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編者按：本來(lái)主要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府主體地位的決定因素;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府責(zé)任的重構(gòu)等進(jìn)行講述，包括了化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障、中外社會(huì)保障制度實(shí)踐的證明、社會(huì)轉(zhuǎn)型期大背景的要求、社會(huì)轉(zhuǎn)型期大背景的要求、立法和制度保障責(zé)任的重構(gòu)、財(cái)政責(zé)任的重構(gòu)、財(cái)政責(zé)任還要遵循與歷史債務(wù)產(chǎn)生原因相統(tǒng)一的原則等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是關(guān)系到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面深入可持續(xù)發(fā)展的首要議題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度的發(fā)展提出新的要求與任務(wù)。就中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的推進(jìn)路徑必定是堅(jiān)持城鄉(xiāng)整合的政策導(dǎo)向，立足于地區(qū)差異，按照分階段梯度推進(jìn)的建構(gòu)原則，優(yōu)先解決農(nóng)村戶籍人口的基本生活保障問(wèn)題，逐步構(gòu)建多層次的面向農(nóng)村戶籍人口的社會(huì)保障體系，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。

社會(huì)保障作為一項(xiàng)社會(huì)制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，所以政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的過(guò)程中是責(zé)無(wú)旁貸的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)施運(yùn)行需要借助政府的行政強(qiáng)制力量，需要政府承擔(dān)首要責(zé)任。不過(guò)，由于公共部門(mén)缺乏競(jìng)爭(zhēng)而效率較低，工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了社會(huì)保障私有化的浪潮，不少國(guó)家在社會(huì)保障的實(shí)施過(guò)程中引進(jìn)了私人部門(mén)，比如智利、新加坡等國(guó)，采取多家私人公司競(jìng)爭(zhēng)、政府進(jìn)行監(jiān)督管理的方式，取得了十分顯著的成效。

因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中，必須把市場(chǎng)的力量與政府的力量相結(jié)合，同時(shí)不能忽略社會(huì)“第三部門(mén)”等其他力量的介入。在社會(huì)保障的實(shí)施過(guò)程中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的功能是各有利弊，關(guān)鍵在于揚(yáng)長(zhǎng)避短，理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的責(zé)任邊界，進(jìn)行合理的責(zé)任劃分。當(dāng)然，政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的首要責(zé)任主體的地位，是毋庸置疑的。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府主體地位的決定因素

政府是社會(huì)保障的首要責(zé)任主體，尤其是處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，需要進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)的政府，更是扮演著特別重要的責(zé)任主體。

(一)化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障

隨著傳統(tǒng)家庭規(guī)模和功能的轉(zhuǎn)變，有些風(fēng)險(xiǎn)是工業(yè)社會(huì)中具有普遍意義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解都需要更強(qiáng)有力的主體參與，只有政府才能利用其公共權(quán)力來(lái)化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?；馍鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)需要提供具有公共性的產(chǎn)品或服務(wù)。以維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定為主要目標(biāo)的社會(huì)保險(xiǎn)是具有公共性的產(chǎn)品，但由于其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，人們?cè)谙M(fèi)時(shí)不可避免地會(huì)產(chǎn)生“搭便車”心理，一般的企業(yè)和個(gè)人會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)太大而不愿介入；而如果政府主導(dǎo)社會(huì)保障，則能夠有效地消除市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。首先，可以有效降低社會(huì)保障領(lǐng)域的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。其次，可以大大降低交易成本和管理成本，由政府強(qiáng)制力能夠保證大范圍的參保人員以較低廉的價(jià)格享受到較全面的保障。最后，政府組織承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，政府部門(mén)可以設(shè)計(jì)合理的制度來(lái)保證社會(huì)保障制度承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)在同代人之間橫向和縱向共擔(dān)。

因此，對(duì)于社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，政府必須以一種積極的姿態(tài)介入社會(huì)保障領(lǐng)域，提供滿足廣大人民需要的社會(huì)保障服務(wù)來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(二)中外社會(huì)保障制度實(shí)踐的證明

縱觀世界各國(guó)，無(wú)論是工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新興工業(yè)化國(guó)家，無(wú)論是社會(huì)保障制度已經(jīng)較為成熟的國(guó)家，還是處在積極探索和試驗(yàn)的國(guó)家，無(wú)論是哪種國(guó)家的任何類型的社會(huì)保障制度，即使政府的角色和定位有所差異，但都顯著地表現(xiàn)為政府主導(dǎo)性的特征。在各國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐中，大致可以將各國(guó)社會(huì)保障的類型分為“政府一社會(huì)”型社會(huì)保障制度與“政府一市場(chǎng)一社會(huì)”型社會(huì)保障制度。

實(shí)行“政府一社會(huì)”型社會(huì)保障制度的國(guó)家，主要通過(guò)政府強(qiáng)大的政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，通過(guò)稅收等手段籌集資金，并在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行再分配。英國(guó)和瑞典等福利國(guó)家即為典型代表，福利國(guó)家的政府介入社會(huì)保障的范圍最廣、程度最深，政府擔(dān)當(dāng)著社會(huì)保障制度的直接管理者的角色，對(duì)所有國(guó)民提供“從搖籃到墳?zāi)埂备咚降纳鐣?huì)保障，國(guó)民終生都能夠享受較好的福利待遇。但是政府無(wú)所不包、無(wú)所不保的社會(huì)保障實(shí)踐，很容易形成“高福利”的剛性，使社會(huì)保障制度的改革積重難返。

實(shí)行“政府一市場(chǎng)一社會(huì)”型社會(huì)保障制度的國(guó)家，充分依托和發(fā)揮市場(chǎng)及市場(chǎng)主體的力量和作用，通過(guò)政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)市場(chǎng)的參與，政府和市場(chǎng)的共同作用形成全社會(huì)的力量建立社會(huì)保障制度。美國(guó)、德國(guó)、智利等國(guó)是其典型代表。但是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作型社會(huì)保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法規(guī)，此外還必須具有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)機(jī)制與健全的市場(chǎng)體系。

(三)社會(huì)轉(zhuǎn)型期大背景的要求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是在我國(guó)在從城鄉(xiāng)二元割裂向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型的宏觀背景下的必然產(chǎn)物。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，涉及眾多利益群體之間利益的重新分配，而我國(guó)特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型道路更是需要政府的強(qiáng)勢(shì)介入。

快速轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是兩重性和復(fù)雜性，即社會(huì)優(yōu)化與社會(huì)弊病并生、社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)代價(jià)共存、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。其中一個(gè)主要表現(xiàn)是既加速社會(huì)的階層分化，又造成了兩極分化。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，貧富差距過(guò)大、勞動(dòng)關(guān)系失衡等種種社會(huì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)代價(jià)、社會(huì)弊病的主要誘因，還是社會(huì)保障制度的殘缺不全，或者是社會(huì)保障制度因政府未到位而滯后于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的需要。作為改革的“減震器”，在消除社會(huì)摩擦、促進(jìn)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)保障自身也很容易產(chǎn)生一系列的摩擦，比如現(xiàn)有受益群體和理論受益群體、傳統(tǒng)受益群體和政府機(jī)構(gòu)之間的摩擦等。如何消除社會(huì)保障制度的自身摩擦，關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障能否順利完成，進(jìn)而又會(huì)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)轉(zhuǎn)型，而這一重任，政府是責(zé)無(wú)旁貸的。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府責(zé)任的重構(gòu)

一般而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府的責(zé)任主要包括四個(gè)方面：

立法和制度保障責(zé)任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府責(zé)任順利實(shí)施的首要前提。但是，由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，中國(guó)的社會(huì)保障制度的變革并沒(méi)有遵循立法先行的國(guó)際慣例，而是采取了試點(diǎn)先行、逐步擴(kuò)展的策略，從而只能由政府承擔(dān)制訂制度、政策的責(zé)任。

財(cái)政責(zé)任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中政府責(zé)任順利實(shí)施的關(guān)鍵保障，主要是指政府為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障承擔(dān)的財(cái)政開(kāi)支。貫穿于我國(guó)政府的財(cái)政責(zé)任之中的有歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任兩個(gè)維度。歷史責(zé)任主要是指城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的轉(zhuǎn)制成本，這個(gè)歷史責(zé)任的分擔(dān)形式涉及到農(nóng)民工社會(huì)保障、農(nóng)村社會(huì)保障等新制度的安排，從而關(guān)系到政府制度保障責(zé)任的實(shí)施。財(cái)政責(zé)任還涉及中央、地方兩級(jí)財(cái)政責(zé)任的劃分。

組織實(shí)施責(zé)任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，它承擔(dān)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的運(yùn)行職能，全力保證社會(huì)保障從企業(yè)保險(xiǎn)中脫胎而出，完全走向社會(huì)化運(yùn)作。

監(jiān)管責(zé)任，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度依法正常、健康運(yùn)行的基本保證，實(shí)施主體是國(guó)家為實(shí)施社會(huì)保障事業(yè)而規(guī)定的從中央到地方的各種社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，這些主體遵循一定的監(jiān)管原則和運(yùn)行機(jī)制。

然而，我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中的政府責(zé)任實(shí)施現(xiàn)狀并沒(méi)有完全到位，存在著缺位、錯(cuò)位、越位三者交織的畸形現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，在立法和制度保障責(zé)任方面，政府存在著“缺位”現(xiàn)象，不僅高階位的法律缺失，而且制度供給整體上不足。在財(cái)政責(zé)任方面，政府表現(xiàn)為“錯(cuò)位”和“缺位”并存。財(cái)政的現(xiàn)實(shí)責(zé)任的履行上，存在著整體上的絕對(duì)不足和中央、地方責(zé)任財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等的尷尬，而在財(cái)政的歷史責(zé)任方面，政府采取了逃避的方式，對(duì)轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)沒(méi)有做出承諾。在監(jiān)管責(zé)任方面，政府存在著“錯(cuò)位”行為。因?yàn)檎诓⒉簧瞄L(zhǎng)的社?；疬\(yùn)營(yíng)領(lǐng)域“越位”，政府給予市場(chǎng)的自由空間狹窄，沒(méi)有讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，所以使得基金的保值增值面臨極大的壓力，這種壓力加上“投資運(yùn)營(yíng)”和“監(jiān)督管理”都集中于政府身上，導(dǎo)致難以保證政府監(jiān)管責(zé)任的有效性。

(一)立法和制度保障責(zé)任的重構(gòu)

縱觀各國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，都是以頒布社會(huì)保障方面的法律揭開(kāi)序幕。然而，我國(guó)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中的“立法責(zé)任”始終“缺位”，由于一系列主客觀因素的限制，我國(guó)始終沒(méi)有《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)“保駕護(hù)航”。在法律缺失的情況下，立法和制度保障責(zé)任主要是指政府承擔(dān)的本應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度，主要散見(jiàn)于政策文件、部門(mén)規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)的通知、命令等等，立法層次偏低。各地分散的地方規(guī)定使得社會(huì)保障制度難以統(tǒng)一，導(dǎo)致統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

作為社會(huì)保障領(lǐng)域綱領(lǐng)性大法的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，歷經(jīng)十幾年的坎坷仍然沒(méi)有出臺(tái)。近年來(lái)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法步伐加快，然而，據(jù)悉，原定于2009年進(jìn)行三審的《社會(huì)保險(xiǎn)法》將推遲到2010年進(jìn)行，其重要原因就是目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗，而且各方面的分歧較大，這表明《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)將再度延期。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有出臺(tái)的前夜，筆者認(rèn)為，應(yīng)該更加重視政府的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范的責(zé)任。社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障的對(duì)象規(guī)模并不穩(wěn)定，新出現(xiàn)的特殊群體，比如農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等社會(huì)群體都需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，克服制度運(yùn)行帶來(lái)的困難和障礙，從而要求必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中的制度保障過(guò)程中，應(yīng)該首要考慮協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的銜接問(wèn)題以及與其他社會(huì)政策之間的關(guān)系。

第一，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)社保制度、農(nóng)民工社保制度、農(nóng)村社保制度三者的關(guān)系。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五大社保制度，這些制度相對(duì)來(lái)說(shuō)較為成熟，并且運(yùn)行多年。因此，筆者認(rèn)為，我們?cè)跇?gòu)建農(nóng)民工社保制度和農(nóng)村社保制度時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)該借鑒城鎮(zhèn)社保體系的制度模式，并且盡量避免制度模式的多元化，因?yàn)檫@樣有利于城鄉(xiāng)社保制度未來(lái)的一體化整合。此外，在城鄉(xiāng)的這三類社保制度中，還應(yīng)該留出社保關(guān)系接續(xù)的“通道”，有利于人口在身份變化過(guò)程中的社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

第二，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度與土地政策之間的關(guān)系。

我國(guó)的絕大多數(shù)農(nóng)村居民把土地視為“命根子”，社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期缺失，不僅讓大多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄家鄉(xiāng)長(zhǎng)期閑置的土地，而且也讓土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的進(jìn)程舉步維艱，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化的步伐。事實(shí)上，不少發(fā)達(dá)國(guó)家是將農(nóng)村、農(nóng)民工社保制度的提供和土地政策聯(lián)系起來(lái)的。當(dāng)國(guó)家需要進(jìn)行大規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)時(shí)，就實(shí)行大量?jī)?yōu)惠的農(nóng)村社保制度，引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄土地，反之亦然。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民、農(nóng)民工以及城市化程度較高的農(nóng)民等社會(huì)群體中可以考慮適當(dāng)借鑒。

第三，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度與人口政策之間的關(guān)系。

由于我國(guó)農(nóng)村居民長(zhǎng)期以來(lái)缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，絕大多數(shù)農(nóng)村居民同樣依賴家庭養(yǎng)老的方式，“養(yǎng)兒防老”的觀念在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)根深蒂固。因此，計(jì)劃生育政策在城市與農(nóng)村的效果顯然不同。其實(shí)，社會(huì)保障制度與人口政策密切相關(guān)，一些工業(yè)化國(guó)家通過(guò)社會(huì)保障措施來(lái)調(diào)節(jié)人口的數(shù)量，比如，有國(guó)家通過(guò)給予生育補(bǔ)貼從而解決勞動(dòng)力資源不足的問(wèn)題。在我國(guó)，如果一旦為農(nóng)村居民提供了社保制度，讓他們老有所靠、病有所醫(yī)，相信對(duì)于計(jì)劃生育政策的推行也是能夠起到積極的促進(jìn)作用。

(二)財(cái)政責(zé)任的重構(gòu)

社會(huì)保障是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題的制度安排，是促進(jìn)公平的收入調(diào)節(jié)機(jī)制，它離不開(kāi)相應(yīng)的財(cái)力支撐。因此，財(cái)政責(zé)任是政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中擔(dān)負(fù)著的不可推卸的責(zé)任。

社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任主要是指財(cái)政給付制度方面。目前我國(guó)政府已經(jīng)正式承擔(dān)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的財(cái)政給付責(zé)任，具體表現(xiàn)在以下方面：

1社會(huì)保障運(yùn)行管理的費(fèi)用。管理城鄉(xiāng)社保實(shí)務(wù)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖然被列為事業(yè)單位，但是其運(yùn)行管理費(fèi)用卻從1997年以前由社?；鹬刑崛∞D(zhuǎn)成為由國(guó)家財(cái)政給予解決。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的逐步建立，社保的業(yè)務(wù)量將大幅激增，社保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本將增加，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保運(yùn)行上的財(cái)政投入也將越來(lái)越大。

2社會(huì)保障的補(bǔ)助支出。除了包括在社?；鹗詹坏种r(shí)的兜底功能，還包括在各地做實(shí)或者部分做實(shí)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶時(shí)的政府財(cái)政補(bǔ)助，做實(shí)個(gè)人賬戶是政府彌補(bǔ)歷史責(zé)任，承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本的重要表現(xiàn)，各級(jí)政府均在其承擔(dān)了不同的責(zé)任。比如，在東北的社保試點(diǎn)中，就規(guī)定“將個(gè)人賬戶規(guī)模從11％調(diào)整到8％，并按照5&做實(shí)，”而中央財(cái)政補(bǔ)助這5％中的75％，即3.75％，地方財(cái)政補(bǔ)助5％中的25％，即1.25％。

3建立社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。這意味著政府開(kāi)始承擔(dān)歷史責(zé)任中的中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)制成本。2000年我國(guó)成立了全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，這筆基金主要是作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充基金，其基金來(lái)源主要是中央財(cái)政撥款和國(guó)有股減持、利息稅、福利彩票及投資收益。

然而，財(cái)政的現(xiàn)實(shí)責(zé)任的履行上，存在中央、地方財(cái)政責(zé)任的“錯(cuò)位”和政府在消除轉(zhuǎn)制成本的“缺位”。由于政府“立法責(zé)任”的嚴(yán)重“缺位”，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障中的責(zé)任多見(jiàn)于政策性文件中，而這些文件對(duì)于政府的財(cái)政責(zé)任大部分都提到了“各級(jí)政府要在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助”，但是至于各級(jí)政府“資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助的比例具體該是多少”等問(wèn)題界定模糊，這種情況導(dǎo)致了

各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任承擔(dān)的隨意性。結(jié)果，長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府、地方政府的財(cái)政責(zé)任的分配處于失衡的“錯(cuò)位”狀態(tài)。

1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革以后，決定了中央政府、地方政府無(wú)論是在財(cái)政上還是在社會(huì)事務(wù)上都應(yīng)該有合理的責(zé)任分擔(dān)，但是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保的財(cái)政收入和支出方面就出現(xiàn)了嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。雖然歷年來(lái)中央財(cái)政收入比地方財(cái)政收入略多，但是幾乎是“平分秋色”。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保方面，政府這幾年的財(cái)政支出主要集中于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的這一塊。然而，從表1看出，中央、地方財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度補(bǔ)助支出的絕對(duì)數(shù)，表現(xiàn)為地方過(guò)于依賴中央財(cái)政，中央財(cái)政承擔(dān)了絕大部分財(cái)政責(zé)任。

從財(cái)政支出的相對(duì)比例來(lái)說(shuō)，中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼占中央財(cái)政總支出的比重，仍然比地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼占地方財(cái)政總支出的比重大很多，圖1，表明，中央政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)非常重視，承擔(dān)了絕大部分的責(zé)任，而且中央財(cái)政的承擔(dān)還處于持續(xù)上升狀態(tài)。全國(guó)各地的地方政府并未真正地承擔(dān)起相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，雖然地方財(cái)政由完全缺位到逐漸介入，但是和中央政府的重視程度之間有較大的差距，這種差距還有越拉越大的趨勢(shì)。

另一方面，政府在化解轉(zhuǎn)制成本這一歷史責(zé)任時(shí)存在著向企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問(wèn)題。轉(zhuǎn)制成本是因?yàn)槲覈?guó)從過(guò)去單位包辦的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制的社保轉(zhuǎn)型為“統(tǒng)賬結(jié)合”的社保制度，出現(xiàn)了“老人”、“中人”、“新人”的劃分，“老人”的全部養(yǎng)老金和“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金都是由新制度中的社會(huì)統(tǒng)籌基金支付的，而根據(jù)現(xiàn)有制度的模式，統(tǒng)籌基金直營(yíng)支付社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，所以，從理論上看，“老人”的“個(gè)人賬戶”部分和“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金部分構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的成本。對(duì)于現(xiàn)有制度來(lái)說(shuō)，這是一種歷史債務(wù)，是勞動(dòng)者過(guò)去的一部分必要?jiǎng)趧?dòng)向國(guó)家上繳的工資積累而成，應(yīng)該由政府來(lái)支付。

此外，政府的財(cái)政責(zé)任也向個(gè)人轉(zhuǎn)嫁，主要表現(xiàn)在：第一，通過(guò)個(gè)人賬戶的空賬向制度內(nèi)的勞動(dòng)者個(gè)人轉(zhuǎn)嫁。第二，通過(guò)領(lǐng)取資格的限制，將一部分在國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中被淘汰而又沒(méi)有再就業(yè)的“中人”排斥在制度之外，讓其自行負(fù)責(zé)養(yǎng)老問(wèn)題，或者讓其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益自行消失，比如從失業(yè)下崗工人轉(zhuǎn)化為現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外的個(gè)體戶或者非正規(guī)就業(yè)者的就是如此。

要使政府的財(cái)政責(zé)任從“錯(cuò)位”到“歸位”，筆者建議，首先，要確定各級(jí)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中不同的社保項(xiàng)目中的財(cái)政責(zé)任。因?yàn)橹醒胝c地方政府的各項(xiàng)資源不對(duì)稱，所以各自的優(yōu)勢(shì)和對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分散程度也就不同。從工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)狀可以窺見(jiàn)一斑。比如美國(guó)，聯(lián)邦政府提供的社會(huì)保障主要是限于“老遺殘”等項(xiàng)目，而更多的社會(huì)保障責(zé)任由州政府加以承擔(dān)；而在北歐國(guó)家，中央財(cái)政給付主要涉及社會(huì)公共安全、職業(yè)健康和預(yù)防性、應(yīng)急性社會(huì)政策，并用于平衡地區(qū)差別，其余基本的社會(huì)保障項(xiàng)目則由地方政府負(fù)責(zé)。

在中國(guó)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中最主要涉及的社保項(xiàng)目就是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)是在人的特定階段普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)中國(guó)億萬(wàn)人民的老年生活保障，影響意義深遠(yuǎn)，而且可控性強(qiáng)，所以，養(yǎng)老保險(xiǎn)是應(yīng)由中央政府承擔(dān)較多的責(zé)任。而醫(yī)療保險(xiǎn)雖然是所有人都會(huì)遇到的，但是相對(duì)于養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)不確定性強(qiáng)，難以控制，需要地方政府的嚴(yán)密監(jiān)管，所以，必須中央、地方兩級(jí)進(jìn)行管理。而工傷保險(xiǎn)在世界上不少國(guó)家是屬于雇主賠償責(zé)任的范疇，它的公共性明顯要低于其他的社保項(xiàng)目，可以努力讓其追求自我平衡。

其次，筆者建議要遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則。事實(shí)上，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中，世界各國(guó)的各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任都堅(jiān)持了事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一。比如，澳大利亞社會(huì)保障的大部分事權(quán)在中央，相應(yīng)的其主要財(cái)權(quán)也在中央。社會(huì)保障所需資金來(lái)源于個(gè)人所得稅的收入，根據(jù)法律規(guī)定，只有澳大利亞聯(lián)邦政府可以征收所得稅。近幾年來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入的比例一般保持在52：48左右，那么，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保中的各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)，中央政府與地方政府也應(yīng)當(dāng)參照這個(gè)比例。

再次，財(cái)政責(zé)任還要遵循與歷史債務(wù)產(chǎn)生原因相統(tǒng)一的原則。對(duì)于轉(zhuǎn)制成本，應(yīng)該本著“誰(shuí)獲益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則在各級(jí)政府之間進(jìn)行責(zé)任分配。淮在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代獲得了被當(dāng)成利潤(rùn)上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，誰(shuí)就理所當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)這種歷史責(zé)任。比如，中央所屬企業(yè)的利潤(rùn)上繳給了中央政府，地方所屬企業(yè)的利潤(rùn)上繳給了地方政府，對(duì)于歷史債務(wù)，就應(yīng)該根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)由各級(jí)政府分別來(lái)進(jìn)行承擔(dān)。