)必要條件。目前我國(guó)的困難是事業(yè)單位規(guī)模、人員膨脹，占用的財(cái)政開支過(guò)多，使財(cái)政缺乏提高政府官員收入水平的能力。這就形成了一個(gè)鏈條：要改革行政審批制，需要縮減政府規(guī)模，而后者又要求縮減事業(yè)單位規(guī)模，以及與此相關(guān)的社會(huì)保障體制改革和事業(yè)單位市場(chǎng)化改革。

3.建立制約政府行為的力量。改革政府行政審批制度，說(shuō)到底是要約束政府行為。但由于政府本身所具有的政治強(qiáng)制力和內(nèi)在的擴(kuò)張沖動(dòng)，只靠政府自身改革難以奏效，前述廣州市的審批項(xiàng)目改革就是例證。所以，改革行政審批制還需要建立外部的制約機(jī)制，即建立超越于市場(chǎng)和政府之上的力量。這就是法治。只有把政府行政審批制納入法治的軌道，真正做到依法審批，才能從根本上控制和遏止行政審批項(xiàng)目的擴(kuò)張。因此，必須盡快建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)政府行政審批的法制化，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)創(chuàng)造條件。

【參考文獻(xiàn)】

［1］丹尼爾·史坦博.管制與市場(chǎng)［M］.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999。

［2］李郁芳.關(guān)于政府審批制度的思考［J］.管理世界，2001，（4）：197—208。

［3］張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1996。

［4］BAUMOL,W.J.,ANDR.D.WILLIG.Fixedcosts.SunkCost,EntryBarriersand

SustaimabilityofMonopoly［J］.QuarterlyJournalofEconomics.95,August,1981,405-431.

［5］ARANSON,P.H.PollutionComtrol:TheCaseforCompetition［J］.inInsteadofRegulation:AlternativestoFederalRegulatoryAgencies,R.W.

Poole,Jr.,ed.Lexingto,MA:D.C.Heath.1982,339-393.