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治理是在西方學(xué)者看到國家的失效和市場的失效后提出一種社會(huì)管理方式，然而治理也可能失效。為了克服治理失效，西方學(xué)者提出了“善治”。“善治”也就是“良好的治理”（goodgovenance），善治的實(shí)質(zhì)是治理的最優(yōu)化，是公共利益最大化的管理過程。善治的基本要素有以下10個(gè)：（1）合法性（legitimacy）；（2）透明性（transparency）；（3）責(zé)任性（accountability）；（4）法治（ruleoflaw）；（5）回應(yīng)（responsiveness）；（6）有效（effectiveness）；（7）參與（civicparticipation／engage－ment）；（8）穩(wěn)定（stability）；（9）廉潔（cleanness）；（10）公正（justice）［3］。治理和善治理論是舶來品，能否照搬到中國適用，如何適用，我們必須分析中國的國情。著名的行政學(xué)家羅伯特•達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中指出：“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境中歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合，必須先把那個(gè)特殊場合加以研究后才可以判定”［4］5，6。作為西方的新公共管理理論，治理和善治理論是建立在發(fā)達(dá)的民主制度、健全的法治和成熟的公民社會(huì)的基礎(chǔ)之上。反觀目前的中國，雖然經(jīng)過改革開放30年的突飛猛進(jìn)的發(fā)展，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度基本建立，政治文明建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，公民社會(huì)也開始興起，但是法治還不健全，公民社會(huì)離成熟還有很長的路要走。因此，我們認(rèn)為在當(dāng)前的背景下，要在中國適用治理和善治理論，一是要具體分析，是否適用和如何適用；二是必須要進(jìn)行本土化改造，否則會(huì)“水土不服”。即是一方面要分析公民社會(huì)是否有能力自治和多大程度上自治；另一方面國家要在治理中處在主導(dǎo)地位，要成為社會(huì)主體的動(dòng)員者、引導(dǎo)者。更進(jìn)一步地說，其運(yùn)作機(jī)制在于“行政吸納社會(huì)”，恐怕這更符合當(dāng)下的中國現(xiàn)實(shí)。

一、歷史與現(xiàn)實(shí)———農(nóng)村社區(qū)治安治理理論的引入

從歷史上看，農(nóng)村社區(qū)具有提供治安產(chǎn)品的能力，這是治理引入農(nóng)村社區(qū)治安的社會(huì)基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)看，政府大包大攬?zhí)峁┺r(nóng)村治安產(chǎn)品有很大困境，而治理可以很好突破這種困境，這是治理引入農(nóng)村社區(qū)治安的動(dòng)力。村民自治制度給農(nóng)村社會(huì)治安的治理提供了一個(gè)很好框架，這是治理引入農(nóng)村社區(qū)治安的制度基礎(chǔ)。

（一）從歷史上看，農(nóng)村社區(qū)具有提供治安產(chǎn)品的能力

我國自秦漢以來，村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內(nèi)生。是行政嵌入的典型，中國傳統(tǒng)社會(huì)的村莊秩序則大多是內(nèi)生的［5］?？梢詮膬煞矫鎭砜矗阂环矫鎻拇迩f外部來看，帝國的統(tǒng)治能力是虛弱的，不支持其深入鄉(xiāng)村進(jìn)行統(tǒng)治；另一方面，村莊內(nèi)部有自己的秩序生成機(jī)制。傳統(tǒng)的中華帝國，其統(tǒng)治能力是虛弱的。費(fèi)孝通認(rèn)為：“東方的農(nóng)業(yè)平原正是帝國的領(lǐng)域，但是農(nóng)業(yè)的帝國是虛弱的，因?yàn)榛蕶?quán)并不能滋長壯健，能支配強(qiáng)大的橫暴權(quán)力的基礎(chǔ)不足”［6］62馬克斯•韋伯也提出了關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為：“事實(shí)上，正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ?，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失”［7］110。因?yàn)樘撊醯牡蹏?，加之疆域龐大，人口眾多，交通與信息不發(fā)達(dá)，國家不可能直接管理社會(huì)。傳統(tǒng)帝國對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理和控制主要通過兩個(gè)方面來展開的：一方面維護(hù)儒家意識(shí)形態(tài)的大傳統(tǒng)，教化人民；另一方面，國家借助鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生力量———士紳階層，這一階層充當(dāng)了官民的媒介，以便上意下達(dá)、下意上通，聯(lián)絡(luò)官民———無為而治地達(dá)到維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。在國家不能深入鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村社會(huì)提供治安秩序公共品，鄉(xiāng)土社會(huì)的治安秩序主要由鄉(xiāng)土社會(huì)的家族及倫理來提供。以秦漢為例，帝國設(shè)置一個(gè)不下縣的官僚體制和縣以下的宗族組織與鄉(xiāng)里制度，來實(shí)施對(duì)帝國的統(tǒng)治。然而，作為行政機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)里組織，在中國傳統(tǒng)社會(huì)，一直沒有能真正健全并發(fā)揮維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的基本功能。鄉(xiāng)里組織反而被家族滲透和影響。趙秀玲認(rèn)為：“‘宗族與家庭’不僅是鄉(xiāng)里制度的構(gòu)成基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)里制度不可分割的組成部分，有時(shí)宗族制度就是鄉(xiāng)里制度”。中國“鄉(xiāng)里制度的建立與演變受兩方面因素的制約，一是以鄰里為主的地緣，二是以宗族和家庭為中心的血緣”?！耙徊苦l(xiāng)里制度的發(fā)展嬗變史也是一部宗族家庭對(duì)鄉(xiāng)里制度影響滲透的歷史”［8］176，181，197。正如有研究者所概括的那樣，傳統(tǒng)中國農(nóng)村的社會(huì)管理方式是“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”［9］27。對(duì)此，吳理財(cái)作出了一個(gè)簡要的概述：“在中國，三代之始，雖無自治之名，然確實(shí)有地方自治之實(shí)，自隋朝中葉以降，直到清代，國家實(shí)行郡縣制，政權(quán)只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)性力量”［10］。

（二）從我國當(dāng)前農(nóng)村治安現(xiàn)狀看，治理可以突破政府大包大攬?zhí)峁┺r(nóng)村社區(qū)治安產(chǎn)品的困境

首先，對(duì)于地域廣大和人口眾多的農(nóng)村來說，農(nóng)村的警力是有限的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國派出所共有民警45萬余人，其中有24萬人分布在農(nóng)村派出所，占總數(shù)的53．3％，有21萬人分布在城區(qū)派出所，占總數(shù)的46．7％。但是由于農(nóng)村面積大，人口眾多，所以實(shí)際分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的警力很有限，警力區(qū)域比、警力和群眾數(shù)比都很低，一人所、兩人所不足為奇，致使農(nóng)村民警壓力大，正常警務(wù)無法有效開展。其次，農(nóng)村財(cái)政能力有限，農(nóng)村派出所普遍存在經(jīng)費(fèi)不足?！稗r(nóng)村真窮”，就是指鄉(xiāng)村兩級(jí)的政府窮、集體窮，這使得農(nóng)村能用于治安的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)有限。據(jù)調(diào)查，湖南省有5名警力以下公安派出所549個(gè)，無警車派出所418個(gè)，全都在農(nóng)村，大大降低了其工作效率［11］。再次，國家包攬式提供治安產(chǎn)品，不適應(yīng)村民對(duì)治安產(chǎn)品的多樣化需求，不利于警民關(guān)系和諧。我國實(shí)行了市場經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的戶籍制度也開始松動(dòng)，流動(dòng)人口大量增加，成為“流動(dòng)的村莊”，現(xiàn)代性因素逐步植入農(nóng)村社會(huì)，社會(huì)關(guān)系越來越動(dòng)態(tài)化，農(nóng)民對(duì)治安產(chǎn)品的需求也日益多樣化。在這樣的背景下，國家包攬式的化解社會(huì)矛盾的做法無法回應(yīng)村民對(duì)治安產(chǎn)品的多樣化需求。國家包攬式提供治安產(chǎn)品，缺乏和民眾溝通，打擊處罰重于服務(wù)，這不利于警民關(guān)系的和諧，甚至?xí)斐蓪?duì)立。吉登斯認(rèn)為“警察與他們應(yīng)當(dāng)為之服務(wù)的對(duì)象的分離常常會(huì)導(dǎo)致一種‘被圍心態(tài)’，因?yàn)榫脚c普通公民之間缺乏經(jīng)常性的聯(lián)系”［12］91，92。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作，治理通過治安主體多中心格局的設(shè)計(jì)，能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)資源，可以突破單有政府包辦所產(chǎn)生的資源困境；治理是以互惠合作為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要不是通過外在的強(qiáng)制力，而是主要通過吸收村民、民間組織的力量參與到社區(qū)治安中去，通過國家、村民和民間組織合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來提供治安產(chǎn)品，這可以滿足村民對(duì)治安產(chǎn)品的多樣化需求，消解警察的“被圍心態(tài)”。

（三）村民自治制度給農(nóng)村社區(qū)治安的治理提供了一個(gè)很好框架

首先，村民自治是治安治理一種很好的實(shí)踐形式。自20世紀(jì)80年代，我國開始實(shí)行村民自治制度。村民自治，就是實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，形成了村內(nèi)的自治運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)不僅有群眾性的自治組織———村民委員會(huì)，還有負(fù)責(zé)議事、決策和監(jiān)督的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議［13］35。村里的大事由全體村民或者他們的代表集體商議決定；然后由村委會(huì)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行；執(zhí)行后再向村民公布，接受群眾的監(jiān)督。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系也從過去的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，變?yōu)楝F(xiàn)在的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。可以說，村民自治是治理理論一種很好的實(shí)踐形式。其次，村民自治制度為農(nóng)村民間組織的發(fā)展開辟了空間，為中國農(nóng)村社會(huì)治安治理提供了基礎(chǔ)。在體制之下，國家吞沒社會(huì)，國家權(quán)力史無前例地延伸到每一家農(nóng)戶，支配每個(gè)農(nóng)民的日常生活，強(qiáng)制性的公共生活和集體生產(chǎn)方式取代了農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式，傳統(tǒng)的血緣和地緣關(guān)系及家族組織被瓦解，沒有民間組織發(fā)展的空間。我國實(shí)行村民自治制度后，國家從農(nóng)村的社會(huì)空間里退出來，農(nóng)村民間組織的發(fā)展有了很大的空間。有調(diào)查顯示，目前，我國鄉(xiāng)村民間組織的數(shù)量（包括已登記的和尚未登記的）已達(dá)300多萬個(gè)，約占全國非政府組織總數(shù)的2／3以上［14］。社區(qū)內(nèi)的民間組織填補(bǔ)了國家權(quán)力退出后的真空狀態(tài)，型構(gòu)了各種關(guān)系，啟發(fā)了社區(qū)居民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，自己管理自己，自發(fā)或自覺從不同層面維護(hù)社區(qū)秩序，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自組織和穩(wěn)定。因此，大量的社區(qū)民間組織是社會(huì)治安的重要力量，成為社會(huì)治安治理的重要基礎(chǔ)。再次，村民自治制度使得農(nóng)村治安防控正式規(guī)則和非正式規(guī)則能夠在民主的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)、融合。根據(jù)規(guī)則和規(guī)則體系的起源，農(nóng)村社會(huì)的各種各樣的規(guī)則可以劃分為內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則。內(nèi)在規(guī)則是從人類經(jīng)驗(yàn)中演變而來的規(guī)則和規(guī)則體系，農(nóng)村社會(huì)的習(xí)俗、慣例等倫理性規(guī)則和鄉(xiāng)規(guī)民約等都屬于內(nèi)在規(guī)則，違反這些規(guī)則會(huì)受到農(nóng)村社會(huì)權(quán)威或全體成員的懲罰或自己內(nèi)疚。外在規(guī)則是指國家通過理性設(shè)計(jì)出來的，表現(xiàn)為成文的法律、條例、規(guī)章等，外在規(guī)則是外在于農(nóng)村社會(huì)的，是強(qiáng)加在農(nóng)村社會(huì)之上的，其規(guī)則的違反會(huì)受到政府諸如警察等正式權(quán)力機(jī)構(gòu)的懲罰。在農(nóng)村社會(huì)，長期以來，內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則之間形成沖突和緊張：外在規(guī)則由于是外加的，沒有受到農(nóng)村社會(huì)的認(rèn)可，內(nèi)在規(guī)則也不被政府所重視。這種緊張和沖突使得政府的控制力量進(jìn)入不了鄉(xiāng)村，使得外在規(guī)則的有效性大打折扣，形成農(nóng)村社會(huì)的一種“分裂的整體”社會(huì)秩序的格局。內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則的運(yùn)行所產(chǎn)生兩種秩序頗類似于哈耶克“自生自發(fā)秩序”和“人造秩序”。內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則所產(chǎn)生的緊張和沖突也使得農(nóng)村社會(huì)越軌行為大為增加，因?yàn)槭苷揭?guī)則所懲罰的，可能正是內(nèi)部規(guī)則所贊賞的。朱曉陽認(rèn)為這僅是一種“法律的語言混亂”，是文化難以移植的表現(xiàn)［15］。因此，為了有效維護(hù)社會(huì)治安，我們要克服這種緊張和沖突，使得農(nóng)村各種各樣的規(guī)則形成一個(gè)和諧的整體。按照哈耶克的觀點(diǎn)，“秩序并非一種從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來的平衡”［16］183。村民自治制度一方面使得內(nèi)在規(guī)則如鄉(xiāng)規(guī)民約具有了合法性，提供“從內(nèi)部建立起來的平衡”的制度基礎(chǔ)；另一方面，也給內(nèi)在規(guī)則和正式規(guī)則的協(xié)調(diào)和融合提供了民主的框架。

二、農(nóng)村社區(qū)治安的治理路徑

因此，根據(jù)“治理”和“善治”理論，我們對(duì)農(nóng)村社區(qū)治安防控設(shè)計(jì)時(shí)，要著重考慮以下幾個(gè)方面：

（一）治安主體的多中心格局及其間的協(xié)調(diào)

第一，要積極培育和引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)民間自治組織的發(fā)展。當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)民間組織有三種類型，一種是具有“官民二重性”的組織，如村委會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等；二是行政權(quán)力推動(dòng)產(chǎn)生，而由民間主導(dǎo)的組織，如治安聯(lián)防隊(duì)；三是民間自發(fā)生長出來的組織如廟會(huì)、宗族組織等。對(duì)于二三種類型，農(nóng)村社區(qū)有很大的發(fā)展空間。因此，我們要積極培育和扶持有利于社會(huì)治安有關(guān)的民間自治組織，使之盡快發(fā)展起來，要調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，使之參與到各種社區(qū)組織中去。第二，要注意治安主體間的相互協(xié)調(diào)。首先，各治安主體之間是平等伙伴關(guān)系。在多中心治理視野下，主體多元化的一個(gè)基本前提是主體間的平等性。在共同目標(biāo)的指引下，每一主體的活動(dòng)既相互獨(dú)立，又在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上互相補(bǔ)充，互相依賴，相輔相成。其次，各主體間形成功能耦合的圈層結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景下，公安派出所要發(fā)揮引導(dǎo)作用，是維護(hù)農(nóng)村社區(qū)治安的外在、最為重要層次力量。吉登斯認(rèn)為“一個(gè)健康的公民社會(huì)可以保護(hù)個(gè)人免受過于強(qiáng)大的國家權(quán)力的侵害。但是，公民社會(huì)也不像某些人天真地想象的那樣是自生自發(fā)的、秩序與和諧的源泉”［12］89。正像所有的民主化進(jìn)程一樣，與它們的好處相伴而來的必定還有一連串的不利后果。如果不以一種權(quán)力的“向上”移交來加以平衡的話，權(quán)力下放很可能會(huì)導(dǎo)致分裂［12］82。因此，多中心治理既要克服政府和公安機(jī)關(guān)大包大攬的管理方式，又不能放任不管，而是有放有收，要積極做好農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部治安資源的動(dòng)員者、指引者、合作者、促進(jìn)者。治保會(huì)、治安聯(lián)防組織等是社區(qū)治安的中堅(jiān)力量，處于圈層結(jié)構(gòu)的中間層次。治保會(huì)、治安聯(lián)防組織一方面要做好派出所的幫手，發(fā)揮其職能，成為維護(hù)社區(qū)治安的硬性力量；另一方面要引導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)其他組織，使其他社區(qū)組織共同一致維護(hù)社區(qū)秩序。最內(nèi)層是社區(qū)內(nèi)其他各種組織，在其自管理和活動(dòng)范圍內(nèi)自發(fā)或自覺維護(hù)社區(qū)治安，主要起著社區(qū)關(guān)系、社區(qū)道德以及良好風(fēng)尚的維護(hù)作用。三個(gè)圈層的治安主體功能耦合，最內(nèi)層具有軟約束的基礎(chǔ)性作用，越向外，功能越正式，強(qiáng)制性越強(qiáng)，三層形成有機(jī)整體，共同維護(hù)社區(qū)治安。

（二）正式規(guī)則的設(shè)計(jì)、安排和執(zhí)行要注意和農(nóng)村內(nèi)生規(guī)則的協(xié)調(diào)、整合

如上所述，農(nóng)村社區(qū)的規(guī)則可以分為內(nèi)生規(guī)則和正式規(guī)則。首先，正式規(guī)則的推進(jìn)和執(zhí)行一方面要注意和農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生規(guī)則的協(xié)調(diào)，尤其是主要針對(duì)農(nóng)村社會(huì)法律法規(guī)，要防止哈耶克所說的“理性”濫用；另一方面，要積極普法宣傳，積極引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生規(guī)則如村規(guī)民約與國家法律制度的協(xié)調(diào)。其次，農(nóng)村社區(qū)中的村規(guī)民約一方面要注意和正式規(guī)則的銜接和協(xié)調(diào)；另一方面，村規(guī)民約的制定在不與國家法強(qiáng)制性規(guī)范相抵觸的情況下，要充分考慮到社區(qū)風(fēng)土人情，尤其側(cè)重維護(hù)社區(qū)良好傳統(tǒng)風(fēng)尚，避免把村規(guī)民約制定成完全是對(duì)國家法律制度的執(zhí)行細(xì)則。第三，農(nóng)村社區(qū)治安維護(hù)中要以調(diào)解為主，要充分發(fā)揮調(diào)解的作用。因?yàn)檎{(diào)解方式較為靈活，可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的組織資源、規(guī)則和關(guān)系資源。一方面調(diào)解主體可以是多元主體，既可以是行政主體的調(diào)解，又可以村委會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等“官民二重性”的組織調(diào)解，還可以是社區(qū)內(nèi)形形色色的組織如宗族組織的調(diào)解等和個(gè)人如鄰里親友的調(diào)解；另一方面，在調(diào)解規(guī)則上也有較大的靈活性，可以很好考慮到“國法”、“天理”和人情之間的協(xié)調(diào)，盡量避免正式規(guī)則的生硬執(zhí)行①。

（三）農(nóng)村社區(qū)治安治理要密切農(nóng)村人際關(guān)系

密切的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是公民社會(huì)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)治理的基礎(chǔ)。賀雪峰和仝志輝借用涂爾干的社會(huì)關(guān)聯(lián)，從處于事件中村民的所具有的行動(dòng)能力的角度來關(guān)注村莊中的人與人的關(guān)系對(duì)治安治理的重要意義。從農(nóng)村社區(qū)治安的角度看，社會(huì)關(guān)聯(lián)是社區(qū)居民遇到違法犯罪的侵?jǐn)_和危害時(shí)，動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系以避免侵?jǐn)_和危害的能力。賀雪峰和仝志輝認(rèn)為：“村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)構(gòu)成了村莊秩序的基礎(chǔ)，村莊秩序狀況則成為村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的表征?！贝迩f社會(huì)關(guān)聯(lián)具有“建設(shè)性功能”和“保護(hù)性功能”［5］。高度關(guān)聯(lián)的村民們的一致行動(dòng)對(duì)地痞的構(gòu)成威懾，能有效對(duì)付地痞的騷擾，能夠鄰里守望，互幫互扶，確保一方平安。由此可見，社會(huì)關(guān)聯(lián)是社會(huì)治安治理的重要資源。如湖南省炎陵縣船形鄉(xiāng)東河村，創(chuàng)造了新中國成立以來零發(fā)案的治安傳奇，究其原因，與“和睦相處，守望相幫”客家文化密切相關(guān)。當(dāng)下，我國農(nóng)村社會(huì)人與人關(guān)系越來越淡漠化，而契約觀念尚未深入人心，因此，我們要積極進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，動(dòng)員組織農(nóng)村社會(huì)力量，舉辦靈活多樣農(nóng)村公共活動(dòng)，密切農(nóng)村人際關(guān)系，提高社會(huì)關(guān)聯(lián)度，進(jìn)而提高治安治理績效。

作者：何軍張波單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院江蘇警官學(xué)院偵查系