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一、我國(guó)農(nóng)村金融面臨的困境分析

1.農(nóng)村金融組織難以滿足三農(nóng)要求?

近年來(lái),出于自身經(jīng)濟(jì)效益的考慮,國(guó)有商業(yè)銀行更加注重集約化經(jīng)營(yíng),縣域內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)大量撤并。另一方面,隨著農(nóng)村行政管理體制改革,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施撤并,設(shè)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信用社及農(nóng)業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所也發(fā)生同方向變動(dòng),從而使有限的金融機(jī)構(gòu)難以滿足農(nóng)村多元化、分散性的金融需求。而且,農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行過(guò)分強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范,實(shí)行貸款責(zé)任終身追究制,嚴(yán)重挫傷了信貸員的放貸積極性。他們?yōu)闇p輕責(zé)任追究,實(shí)行嚴(yán)格審批程序和審批條件,人為設(shè)置貸款障礙,拉長(zhǎng)信貸決策鏈條,制約了三農(nóng)對(duì)資金的要求。

2.農(nóng)村金融組織體系定位不明確,缺乏分工協(xié)作?

目前我國(guó)的農(nóng)村金融組織體系雖然比較健全,但服務(wù)面窄,其職能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái),農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域仍有許多盲點(diǎn)。國(guó)有商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)逐步退出了農(nóng)村服務(wù)領(lǐng)域,政策性金融機(jī)構(gòu)僅僅圍繞糧棉油收購(gòu)做文章,沒(méi)有體現(xiàn)出政策性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的導(dǎo)向作用,也沒(méi)有體現(xiàn)出政府對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的重視,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)少有金融機(jī)構(gòu)問(wèn)津,弱勢(shì)群體特別是貧困人口的信貸需求得不到支持。以支持三農(nóng)為己任的農(nóng)村信用社因歷史包袱沉重,甚至相當(dāng)一部分社已資不抵債,加之結(jié)算手段落后,吸儲(chǔ)能力不足,很難真正發(fā)揮好為三農(nóng)服務(wù)的主力軍作用。

3.農(nóng)村金融組織產(chǎn)權(quán)不清,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺不全

農(nóng)村信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)粗糙,“社員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)”形同虛設(shè),經(jīng)理人控制現(xiàn)象嚴(yán)重,三會(huì)成員也主要由農(nóng)信社主任與上級(jí)部門(mén)任命,或由他們提名,再經(jīng)過(guò)社員代表大會(huì)選舉這一程序。而農(nóng)業(yè)銀行雖為國(guó)有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)模式,但所有者缺位問(wèn)題嚴(yán)重,缺乏真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé)的持股主體,并且單一產(chǎn)權(quán)制下的法人治理結(jié)構(gòu)容易造成政企不分,政府過(guò)多干預(yù),責(zé)權(quán)利不明,董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)難以發(fā)揮作用,同樣存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

4.農(nóng)村金融組織缺乏良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后,再加上經(jīng)常受到自然災(zāi)害的影響,許多地區(qū)農(nóng)民生活貧困,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣,破產(chǎn)倒閉現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融組織的正常業(yè)務(wù)開(kāi)展。而地方政府為出政績(jī),支持不該支持的行業(yè)或企業(yè),當(dāng)貸款難以收回時(shí),政府甚至鼓勵(lì)企業(yè)逃廢債務(wù)。對(duì)于民間金融機(jī)構(gòu),政府也沒(méi)有進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)管,而是不允許其存在,喪失合法地位的民間金融機(jī)構(gòu)只能轉(zhuǎn)為“地下金融”方式,資金緊張的農(nóng)民在一定程度上又依賴(lài)于這種“地下金融”,導(dǎo)致高利貸盛行,一方面制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,另一方面又嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村金融秩序。

此外,在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的過(guò)程中,農(nóng)村的金融需求已經(jīng)突破了“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”和“自給自足”的局限,農(nóng)村金融的需求層次也呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì),與此相應(yīng)的對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)制、金融工具和金融服務(wù)的需求顯然也是不相同的。因此,在加入WTO和逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下,農(nóng)村金融服務(wù)不能依靠單一主體(信用社)的壟斷供給,農(nóng)村金融不能被排除在市場(chǎng)主體多元化的進(jìn)程之外。

二、明確和加強(qiáng)政府在農(nóng)村金融體系中的地位和作用

農(nóng)村金融體系的發(fā)展和完善離不開(kāi)政府的扶持,農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益,很難引進(jìn)商業(yè)銀行資金的支持,所以,迫切需要政府的介入。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看,農(nóng)村金融建設(shè)離不開(kāi)政府的財(cái)政投入和政策支持,各國(guó)政府一般都制定了一系列扶持農(nóng)村金融發(fā)展的政策和措施:一是農(nóng)業(yè)保護(hù)政策等軟公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)是天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),面臨著自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),因此,不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,政府都很重視對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù),制定了許多農(nóng)業(yè)保護(hù)政策,如政府補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共產(chǎn)品,包括交通運(yùn)輸、電力設(shè)施、水利工程、治理農(nóng)業(yè)污染等。農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施也是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分,主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)民生活需要物資的供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售和服務(wù)的各種設(shè)施,如貯存技術(shù)和設(shè)施。三是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)方面的公共產(chǎn)品,包括農(nóng)業(yè)信息、中介服務(wù)、農(nóng)業(yè)氣象預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)等。此外,建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)也是極為重要的。通過(guò)完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)加工、儲(chǔ)藏、保鮮、監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)等配套設(shè)施,建立起信息系統(tǒng)、質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)系統(tǒng)、電子結(jié)算系統(tǒng)等,完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行情信息網(wǎng)和供求信息網(wǎng),完善市場(chǎng)信息收集與制度,提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)設(shè)施水平,強(qiáng)化服務(wù)功能并消除農(nóng)產(chǎn)品供需雙方的信息不對(duì)稱(chēng)。

加強(qiáng)這些公共產(chǎn)品的建設(shè)是從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素生產(chǎn)率的有效措施,而且也是加入WTO之后對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)的可行選擇。針對(duì)我國(guó)人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等特點(diǎn),我國(guó)政府更應(yīng)把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件作為重點(diǎn)。因此,我們要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),繼續(xù)抓好大型水利工程、農(nóng)村能源、電力、生態(tài)環(huán)境改善等建設(shè);加強(qiáng)農(nóng)村通訊、信息、市場(chǎng)、城鎮(zhèn)化建設(shè),構(gòu)建農(nóng)業(yè)發(fā)展的良好平臺(tái);對(duì)于可市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目,國(guó)家應(yīng)采取措施積極引導(dǎo)社會(huì)投資,并在稅收、信貸等方面予以?xún)?yōu)惠。

2006年公布的中央“一號(hào)文件”明確表示,允許并鼓勵(lì)私有資本、外資參股鄉(xiāng)村社區(qū)金融機(jī)構(gòu);文件還對(duì)農(nóng)村金融改革進(jìn)行了全面部署,提出十余項(xiàng)重要舉措。這意味著中國(guó)農(nóng)村金融體制將出現(xiàn)重大突破,鑒于此,筆者提出完善農(nóng)村金融的幾點(diǎn)政策建議。

三、完善農(nóng)村金融的政策建議

(一)強(qiáng)化政策性金融的支農(nóng)作用

政策性金融是世界各國(guó)普遍運(yùn)用的基本符合世貿(mào)組織協(xié)議要求的重要支持手段。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)該重新定位,真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國(guó)家應(yīng)整合對(duì)農(nóng)村的資金投入,區(qū)分國(guó)家必須的財(cái)政投入和國(guó)家予以補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入。對(duì)農(nóng)村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)科學(xué)研究建設(shè)等可以由中央和地方財(cái)政無(wú)償投入,除此之外,中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)列出一部分預(yù)算用于補(bǔ)償性財(cái)政支出,即向有政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供貼息資金和呆賬損失的彌補(bǔ),用少量的財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要突破單純依靠央行再貸款支持的路徑,通過(guò)發(fā)行債券,逐步轉(zhuǎn)向資本市場(chǎng)直接融資。

(二)培養(yǎng)和提高農(nóng)民的信用觀念,完善農(nóng)戶自身的貸款條件

農(nóng)戶的信用觀念差是影響農(nóng)戶貸款取得的重要原因。當(dāng)然改變農(nóng)戶信用觀念并非一朝一夕的事情,需要金融部門(mén)、法律部門(mén)、政府部門(mén)的共同努力來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)貸款進(jìn)行商業(yè)化管理,逐步培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識(shí)。此外,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、農(nóng)戶收益水平低,也是限制農(nóng)戶取得貸款的主要原因。因此,必須對(duì)農(nóng)業(yè)的稅收政策、對(duì)外貿(mào)易政策、農(nóng)產(chǎn)品流通體制等多方面進(jìn)行配套改革,使農(nóng)民的收入水平相對(duì)提高,使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以獲得平均利潤(rùn),使土地所有者能夠獲得地租收入。

(三)農(nóng)村信用社的組織形式應(yīng)多元化

我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊,各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,只要堅(jiān)持了為三農(nóng)服務(wù)的方向,農(nóng)村信用社的組織形式可以因地制宜地多樣化。首先,貧困地區(qū)的農(nóng)信社可暫時(shí)轉(zhuǎn)為政策性銀行,作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層網(wǎng)點(diǎn),等待時(shí)機(jī)成熟,再采取合作金融方式;其次,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的廣大農(nóng)村地區(qū),取消縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人制,實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)一法人,減少管理層次,劃清責(zé)權(quán),提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力;再次,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社可參照江蘇江陰、常熟、張家港的做法,轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村商業(yè)銀行。同時(shí),加強(qiáng)信用社的內(nèi)部管理,主要是解決兩大問(wèn)題:第一,明晰產(chǎn)權(quán),完善法人治理結(jié)構(gòu)。增資擴(kuò)股,充實(shí)資本金,發(fā)揮“社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)”的有效職能。重視社員代表大會(huì)行使其職權(quán)的獨(dú)立性;分設(shè)理事長(zhǎng)與信用社主任,杜絕內(nèi)部人控制現(xiàn)象;監(jiān)事會(huì)不能流于形式,幫助完善貸款審查、財(cái)務(wù)審計(jì)、管理層及員工行為監(jiān)察、風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)控制度。第二,加強(qiáng)職工素質(zhì)建設(shè),重視人才培養(yǎng),定期開(kāi)展在崗培訓(xùn)。干部選拔上,要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則,并且對(duì)外廣納賢才,改善內(nèi)部人才結(jié)構(gòu)。

(四)規(guī)范和發(fā)展民間金融組織

目前農(nóng)村正規(guī)的金融機(jī)構(gòu),從組織形式上看,由于政策性銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍未設(shè)分支機(jī)構(gòu),國(guó)有商業(yè)銀行又從縣域經(jīng)濟(jì)中大幅度撤退,使農(nóng)村信用社成了農(nóng)村金融市場(chǎng)事實(shí)上的壟斷者。農(nóng)村金融市場(chǎng)缺乏適度的競(jìng)爭(zhēng),沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)必然是一個(gè)沒(méi)有活力、低效率的市場(chǎng),這也是農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展滯后的又一重要原因。各種形式的農(nóng)村民間金融組織的存在是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然需要,強(qiáng)行取締將違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因此,應(yīng)承認(rèn)這些體制外金融組織的合法地位,使其從地下轉(zhuǎn)為公開(kāi),并為之發(fā)展創(chuàng)造條件,由于民間金融組織無(wú)國(guó)家信用保證,在與正式金融組織競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位,可考慮給予民間金融機(jī)構(gòu)一定的利率浮動(dòng)權(quán),允許在一定限度內(nèi)上浮存款利率,吸收資金。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管,杜絕任何非法集資、高息攬存及高利貸行為,走規(guī)范發(fā)展道路。此外,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入政策,鼓勵(lì)支持農(nóng)民自發(fā)建立合作金融組織及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),組建中小型農(nóng)村商業(yè)銀行,解決資金緊張問(wèn)題,增加農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

(五)建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的有效保證,使農(nóng)民遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí),仍能安然度日,并使生產(chǎn)得以迅速恢復(fù)?？山梃b國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),組建專(zhuān)門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),實(shí)行低費(fèi)率、高補(bǔ)貼政策,專(zhuān)門(mén)辦理農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。至于自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),損失可由國(guó)家、集體、農(nóng)戶三方共同承擔(dān)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高后,對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人身保險(xiǎn)、證券、信托等各項(xiàng)金融服務(wù)的需求增加,現(xiàn)有的各家保險(xiǎn)公司、證券公司、信托公司應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際發(fā)展情況,逐步深入農(nóng)村,設(shè)立分支機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn),提供多樣化的金融工具,豐富農(nóng)村金融市場(chǎng)。(