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1耕地保護(hù)的重要性

1·1有限的耕地面臨各種用途的競(jìng)爭(zhēng)

農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、自然保護(hù)、旅游、工業(yè)、城市、交通、水利等用途都依賴有限的土地自然供給,各種用途就在這有限的供給內(nèi)互相競(jìng)爭(zhēng)、互相替代。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,當(dāng)某種用途的經(jīng)濟(jì)收益提高時(shí),原供它用的土地必有一部分會(huì)轉(zhuǎn)作該用,使其土地的供給量增多。但無論其經(jīng)濟(jì)效益有多高,需求有多大,供給絕不會(huì)超過自然供給。在現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,城市和工業(yè)利用的經(jīng)濟(jì)收益顯然高于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、自然保護(hù)等,所以城市和工業(yè)發(fā)展的土地供給主要是靠擠占耕地提供的。

1·2保護(hù)耕地是保障食物安全的根本

發(fā)達(dá)國(guó)家的畜牧業(yè)主要是以在耕地上種植飼料作物為依托;在我國(guó),雖然有廣大的草原和草地,也有可觀的海洋和內(nèi)陸水面,但95%的蛋白質(zhì)類食物仍然是由東部農(nóng)區(qū)提供的,也就是說主要依賴耕地。可見,只有保護(hù)耕地才能根本保障食物安全。保障食物安全主要通過以下3種途徑:

1·2·1保持耕地?cái)?shù)量的平衡通過宜農(nóng)耕地后備資源的開發(fā),可以彌補(bǔ)城市和工業(yè)化擠占的耕地,甚至擴(kuò)大耕地面積,這是迄今我國(guó)工業(yè)化過程中保障食物安全的一條主要途徑。但眾所周知,目前我國(guó)耕地后備資源已近枯竭,今后繼續(xù)依賴這種方式的潛力已經(jīng)不大。所以要盡量保持現(xiàn)有耕地面積不再減少,也就是保護(hù)耕地的數(shù)量。

1·2·2提高耕地單位面積產(chǎn)量通過加大投入,提高耕地的生產(chǎn)水平,尤其是提高中、低產(chǎn)田的產(chǎn)量。這就要求保護(hù)和改善耕地的質(zhì)量,從這個(gè)意義上看也是耕地保護(hù)。然而,這里要指出的是:由于報(bào)酬遞減律的作用,這方面的潛力不是無限的。我國(guó)作物單位面積產(chǎn)量的提高,迄今為止在很大程度上依靠的是擴(kuò)大灌溉面積(主要在北方)和增加化肥投入。但由于水資源的限制,在北方繼續(xù)擴(kuò)大灌溉面積的前景并不可觀;而化肥投入的報(bào)酬遞減趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)。

1·2·3進(jìn)口食物我們能否指望進(jìn)口糧食來保障食物安全呢?國(guó)內(nèi)外各界對(duì)這個(gè)問題的一致結(jié)論是:不能。世界各國(guó)都認(rèn)識(shí)到:糧食供給要立足于國(guó)內(nèi)已有的或潛在的生產(chǎn)能力,以減低國(guó)際市場(chǎng)上供給不確定性或價(jià)格沖擊帶來的風(fēng)險(xiǎn)。即使是日本這樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大國(guó),近年來也做到了稻米自給。我們這樣一個(gè)社會(huì)主義的人口大國(guó),更不能讓別人來控制我們的飯碗?？傊?保障食物安全的根本之計(jì)在于保護(hù)耕地。

2我國(guó)耕地的危機(jī)

我國(guó)耕地的嚴(yán)峻形勢(shì)可概括為:人均耕地少,耕地質(zhì)量總體水平低,耕地退化嚴(yán)重,近年來耕地大量減少。據(jù)估計(jì),我國(guó)歷史上人均耕地最多時(shí)(1724年)曾達(dá)到2hm2,本世紀(jì)最高水平也曾為0·24hm2(1910年)。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展,耕地不斷被占用,尤其是1985年~1995年10a間,我國(guó)因各種非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)害毀損累計(jì)減少耕地681×104hm2,同期開發(fā)復(fù)墾耕地491×104hm2,凈減193·3×104hm2,平均每年減少19·3×104hm21)。另一方面,人口在不斷增長(zhǎng),于是人均占有耕地面積持續(xù)下降。這種趨勢(shì)若繼續(xù)下去,我國(guó)人均耕地將在2030年~2040年時(shí)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0·05hm2警戒線。

我國(guó)目前人均耕地按統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為0·08hm2,按詳查數(shù)據(jù)是0·1hm2,大大低于世界平均水平(0·28hm2),更低于加拿大(1·73hm2)、美國(guó)(0·76hm2),甚至低于印度(0·2hm2)。我國(guó)各地人均耕地不足0·06hm2的有3個(gè)直轄市和南方4個(gè)省,而人均耕地大于0·13hm2的12個(gè)省(自治區(qū))主要分布在東北和西北。全國(guó)已有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0·05hm2警戒線,其中有463個(gè)縣低于0·03hm2。

我國(guó)耕地中,質(zhì)量差、產(chǎn)量低的比例較大。全國(guó)耕地中,分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占66%,分布在平原和盆地中的僅占34%。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū),水資源占全國(guó)總量的80%以上,但耕地僅占全國(guó)的38%;淮河流域及其以北地區(qū),水資源不足全國(guó)的20%,而耕地卻占全國(guó)的62%。全國(guó)有水源保障(包括灌溉設(shè)施)的耕地只占總量的39%。有606·67×104hm2耕地坡度大于25°,水土流失嚴(yán)重。按目前糧食產(chǎn)量衡量,每公頃產(chǎn)6000kg以上的高產(chǎn)耕地僅占16·8%,每公頃產(chǎn)3000kg以下的低產(chǎn)田占了47·5%,每公頃產(chǎn)3000kg~6000kg的中產(chǎn)田占35·7%,中低產(chǎn)耕地的比例高達(dá)83·2%。

受荒漠化影響,我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)的耕地中40%有不同程度的退化。全國(guó)有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。水土流失、耕地沙化、鹽堿化、土地污染的廣泛存在使我國(guó)耕地退化,質(zhì)量還在不斷下降,同時(shí)使數(shù)量繼續(xù)減少。

1992年以來的“開發(fā)區(qū)熱”中,我國(guó)建立的開發(fā)區(qū)數(shù)目過多,已有省級(jí)以上開發(fā)區(qū)近700個(gè),包括國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)110個(gè)(其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)32個(gè),高新技術(shù)開發(fā)區(qū)52個(gè),旅游開發(fā)區(qū)12個(gè),保稅區(qū)13個(gè))和各省、直轄市人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)584個(gè)[4]。還出現(xiàn)了省轄市、縣、甚至鄉(xiāng)級(jí)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的總數(shù),根據(jù)國(guó)家計(jì)委統(tǒng)計(jì)是1700多個(gè),國(guó)務(wù)院特區(qū)辦統(tǒng)計(jì)是1800多個(gè),國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)是2700多個(gè),農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)是9000多個(gè)[5]。土地出讓量過大,占地總面積達(dá)150×104hm2,而且多為耕地,尤其是近城郊的優(yōu)良耕地。我國(guó)耕地的嚴(yán)峻形勢(shì)甚至引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。例如,世界觀察研究所所長(zhǎng)布朗發(fā)出了“21世紀(jì)誰(shuí)來養(yǎng)活中國(guó)?”的詰問[1]。誠(chéng)然,布朗的結(jié)論有所偏頗,比如,他所采用的我國(guó)耕地?cái)?shù)據(jù)至少比實(shí)際少40%;他認(rèn)為我國(guó)提高糧食單產(chǎn)的潛力有限,這也缺乏根據(jù);但無論如何,他提出了一個(gè)并非無中生有的問題。

3耕地喪失的原因

3·1決策失誤

我國(guó)耕地喪失的原因,除不可避免的自然變化和合理的城市化進(jìn)程等因素外,人為的失誤難斥其咎。例如前幾年的開發(fā)區(qū)發(fā)展,這是我國(guó)工業(yè)化和城市化的必然過程,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的接軌,都作出了重要貢獻(xiàn)。但耕地喪失的代價(jià)太大,問題歸根結(jié)底源于兩大失誤:

3·1·1政府獨(dú)立于土地市場(chǎng)的作用不明確政府注意了培育土地市場(chǎng),卻忽視了市場(chǎng)固有的缺陷,尤其對(duì)市場(chǎng)不能處理土地這一獨(dú)特生產(chǎn)要素不同于其它生產(chǎn)要素的許多特殊問題缺乏充分認(rèn)識(shí),從而忽視了政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的職責(zé)。

3·1·2地方政府的行為沒有得到有效的監(jiān)督和制約,導(dǎo)致決策失誤甚至以權(quán)謀私有些地方政府為了吸引外資辦產(chǎn)業(yè),片面強(qiáng)調(diào)“以地生財(cái)”,鼓勵(lì)基層千方百計(jì)廉價(jià)出讓土地,造成自相壓價(jià),地價(jià)失控。一些鄉(xiāng)村不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事,急功近利,盲目攀比,擅自劃定“工業(yè)開發(fā)區(qū)”、“旅游發(fā)展區(qū)”、“房地產(chǎn)開發(fā)基地”、“商業(yè)貿(mào)易區(qū)”等等,致使占用耕地失控。據(jù)沿海某省1994年4月對(duì)1/3市縣的不完全統(tǒng)計(jì),土地自發(fā)交易達(dá)5·7×104多宗,涉及土地面積800×104m2以上。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流通已十分普遍,根據(jù)該省某市的典型調(diào)查,集體土地約占清理上市面積的40%左右;有些市縣集體土地上市面積大大超過當(dāng)?shù)貒?guó)有土地出讓面積。集體土地自發(fā)市場(chǎng)的管理處于無政府狀態(tài)。目前我國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了物力、人力和財(cái)力的可能,開發(fā)區(qū)中已批租土地的開發(fā)建設(shè)與土地出讓的規(guī)模很不相適應(yīng)。據(jù)有關(guān)方面測(cè)算,僅基礎(chǔ)設(shè)施一項(xiàng),我國(guó)現(xiàn)存開發(fā)區(qū)全部建成需固定資產(chǎn)投資40000×108元,而1992年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資只有7500×108元,即使全部投進(jìn)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也需5a~7a時(shí)間。這就使大量土地閑置;未閑置的土地,開發(fā)利用率不高、用地結(jié)構(gòu)不合理的問題也比較普遍。例如西北某市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),第一次選定建設(shè)的113hm2土地全是優(yōu)質(zhì)農(nóng)田,修了柏油路后開發(fā)區(qū)下馬,但只復(fù)耕40hm2,另外73hm2仍然荒廢閑置。又例如問題典型的華南沿海某市,1992年~1994年底,已批租土地總面積達(dá)66·75km2。按該市目前及未來的投資能力,平均每年只能開發(fā)2km2~3km2,除已初步開發(fā)的10km2外,剩下的已批租土地要20a左右才能開發(fā)完畢。這個(gè)市不僅近期、中期,甚至遠(yuǎn)期的建設(shè)用地都被出讓了。而迄今真正已投資開發(fā)建設(shè)的土地不足出讓土地總量的1/5。同時(shí),已開發(fā)的土地中,多數(shù)未按應(yīng)有性質(zhì)和規(guī)劃(生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)尤其是高科技產(chǎn)業(yè))要求建設(shè),而是大量轉(zhuǎn)為高級(jí)公寓、別墅、渡假村等脫離我國(guó)實(shí)際的“無效產(chǎn)品”,而且多為零星項(xiàng)目,未能形成規(guī)模。

3·2農(nóng)業(yè)土地利用比較經(jīng)濟(jì)效益低下

上述失誤為什么會(huì)導(dǎo)致耕地的減少而不是增加呢?更深層次的原因在于農(nóng)業(yè)土地利用比較效益低下。根據(jù)1990年的數(shù)據(jù),每公頃土地的年產(chǎn)值,耕地是3115·05元,林地為260·4元,牧草地為174·3元,淡水養(yǎng)殖水面為6682·35元;而城鎮(zhèn)、工礦用地是11·62×104元,交通用地是1·82×104元(圖2)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,效益低下的耕地就有向效益較高的其它用地轉(zhuǎn)換的沖動(dòng)。如果不明確政府獨(dú)立于市場(chǎng)的作用,不加強(qiáng)政府的管制,這種沖動(dòng)就會(huì)誘使決策失誤,某些既得利益集團(tuán)就能從中混水摸魚而損害整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的利益。

4耕地喪失的惡果

耕地的嚴(yán)重喪失,突出的惡果,主要表現(xiàn)為:

(1)耕地占用過多,威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展和食物安全。近年來城市化、工業(yè)化占用的土地中,大部分是耕地,而且是近城郊區(qū)的優(yōu)良耕地。其直接結(jié)果是農(nóng)業(yè)發(fā)展大受影響,食物安全面臨危機(jī),“菜籃子”、“米袋子”日趨緊張,城鄉(xiāng)居民基本生活必需品價(jià)格上漲,成為前些年?duì)縿?dòng)物價(jià)上漲的主要因素。

(2)土地資源和投資的浪費(fèi)。土地是我國(guó)最緊缺的資源,尤其是城市及其周邊的土地,本應(yīng)創(chuàng)造出極高的效益,但目前卻有大量的閑置,寶貴資源正被令人心疼地浪費(fèi)。同時(shí),開發(fā)區(qū)建設(shè)分散,攤子過大,戰(zhàn)線太長(zhǎng),已投入大量資金的基礎(chǔ)設(shè)施不能充分發(fā)揮作用,開發(fā)建設(shè)沒有規(guī)模效應(yīng),投資效益低。

(3)土地收益外流,損害國(guó)家利益。在為了吸引投資而把土地價(jià)格定得較低的情況下,常有投資者以開發(fā)建廠為名,從事食利性的地產(chǎn)投機(jī),買地閑置,炒地皮,哄抬地價(jià),以謀取暴利。真正的開發(fā)性投資到位率很低,土地收益卻向境外和私人轉(zhuǎn)移,國(guó)有資產(chǎn)大量流失。

(4)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的能力被削弱。國(guó)有土地是我國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的最重要資源,土地過量出讓導(dǎo)致政府可掌握的土地供給量不足,尤其是對(duì)近期建設(shè)再難提供用地,削弱了政府運(yùn)用土地供求杠桿調(diào)節(jié)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。同時(shí),土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益流失;土地二級(jí)市場(chǎng)的混亂和瞞價(jià),也使政府本來應(yīng)得的土地增值收益大量流失;政府財(cái)政收入減少,利用土地收益投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力不足。政府于是陷入“土地出讓越多,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口越大”的怪圈。矛盾、糾紛層出不窮,構(gòu)成社會(huì)不穩(wěn)定因素。大量出讓土地是以損害農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價(jià)的,加上地價(jià)款的“三角債”等原因,造成政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間的種種矛盾和糾紛,成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(5)影響投資環(huán)境的改善和進(jìn)一步招商引資。由于政府掌握的土地供給量匱乏,一方面使新的投資者得不到合適的用地,另一方面也使城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、綠化等方面的用地需求難以保證,影響投資環(huán)境的改善。由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套,開發(fā)無規(guī)模效益,投資回報(bào)率低,已投資者難以繼續(xù)追加投資,也難以吸引新投資者。此外,某些開發(fā)商大量購(gòu)置土地,囤積居奇,伺機(jī)抬高價(jià)格轉(zhuǎn)讓,致使地價(jià)過高,令準(zhǔn)備投資開發(fā)者望而卻步。在經(jīng)歷了“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”之后,我國(guó)城市化進(jìn)程中有可能出現(xiàn)新的盲目性,出現(xiàn)城市發(fā)展中新的圈地、占地?zé)?。按現(xiàn)在的全國(guó)各地城市規(guī)劃,加起來可供20×108城市人口居住,這種“超前”就遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了我國(guó)國(guó)情。很多地方的城市規(guī)劃都在盲目擴(kuò)大,例如華南某省的一個(gè)地區(qū),城市規(guī)劃總規(guī)模是9500hm2,可供1×108城市人口居住;而該省的農(nóng)村人口和城市人口再加上外地流入的人口也不足1×108,這就近乎荒唐。某市規(guī)劃2000年要開發(fā)900km2城市和工業(yè)土地,開發(fā)1km2基礎(chǔ)建設(shè)投資需2·5×108元,900km2就要2250×108元;再加上地上建設(shè)投資5400×108元,總共7650×108元之巨的資金從何而來[7]?必須以開發(fā)區(qū)土地批租和利用中的問題為借鑒,防止新的失誤。

5借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),重視耕地保護(hù)

耕地保護(hù)已成為全球性的重要問題。國(guó)際自然和自然資源保護(hù)聯(lián)盟早就建議“良田必須留給農(nóng)業(yè),道路和工廠另行擇地”。即使在人地關(guān)系比較寬松、體制的市場(chǎng)化傾向更強(qiáng)烈的國(guó)家如加拿大和美國(guó),近來也非常重視通過政府職能保護(hù)耕地。

加拿地人均耕地1·736hm2,是我國(guó)(0·11hm2)的15倍多?？磥砑幽么笕舜罂刹槐貫槌鞘邪l(fā)展占用耕地而操心。然而,他們?cè)凇敖裉斓馁Y源和環(huán)境利用不能損害后代的利用前景”這一思想的指導(dǎo)下,高度重視農(nóng)地保護(hù)和城市土地的集約利用。加拿大從1966年開始,對(duì)70個(gè)人口超過2·5×104的城市進(jìn)行了土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),并深入地分析土地城市化的范圍、速度、趨勢(shì)、分布及其對(duì)策;針對(duì)水土流失、土壤結(jié)構(gòu)惡化、鹽潰化、酸化等耕地退化問題在80年代后期建立了耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)[8]。

美國(guó)人均耕地0·762hm2,為我國(guó)的7倍,而且耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率皆高。但他們非常重視城市化不斷蠶食農(nóng)地的問題,力圖不斷提高城市土地的利用率,在不影響城市發(fā)展的前提下,盡可能地保護(hù)耕地。美國(guó)在50年代就進(jìn)行了較完善的農(nóng)地保護(hù)立法。近年來,美國(guó)農(nóng)業(yè)部、有關(guān)州政府和農(nóng)場(chǎng)主協(xié)會(huì)都建立了相應(yīng)的研究機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu),制定了一系列“保護(hù)農(nóng)田不受城市蔓延侵蝕的戰(zhàn)略”。同時(shí),他們還倡導(dǎo)和推行保護(hù)耕作法。

日本的人口密度大于我國(guó),在工業(yè)化發(fā)展過程中曾有喪失52%耕地的慘痛教訓(xùn),因此高度重視城市土地的高效合理利用問題。1967年制定了“農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法”,1974年制定了“國(guó)土利用計(jì)劃法”,并在歷次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃中都規(guī)定了保護(hù)農(nóng)田和發(fā)展農(nóng)業(yè)與農(nóng)村。因此,他們能在城市化和工業(yè)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的情況下,充分提高城市和工業(yè)土地的利用率,最大限度地保護(hù)了耕地和林地,作到了稻米自給和保持了相當(dāng)高的森林覆蓋率。

我國(guó)政府高度重視耕地的保護(hù)問題。早在五六十年代就逐步從法規(guī)和具體形式兩方面確立了基本農(nóng)田,六七十年代以基本農(nóng)田建設(shè)為中心進(jìn)行了水利建設(shè)和土壤培肥。改革開放以來,人口多、耕地少的國(guó)情一直是鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的基本出發(fā)點(diǎn),保護(hù)耕地也成了該理論的重要組成部分。1986年以來又陸續(xù)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等一系列法律法規(guī)。目前我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)之嚴(yán)峻,引起了國(guó)家核心領(lǐng)導(dǎo)人的極大關(guān)注,一再?gòu)?qiáng)調(diào):“保護(hù)耕地是事關(guān)社會(huì)主義建設(shè)全局的大事”,“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。1997年4月15日的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》及其制定過程,集中反映了中央對(duì)耕地保護(hù)問題的高度重視。新修訂的土地管理法規(guī)定了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”,“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。中國(guó)政府對(duì)耕地保護(hù)的重視,可以說是古今中外絕無僅有。

但相當(dāng)數(shù)量的地方政府實(shí)際上還受短期利益的驅(qū)動(dòng),片面強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)和城市建設(shè),忽視農(nóng)業(yè)和耕地保護(hù),對(duì)中央制定的土地利用“政策”采取各種變通“對(duì)策”,出現(xiàn)所謂“地方政府買中央政府的地”,“現(xiàn)屆政府賣以后各屆政府的地”,“本屆政府吃土地,下屆政府吃空氣”的局面?？磥?要真正實(shí)行保護(hù)耕地的基本國(guó)策,還需要建立對(duì)決策失誤和濫用職權(quán)的制約機(jī)制,要從體制、機(jī)制、法制上采取治本之策。