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反映到社會(huì)治安防控領(lǐng)域，則表現(xiàn)為警察單一主體制，認(rèn)為只有警察才能為公眾提供最佳的社會(huì)治安服務(wù)。然而，隨著“政府失靈”問(wèn)題研究的深入，傳統(tǒng)公共管理理論遭到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)?！肮倭胖圃愀獾目?jī)效、日常管理中令人討厭的限制、繁瑣而拖拉的陳規(guī)陋俗、官氣十足的雇員、低劣的服務(wù)和貪污行為等”[1]3都為大眾所詬病。政府并不是在所有的場(chǎng)合下都能運(yùn)行良好，政府發(fā)揮作用的范圍應(yīng)該是有限的。在社會(huì)治安領(lǐng)域，政府也應(yīng)該有所為有所不為。治安防控主體一元論受到了質(zhì)疑，警察單一制的作法也逐漸被實(shí)踐所拋棄。治安防控主體的二元論由此迅速興起，認(rèn)為提供治安服務(wù)的主體不應(yīng)僅僅是政府，還應(yīng)包括市場(chǎng)。二元論的基礎(chǔ)是新公共管理理論。該理論認(rèn)為，政府的官僚組織并不是公共利益的代表，公務(wù)人員與其他任何人一樣都是理性經(jīng)濟(jì)人，并不是受到公共利益激勵(lì)，而是受到其利己動(dòng)機(jī)的激勵(lì)。公務(wù)人員“會(huì)犧牲其所在機(jī)構(gòu)的利益去追求個(gè)人效用的最大化，政治官員也不值得信任，因?yàn)樗麄冏非筮x票或者金錢(qián)的最大化”[1]13。因此，應(yīng)該在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)的力量彌補(bǔ)“政府失靈”，由此主張對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)化改革：一方面是推行私有化，盡可能由市場(chǎng)提供公共服務(wù)，以縮小政府規(guī)模，提高公共服務(wù)的效率；另一方面是在公共部門(mén)內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以減少政府對(duì)公共物品的壟斷。在社會(huì)治安領(lǐng)域，出現(xiàn)了打破警察單一制，引入市場(chǎng)主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的理論和實(shí)踐。其基本途徑是推行治安服務(wù)的市場(chǎng)化改革，將一部分治安服務(wù)交由市場(chǎng)主體來(lái)提供。例如美國(guó)的私家偵探、私人保安公司以市場(chǎng)交易的方式向社會(huì)提供安保服務(wù)，政府機(jī)關(guān)也通過(guò)向私人保安公司購(gòu)買(mǎi)公共設(shè)施、安全保衛(wèi)等方式來(lái)獲得安保服務(wù)。但是，市場(chǎng)機(jī)制也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。對(duì)公共物品而言，由于信息不對(duì)稱(chēng)和外部性等原因，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致資源配置的無(wú)效或低效。治安防控主體二元化，隱含著政府失靈和市場(chǎng)失靈的潛在風(fēng)險(xiǎn)和弊端，社會(huì)治安服務(wù)的供給需要更多元的主體和方式。治安防控主體多元論認(rèn)為，社會(huì)治安防控作為重要的公共管理事務(wù)，應(yīng)該發(fā)揮政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體等多方面力量的作用。治安防控主體多元化的理論基礎(chǔ)與“國(guó)家—社會(huì)”理論的引入密切相關(guān)?！皣?guó)家—社會(huì)”理論將社會(huì)管理工作視為國(guó)家與社會(huì)在平等基礎(chǔ)上相互合作、共同治理的重要內(nèi)容。其典型代表是公共產(chǎn)品理論和治理理論。公共產(chǎn)品理論也稱(chēng)為公共物品理論，該理論將經(jīng)濟(jì)物品分為純公共物品、純私人物品和混合物品，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共物品的私人屬性與公共屬性強(qiáng)弱程度的不同，決定由政府還是市場(chǎng)或其他主體提供，從而打造公共物品的多元化供給模式。公共物品多元化供給有政府供給、市場(chǎng)供給、志愿供給等幾種方式。志愿供給是由公益性的志愿組織自主地提供公共服務(wù)和公共物品的供給方式，“其核心是建立在人類(lèi)利他主義動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)上的自愿性公益機(jī)制”[2]，這是解決公共物品供給上政府失靈和市場(chǎng)失靈的一條重要途徑。社會(huì)治安作為公共服務(wù)的一種，除了政府供給和市場(chǎng)供給，應(yīng)當(dāng)重視志愿供給的作用。治理理論是社會(huì)治安主體多元化的另一個(gè)重要理論資源。治理理論的興起，是在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化的背景下發(fā)生的，與社會(huì)前所未有的多樣性與復(fù)雜性密切相關(guān)，主要針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)折造成的不可治理問(wèn)題而提出。治理理論是為了破解政府失靈和市場(chǎng)失靈難題，在政府和市場(chǎng)之間加入了第三部門(mén)（社會(huì)），闡述政府、市場(chǎng)和第三部門(mén)如何共同治理國(guó)家和社會(huì)的一種理論。

對(duì)于治理概念的界定有多種版本，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中的界定具有較強(qiáng)的代表性：治理是個(gè)人和各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[3]治理理論提出，國(guó)家公共事務(wù)的管理，搞單一的官僚制一言堂，容易造成權(quán)力失控，完全的市場(chǎng)化也容易讓利益集團(tuán)操控公共事務(wù)。既要限制政府的權(quán)力，也要避免市場(chǎng)的不足，因此要尋求第三部門(mén)的參與。但是，第三部門(mén)通常沒(méi)有政府部門(mén)的強(qiáng)大權(quán)力和充足的公共資源，也沒(méi)有市場(chǎng)主體雄厚的資金。實(shí)際上，政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈都是存在的，因此就需要政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)和第三部門(mén)相互協(xié)作、相互配合、互補(bǔ)互利，共同承擔(dān)起公共管理的重任。治理理論強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間非固定模式的有機(jī)組合?！氨仨毷艿焦苤频氖袌?chǎng)、必須受到監(jiān)督的政府、必須得到協(xié)調(diào)的社會(huì)，三者的有機(jī)結(jié)合而非分裂的三者或三者的簡(jiǎn)單加和，才能解決公共領(lǐng)域的危機(jī)——這便是治理理論的解釋力所在?！盵4]治理理論強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力主體并存，多向度權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)，以平等、互信、對(duì)話、協(xié)商、共識(shí)、合作為核心要素。[3]2-3首先是治理主體的多元化。治理理論的精髓是“參與、互動(dòng)、合作、服務(wù)”[5]，這必然就要求治理主體是多元的。政府在公共管理中的核心地位逐漸弱化，政府向地方、社會(huì)組織分權(quán)，與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織建立平等的合作關(guān)系，共同治理國(guó)家和社會(huì)。治理主體的多元化也意味著公共服務(wù)的多中心出現(xiàn)，政府與其他組織共治、社會(huì)自治的狀態(tài)得以形成。其次是權(quán)力向度的多元性。治理理論主張社會(huì)公眾和社會(huì)組織等多元主體對(duì)公共服務(wù)和管理的參與，權(quán)力的向度既可能是公權(quán)力主體向社會(huì)組織、市場(chǎng)主體釋放，也可能是社會(huì)主體和市場(chǎng)主體對(duì)政府權(quán)責(zé)的要求。再次是多元主體之間的互動(dòng)。在治理理論看來(lái)，國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體相互間是獨(dú)立平等的，國(guó)家將先前獨(dú)立承擔(dān)的權(quán)責(zé)讓渡給社會(huì)組織和市場(chǎng)主體，建立彼此間的合作互動(dòng)，共同促進(jìn)公共事務(wù)的管理。各主體之間的平等互信、協(xié)商合作是實(shí)現(xiàn)這種合作共治的重要基礎(chǔ)。社會(huì)治安防控是重要的公共管理事務(wù)，既需要政府作用的發(fā)揮，更需要非政府組織、企業(yè)的共同參與。在英國(guó)，主要通過(guò)四方面促進(jìn)治安主體的多元化：“私人保安的擴(kuò)展，公共警務(wù)的私有化，‘混合’警務(wù)的興起，‘居民積極參與’的發(fā)展”[6]。在英國(guó)最新一輪警務(wù)改革中，除了充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用外，還鼓勵(lì)志愿者積極參加治安事務(wù)，其中“鄰里守望（neighbourhoodwatch）”就是一種重要形式。通過(guò)社區(qū)居民、志愿者聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)相互守望、社區(qū)巡邏、協(xié)助警察等多種方式，提高社區(qū)的治安水平?！班徖锸赝表?xiàng)目于1982年在切斯特的Mollington創(chuàng)立，如今已經(jīng)在全英鋪開(kāi)，參與的志愿者累計(jì)達(dá)到1000余萬(wàn)人。[7]美國(guó)社區(qū)警務(wù)的實(shí)踐，也反映了治安主體多元化的要求。社區(qū)警務(wù)以地域?yàn)榛A(chǔ)，通過(guò)警官與居民的相互聯(lián)系來(lái)處理犯罪及日常問(wèn)題，進(jìn)而為居民提供服務(wù)。警察部門(mén)“不再單槍匹馬地為制止犯罪而孤軍奮戰(zhàn)，而是鼓勵(lì)警員與商人、集團(tuán)領(lǐng)袖、街區(qū)社團(tuán)建立牢固的聯(lián)盟，并利用這種聯(lián)盟關(guān)系來(lái)預(yù)防和制止犯罪”[8]。

一、北京社會(huì)治安防控主體多元化的現(xiàn)狀

社會(huì)治安防控主體涉及到的是治安防控體系力量的組成。北京社會(huì)治安防控體系建設(shè)，向來(lái)十分重視其自身力量的充實(shí)和完善，堅(jiān)持走主體多元化的道路，除了發(fā)揮公安、武警等政府部門(mén)的作用外，還積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體參與社會(huì)治安防控工作。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式從治安巡防隊(duì)伍、保安服務(wù)公司、武裝押運(yùn)企業(yè)等部門(mén)購(gòu)買(mǎi)安防服務(wù)，形成了以治安巡防隊(duì)伍、流動(dòng)人口與出租房屋管理員隊(duì)伍和保安員為支撐的市場(chǎng)化治安防控力量；組織全市民兵預(yù)備役人員、“紅袖標(biāo)”治安志愿者，發(fā)動(dòng)出租汽車(chē)司機(jī)、公交司售人員、電梯工、保潔員、停車(chē)管理員、文明乘車(chē)監(jiān)督員、社會(huì)單位保安、鐵路護(hù)路人員、生態(tài)護(hù)林員等擔(dān)當(dāng)安全穩(wěn)定的信息員，形成了多元化的治安防控主體隊(duì)伍，共同維護(hù)北京的安全與穩(wěn)定。截至目前，全市已經(jīng)組建志愿和職業(yè)性群防群治力量140多萬(wàn)人，并且建立了一整套群眾動(dòng)員、發(fā)動(dòng)、組織、管理等科學(xué)有效的工作機(jī)制，成為新時(shí)期有效維護(hù)首都安全穩(wěn)定、加強(qiáng)城市管理的重要依托。北京在社會(huì)治安防控主體多元化建設(shè)的道路上，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但其自身存在的問(wèn)題，也值得我們深入研究。

（一）政府部門(mén)在社會(huì)治安防控體系中發(fā)揮了主導(dǎo)作用

在治安服務(wù)的政府供給上，北京始終堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化和綜合化相結(jié)合的道路，發(fā)揮政府力量在社會(huì)治安防控中的主導(dǎo)作用，不斷提高社會(huì)治安服務(wù)的政府供給水平。1.在專(zhuān)業(yè)化方面，注重提高公安武警隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平一是加大專(zhuān)業(yè)警力的投入，合理布局，突出公安武警等專(zhuān)業(yè)力量在社會(huì)治安防控體系中主力軍作用的發(fā)揮。每天全市部署數(shù)千名專(zhuān)業(yè)警力參加社會(huì)面巡控工作，根據(jù)警情等級(jí)決定警力的投入規(guī)模，有效開(kāi)展打擊犯罪、反恐防暴、突發(fā)事件處置等社會(huì)治安防控工作，同時(shí)對(duì)全市的群防群治隊(duì)伍和工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。二是不斷強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)治安防控隊(duì)伍的整體性和系統(tǒng)性。北京公安部門(mén)自2003年推行整體防控戰(zhàn)略以來(lái)，從“四張網(wǎng)”的分工逐漸發(fā)展到“七張網(wǎng)”，以指揮中心為中樞，以巡邏、社區(qū)、單位內(nèi)部、治安管理、虛擬社會(huì)等防控網(wǎng)絡(luò)為框架建立起完整的專(zhuān)業(yè)化社會(huì)治安防控力量體系，形成了以110指揮中心為龍頭力量，刑警、交巡警為骨干力量，社區(qū)民警為基礎(chǔ)力量的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍體系，促進(jìn)了首都社會(huì)治安防控水平的整體提高。三是不斷提高治安防控專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。北京在實(shí)施整體防控戰(zhàn)略過(guò)程中，十分重視各個(gè)警種專(zhuān)業(yè)性水平的提高。主要舉措有：精簡(jiǎn)上層，充實(shí)基層，實(shí)行警力下沉；加強(qiáng)各部門(mén)、各警種的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，掌握同違法犯罪活動(dòng)作斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)；開(kāi)辦提高優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部、優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干和優(yōu)秀民警領(lǐng)導(dǎo)水平和業(yè)務(wù)能力的“三優(yōu)一提高”培訓(xùn)班，解決對(duì)整體防控理論的認(rèn)識(shí)和操作問(wèn)題；等等[9]。2.在綜合化方面，著力發(fā)揮社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用所謂綜合化，就是提高社會(huì)治安防控工作的綜合協(xié)調(diào)性。社會(huì)治安是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，單純依靠某一個(gè)機(jī)關(guān)是不可能解決的，各個(gè)政府機(jī)關(guān)必須共同努力，形成合力。因此，早在1991年，我們國(guó)家就提出了社會(huì)治安綜合治理的重大戰(zhàn)略，成立了社會(huì)治安綜合治理專(zhuān)門(mén)部門(mén)，負(fù)責(zé)社會(huì)治安工作的綜合協(xié)調(diào)，由綜治部門(mén)協(xié)調(diào)黨委政府各部門(mén)對(duì)社會(huì)治安工作上下一致、齊抓共管。近20年來(lái)，首都綜治系統(tǒng)通過(guò)構(gòu)建社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、社會(huì)治安防控體系、流動(dòng)人口服務(wù)管理體系、社會(huì)力量組織動(dòng)員體系、城市環(huán)境秩序治理體系和刑事犯罪綜合預(yù)防體系等六大體系，不斷推進(jìn)社會(huì)治安防控工作的整體協(xié)調(diào)性，以提高社會(huì)治安防控的水平。2012年，首都綜治系統(tǒng)又成立了社會(huì)治安專(zhuān)項(xiàng)組，負(fù)責(zé)在首都綜治委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織協(xié)調(diào)全市各級(jí)各部門(mén)對(duì)治安和秩序問(wèn)題突出地區(qū)和突出治安秩序問(wèn)題開(kāi)展經(jīng)常性排查，對(duì)突出問(wèn)題及時(shí)組織集中整治，推動(dòng)建立點(diǎn)線面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、專(zhuān)群結(jié)合、打防管控結(jié)合的社會(huì)治安防控體系。

（二）市場(chǎng)主體在社會(huì)治安防控方面的作用初步展現(xiàn)

治安服務(wù)主體的市場(chǎng)化，不僅僅在西方國(guó)家發(fā)生，在我們國(guó)家也受到了重視。在社會(huì)治安服務(wù)上，打破政府一家生產(chǎn)和提供的局面，引入市場(chǎng)主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供治安產(chǎn)品，現(xiàn)已經(jīng)初具規(guī)模。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)社會(huì)治安防控市場(chǎng)化的主要做法有安保服務(wù)、治安包片、私家偵探等方面[10]。就北京而言，筆者總結(jié)為以下兩方面：1.通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式吸納市場(chǎng)主體參與社會(huì)治安防控工作市場(chǎng)機(jī)制是通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)交換的方式激勵(lì)市場(chǎng)主體為追逐利潤(rùn)而提供產(chǎn)品和服務(wù)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，利用市場(chǎng)機(jī)制，可以吸納市場(chǎng)主體參與到社會(huì)治安防控工作中來(lái)。除了技防設(shè)施的采購(gòu)等安防產(chǎn)品的市場(chǎng)化之外，對(duì)于治安防控服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)，在北京主要體現(xiàn)為聘用治安巡防隊(duì)、流動(dòng)人口管理員等職業(yè)力量，發(fā)揮其在重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)地區(qū)治安巡邏、流動(dòng)人口管理、安全防范等方面的作用，以配合專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展治安防控工作。治安巡防隊(duì)、流動(dòng)人口管理員都不是公安機(jī)關(guān)的警務(wù)人員，而是由公安機(jī)關(guān)、流動(dòng)人口管理部門(mén)向社會(huì)聘用的，在建立勞動(dòng)合同關(guān)系的基礎(chǔ)上，從事政府機(jī)關(guān)指定的治安防控工作。這與公安機(jī)關(guān)向?qū)I(yè)保安公司支付費(fèi)用，購(gòu)買(mǎi)其安保、情報(bào)等服務(wù)的做法相比，前者并不是最典型的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，但是，政府與公民個(gè)體訂立勞動(dòng)合同聘用其為政府的治安防控工作服務(wù)，可以說(shuō)是治安防控市場(chǎng)化的初級(jí)形態(tài)。2.通過(guò)市場(chǎng)交易，由市場(chǎng)主體為民眾的私人安全需求提供服務(wù)在私人治安服務(wù)領(lǐng)域，通常是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效供給。1984年我國(guó)第一家保安服務(wù)公司在深圳蛇口成立，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)市場(chǎng)主體介入社會(huì)治安防范的先河。目前，全國(guó)保安服務(wù)公司已發(fā)展到近3000家，從業(yè)人員420萬(wàn)余人[11]。當(dāng)前我國(guó)私人治安服務(wù)的市場(chǎng)化水平大有提高，主要形式有私人保鏢、私家偵探等。就北京的情況而言，大多安保公司都提供私人保鏢服務(wù)，服務(wù)形式主要包括為企業(yè)提供押運(yùn)服務(wù)（如銀行的武裝押運(yùn)）、為大型文娛活動(dòng)提供安保服務(wù)、為公民個(gè)人提供安保服務(wù)等。私家偵探在我國(guó)尚處于發(fā)展的不確定階段，主要原因是私家偵探的合法性問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決。

（三）社會(huì)組織對(duì)治安防控的參與初具規(guī)模

民間組織和社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)主體是社會(huì)自治的重要力量，也是社會(huì)治安防控的一個(gè)重要依靠。社會(huì)組織是人們?cè)谏鐣?huì)生活中，通過(guò)志愿機(jī)制組織起來(lái)的自治力量。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種民間組織與社會(huì)團(tuán)體迅速增長(zhǎng)，據(jù)有關(guān)方面調(diào)研和估算，2008年末，全國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織的總數(shù)大約在300萬(wàn)家左右[12]。在社會(huì)治安防控領(lǐng)域，社會(huì)組織也發(fā)揮著十分重要的作用。就北京的情況而言，在社會(huì)治安領(lǐng)域涌現(xiàn)了一大批治安志愿者組織。北京于2006年在全國(guó)率先成立了首都治安巡邏志愿者協(xié)會(huì)，各區(qū)縣、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼組建了治安志愿者分會(huì)、工作站，依托社團(tuán)組織的體系框架，對(duì)各層次、各領(lǐng)域、各方面的社會(huì)力量進(jìn)行動(dòng)員整合。首都群防群治隊(duì)伍依托自身優(yōu)勢(shì)，不斷延伸工作觸角，主動(dòng)發(fā)揮在社會(huì)建設(shè)和管理中的積極作用，擔(dān)當(dāng)“安全穩(wěn)定信訪信息員”、“社會(huì)矛盾調(diào)解員”、“城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)員”、“政策法律宣傳員”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能的多元化。北京通過(guò)對(duì)這些治安志愿力量的發(fā)動(dòng)，促進(jìn)政府調(diào)控與社會(huì)協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)群眾力量互動(dòng)，共同推動(dòng)首都社會(huì)治安工作。北京的社會(huì)治安志愿者工作，在志愿機(jī)制方面也取得了新的突破，形成了具有首都特色的“公益反哺”機(jī)制?！肮娣床浮钡淖龇ㄊ菍?duì)提供志愿服務(wù)的志愿者進(jìn)行積分記錄，達(dá)到一定分值后，該志愿者可以享受所在街道提供的公益反哺服務(wù)。政府從購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金中拿出一部分設(shè)立“公益反哺”基金，為“公益反哺”提供了資金保障。[13]“公益反哺”機(jī)制，是對(duì)社會(huì)治安、公共服務(wù)等領(lǐng)域的志愿者的有效激勵(lì)，為志愿機(jī)制注入了新的驅(qū)動(dòng)力，是對(duì)志愿機(jī)制的一種完善。

（四）北京社會(huì)治安防控主體多元化實(shí)踐仍存在一些問(wèn)題

北京社會(huì)治安防控工作在主體多元化方面取得了突出的成績(jī)，形成了以公安武警等專(zhuān)業(yè)力量為主導(dǎo)、治安巡防隊(duì)等職業(yè)力量為骨干、治安志愿者和樓門(mén)院長(zhǎng)等群眾力量為基礎(chǔ)的分工明確、層次分明的多元治安防控主體隊(duì)伍，為推動(dòng)首都社會(huì)治安防控工作的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但是，在探索實(shí)踐的過(guò)程中，仍然存在一些問(wèn)題，需要我們繼續(xù)完善。

1.總體而言，三種力量發(fā)展不平衡，行政化色彩依然濃重北京社會(huì)治安防控體系中，雖然政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體都發(fā)揮了相應(yīng)的作用，但是由于行政權(quán)力依然強(qiáng)大、社會(huì)治安市場(chǎng)化程度不充分、社會(huì)組織發(fā)育不良等原因，社會(huì)治安防控體系中，依然是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的作用依然弱小，三種力量的發(fā)展并不平衡。就市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前市場(chǎng)主體參與社會(huì)治安防控的范圍依然有限。就社會(huì)主體而言，其主要組成是志愿者組織，面臨著人財(cái)物等方面的困境，組織和發(fā)展遭遇各種困難。當(dāng)前北京的社會(huì)組織力量，主要還是依賴(lài)傳統(tǒng)的群防群治工作機(jī)制，依賴(lài)政府發(fā)動(dòng)和主導(dǎo)，未能實(shí)現(xiàn)真正的自治，未能形成與政府合作共治的局面。

2.專(zhuān)業(yè)警務(wù)有待進(jìn)一步優(yōu)化和提高公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安防范中發(fā)揮著主力軍作用，但從現(xiàn)有管理體制、警務(wù)模式看仍存在與日益復(fù)雜的治安形勢(shì)不相適應(yīng)之處。一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)警種專(zhuān)業(yè)性，沒(méi)有發(fā)揮警力最大效能。如交警只負(fù)責(zé)交通秩序維護(hù)和事故處理，而對(duì)于街面治安秩序管理則由巡警負(fù)責(zé)，影響到對(duì)治安問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。二是巡邏警力嚴(yán)重不足。目前全市專(zhuān)職巡邏民警只占全市警力的13%，遠(yuǎn)低于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家巡邏警力比例。三是社區(qū)警務(wù)形式與內(nèi)容存在脫節(jié)。有的社區(qū)民警非警務(wù)工作較多，不能保障有足夠時(shí)間沉在社區(qū)；有的社區(qū)民警習(xí)慣于坐地辦公，沒(méi)有親自對(duì)社區(qū)開(kāi)展全面及時(shí)的治安巡查。

3.市場(chǎng)主體的參與度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，管理尚需進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)主體作為重要的社會(huì)治安防控主體，在北京社會(huì)治安防控體系中發(fā)揮著重要的作用。但是，當(dāng)前市場(chǎng)主體對(duì)社會(huì)治安的參與度仍然有限，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是，安保企業(yè)受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的影響規(guī)模有限。當(dāng)前北京安保企業(yè)的主要服務(wù)對(duì)象仍然是企事業(yè)單位和個(gè)人，政府公安機(jī)關(guān)在遭遇警力不足時(shí)，大多數(shù)的選擇是聘任自身的治安巡防隊(duì)伍，而選擇購(gòu)買(mǎi)安保企業(yè)服務(wù)的情況較少。二是，私家偵探等市場(chǎng)主體的合法性地位尚不明確，影響了其自身的發(fā)展。三是，部分安保企業(yè)尚存在管理不規(guī)范的情形。近兩年來(lái)發(fā)生了多起安保公司非法關(guān)押上訪戶(hù)的“黑監(jiān)獄”事件，凸顯社會(huì)治安防控市場(chǎng)主體管理方面的不足。

4.社會(huì)組織對(duì)治安防控的參與有待進(jìn)一步激活北京在傳統(tǒng)群防群治工作的基礎(chǔ)上，積極發(fā)動(dòng)群眾參與社會(huì)治安防控工作，取得了良好成效。但是，社會(huì)組織總體發(fā)育不良，結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是社會(huì)組織的數(shù)量少、實(shí)力不強(qiáng)。除了政府扶持的治安志愿者協(xié)會(huì)之外，雖然也存在“隨手拍解救流浪兒童”等草根型志愿者組織，但服務(wù)于社會(huì)治安的社會(huì)組織非常少，且人財(cái)物等方面的實(shí)力不強(qiáng)。二是結(jié)構(gòu)不合理。以政府性社會(huì)組織為主，草根型社會(huì)組織的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。三是志愿者參與治安防控的方式有限，參與程度不高，體現(xiàn)在參與者仍然是以社區(qū)居委會(huì)相關(guān)人員、退休人員為主，參與方式仍主要是巡邏、守望、提供信息等。四是社會(huì)主體參與治安防控的活動(dòng)，仍然是以行政發(fā)動(dòng)為主、志愿發(fā)動(dòng)為輔。北京群眾參與治安防控的活動(dòng)，主要仍是政府借助行政機(jī)關(guān)以及基層組織的力量通過(guò)行政命令、號(hào)召等方式發(fā)動(dòng)，以志愿機(jī)制發(fā)動(dòng)的仍然較少，這種方式對(duì)年輕人的吸引力較差，治安防控公眾參與工作若要后繼有人，仍需革新其發(fā)動(dòng)機(jī)制。

二、進(jìn)一步完善北京社會(huì)治安防控主體多元化建設(shè)的思考

社會(huì)治安防控的主體，是社會(huì)治安工作的開(kāi)展者和推進(jìn)者，離開(kāi)多元主體的共同參與，北京社會(huì)治安防控體系的建設(shè)將難以取得顯著成效。社會(huì)治安防控工作是政府公共服務(wù)與管理的重要組成部分，根據(jù)治理理論的要求，必須發(fā)揮政府、市場(chǎng)和第三部門(mén)的力量，實(shí)現(xiàn)多元化管理，促進(jìn)政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)和第三部門(mén)相互協(xié)作、相互配合、互補(bǔ)互利，共同承擔(dān)起社會(huì)治安防控的重任，才能推動(dòng)社會(huì)治安防控工作取得成功。北京社會(huì)治安防控工作也是如此，應(yīng)該進(jìn)一步完善防控主體多元化體系，發(fā)揮政府部門(mén)、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的力量，形成合作治理的局面，共同促進(jìn)首都社會(huì)治安防控工作。

（一）合理界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體在社會(huì)治安防控工作中的定位

就其性質(zhì)而言，根據(jù)其公益性程度的不同，社會(huì)治安服務(wù)可以作出不同分類(lèi)。有些社會(huì)治安服務(wù)是純公共物品，而另一些則屬于私人物品，因此，其供給方式可以是多元的。對(duì)屬于純粹公共物品范疇的社會(huì)治安服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)供給；屬于純私人物品范疇的社會(huì)治安服務(wù)則應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)供給；而對(duì)于屬于準(zhǔn)公共物品（或混合公共物品）范疇的社會(huì)治安服務(wù)，則由政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同供給。從社會(huì)治安服務(wù)的收益范圍來(lái)看，可以劃分為私人治安服務(wù)、樓棟聯(lián)防或鄰里守望服務(wù)、內(nèi)部單位、居民社區(qū)保安服務(wù)、地區(qū)性社會(huì)治安服務(wù)、全國(guó)性社會(huì)治安服務(wù)等不同的節(jié)點(diǎn)。這些范圍節(jié)點(diǎn)，都是與人們安全需求的層次相適應(yīng)的。如果一個(gè)社會(huì)治安服務(wù)只是由某個(gè)特定的人受益（如私人保鏢），則屬于純私人物品，應(yīng)由市場(chǎng)主體來(lái)供給。如果某個(gè)社會(huì)治安服務(wù)的受益人相對(duì)固定，而且外部收益溢出的范圍通常很小，例如小區(qū)內(nèi)的安保服務(wù)，則屬于準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該將相關(guān)受益人組織起來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或志愿機(jī)制來(lái)供給，政府予以扶持和支持；如果某社會(huì)治安服務(wù)的受益主體是不特定公眾，范圍具有地區(qū)性甚至全國(guó)性，則應(yīng)該有政府來(lái)負(fù)責(zé)供給。[14]筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)政府社會(huì)治安服務(wù)的范圍相對(duì)較廣，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)從非公共性的治安服務(wù)領(lǐng)域撤出，將其空間留給市場(chǎng)主體和社會(huì)主體。我們的社會(huì)治安防控工作，應(yīng)當(dāng)從集權(quán)走向分權(quán)、從政府走向市場(chǎng)、從單中心走向多中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安服務(wù)的最佳供給。

（二）提高政府在社會(huì)治安防控工作中的有效性

所謂有效性既包含了政府在社會(huì)治安防控工作中效率的提高，也包含了政府對(duì)社會(huì)治安服務(wù)的選擇性。政府在社會(huì)治安防控工作中必須有所為有所不為。有些治安服務(wù)工作，并不適宜由政府來(lái)承擔(dān)，政府也不一定做得好，就應(yīng)該留給市場(chǎng)主體和社會(huì)主體來(lái)完成。有些社會(huì)治安服務(wù)工作，雖然政府可以做市場(chǎng)也可以做，那么可以通過(guò)政府與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)進(jìn)行。例如英國(guó)有些警察服務(wù)的價(jià)格是公開(kāi)的，皇家公園警衛(wèi)的價(jià)格是每年100萬(wàn)英鎊、西斯羅機(jī)場(chǎng)安保的費(fèi)用是160萬(wàn)英鎊。政府將這些安保項(xiàng)目向全社會(huì)招標(biāo)，警察隊(duì)伍和私人安全公司都可以參與競(jìng)標(biāo)。通過(guò)引入這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)政府治安服務(wù)和市場(chǎng)治安服務(wù)的互動(dòng)與提高。這些做法可以在北京社會(huì)治安防控體系建設(shè)中予以借鑒。提高政府社會(huì)治安防控工作的有效性，當(dāng)然包括了其效率的提高。北京近年來(lái)通過(guò)整體防控戰(zhàn)略的實(shí)施，大大提高了公安機(jī)關(guān)治安防控的效率。但是依然存在警力布局不合理、社區(qū)警務(wù)工作不到位等問(wèn)題。需要我們不斷摸索和調(diào)整各警種之間的力量分布和比例搭配，引進(jìn)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)各項(xiàng)工作的有效落實(shí)。

（三）拓展社會(huì)治安防控市場(chǎng)主體的作用空間

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)主體在社會(huì)治安相關(guān)的技防、物防等領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。在高端的安檢系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，數(shù)字化、信息化、集成化的各種警務(wù)設(shè)備供給中，市場(chǎng)主體都各顯身手。與治安防控產(chǎn)品的百花齊放相比，治安防控服務(wù)上市場(chǎng)主體的表現(xiàn)則相對(duì)平淡。如上文所述，市場(chǎng)主體對(duì)社會(huì)治安防控服務(wù)的參與，主要方式是保安業(yè)務(wù)、治安包片、私家偵探等。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬市場(chǎng)主體參與社會(huì)治安防控的空間。一是要擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)治安防控服務(wù)的范圍，將更大的治安領(lǐng)域向市場(chǎng)主體開(kāi)放，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高市場(chǎng)從業(yè)人員的素質(zhì)，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。二是明確私家偵探等市場(chǎng)主體的合法性地位，允許私家偵探從事相關(guān)的證據(jù)收集工作，賦予相關(guān)證據(jù)在法律上的有效性，促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展。三是加強(qiáng)社會(huì)治安市場(chǎng)主體的管理，規(guī)范其市場(chǎng)行為。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)自治和政府管理相結(jié)合的方式，打擊違法的、不規(guī)范的市場(chǎng)行為，規(guī)范包括私家偵探、安保公司等主體從業(yè)人員的職業(yè)行為，促進(jìn)社會(huì)治安市場(chǎng)主體運(yùn)作的規(guī)范性，提高整個(gè)行業(yè)的發(fā)展水平。

（四）大力發(fā)展社會(huì)組織，激勵(lì)社會(huì)主體積極、主動(dòng)地參與社會(huì)治安防控工作

治安防控工作是社會(huì)管理的重要組成部分，離不開(kāi)社會(huì)組織等社會(huì)主體的參與。政府失靈和市場(chǎng)失靈為社會(huì)組織的志愿服務(wù)提供了發(fā)揮作用的空間。利用民間力量，維護(hù)社會(huì)治安秩序，是社會(huì)治安防控的重要渠道。社會(huì)組織通過(guò)志愿機(jī)制，發(fā)動(dòng)人們以志愿者的身份，參與到社會(huì)治安防控工作中來(lái)。當(dāng)前北京社會(huì)治安防控的社會(huì)組織，總體上發(fā)育不良且結(jié)構(gòu)不合理。社會(huì)組織的發(fā)展，離不開(kāi)政府的扶持與引導(dǎo)、社會(huì)力量的支持、公民意識(shí)的提高以及社會(huì)公眾的監(jiān)督，要促進(jìn)社會(huì)治安領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：一是放寬對(duì)社會(huì)組織設(shè)立條件的限制，促進(jìn)社會(huì)資源對(duì)社會(huì)組織的支持，以促進(jìn)草根型社會(huì)組織的發(fā)展。草根型社會(huì)組織是由民眾自動(dòng)發(fā)起，自治管理，需要政府的政策引導(dǎo)和社會(huì)力量的支持。當(dāng)前北京草根型社會(huì)治安防控組織的發(fā)育仍處于萌芽階段，應(yīng)該加大對(duì)它的扶持力度。二是加大政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的扶持，壯大社會(huì)組織的力量。當(dāng)前北京治安防控領(lǐng)域政府型社會(huì)組織的發(fā)展仍然比較單一，以治安志愿者協(xié)會(huì)為主。應(yīng)當(dāng)加大政府扶持力度、變換扶持方式，促進(jìn)政府型社會(huì)組織的多元發(fā)展。政府可以用付費(fèi)、資助或特許的方式購(gòu)買(mǎi)或支持社會(huì)組織提供社會(huì)治安服務(wù)，以促進(jìn)公共資金與非營(yíng)利組織資金的融合，促成政府部門(mén)與社會(huì)部門(mén)彼此管理的合作，形成合作共治的良好局面。三是加大宣傳，激發(fā)民眾對(duì)社會(huì)治安防控工作的參與。安全是人的基本需求之一。為了創(chuàng)造安全的社會(huì)環(huán)境，每個(gè)人都應(yīng)該也愿意貢獻(xiàn)其應(yīng)有的力量。北京在激發(fā)公眾參與社會(huì)治安活動(dòng)方面積累了諸如“公益反哺”機(jī)制在內(nèi)的許多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在“7•21特大洪澇災(zāi)害”中，也出現(xiàn)了許多互幫互助的感人事跡。因此，應(yīng)該進(jìn)一步加大宣傳，以多樣的形式激勵(lì)民眾參與到社會(huì)治安防控工作中來(lái)。四是不斷強(qiáng)化公眾監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)治安領(lǐng)域的社會(huì)組織走向規(guī)范化道路。

作者：楊錦炎單位：北京市社會(huì)科學(xué)院