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【摘要】農(nóng)村實行稅費改革以后，鄉(xiāng)村負債問題日益突出，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和影響農(nóng)村穩(wěn)定的重大問題。本文對鄉(xiāng)村負債的成因與解決方案進行了深入探討。

當前，鄉(xiāng)村負債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)一些學者的調(diào)查推算，目前全國65％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負債現(xiàn)象發(fā)生，債務總額不低于6000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務近450萬元。切實解決鄉(xiāng)村負債這一問題已顯得十分迫切。筆者認為，認真分析鄉(xiāng)村負債的成因，對妥善化解鄉(xiāng)村負債，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會大局穩(wěn)定具有重要意義。

一、鄉(xiāng)村負債的成因分析

（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟不發(fā)達，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低是形成鄉(xiāng)村負債的根本原因

近幾年，鄉(xiāng)村債務越來越重，與鄉(xiāng)村經(jīng)濟不發(fā)達、鄉(xiāng)村財源枯竭有很大關系。越是經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)村，債務越重。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)村負債大多分布在中西部地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這是由區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡所導致的。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展后勁不足，盈利減少，虧損增加，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貢獻不大。這些都直接導致了鄉(xiāng)村財政財源萎縮、財力薄弱，而當前鄉(xiāng)村各項公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身收入與日益增長的物質(zhì)文化生活的需要支出不相適應，支出遠遠大于收入。據(jù)調(diào)查，河南鶴壁市的西崗鄉(xiāng)是該市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中面積最大、人口最多的鄉(xiāng)。這個鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)村財政收入為180.5萬元，其中，農(nóng)業(yè)稅正稅收入124.82萬元，占全部財政收入的69％，附稅收入24.96萬元，37個村平均每村僅6700元。正稅、附稅相加占全鄉(xiāng)財政收入的82％，而支出卻高達1395萬元。為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領導只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉(xiāng)債務日益增加也就不可避免。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權不統(tǒng)一是形成鄉(xiāng)村負債的重要原因

1994年分稅制改革以后，明確規(guī)定了各級政府的財權，而對相應的事權未做規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權和事權嚴重不適應。由于各級財政的捉襟見肘，一些省、市、縣級政府將部分本應由自身承擔的事權全部或部分下放給下一級政府，導致財政收支矛盾在財政體系內(nèi)不斷下移，最后傳導在最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。在財權已經(jīng)大大縮小的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出包括人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定方面的支出卻在不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔著過重的公共產(chǎn)品供給的責任。如，安陽縣永和鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村道路修建項目中，2002年上級出臺的政策為每公里補2萬元，2004年調(diào)整為每公里補8萬元，而要修5米寬、20公分厚的路，每公里則需要20萬元。也就是說，每公里還差12萬元，而這12萬元需要鄉(xiāng)村自己解決，在缺乏財力的情況下，鄉(xiāng)村只能負債，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)的情況。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”是形成鄉(xiāng)村負債的主要原因

調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額負債是從1993年以后逐漸累積起來的，其中大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一開始就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拖入惡性負債的泥潭。當時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展和追求自身的利益，興辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)本應該推向市場，成為市場經(jīng)濟的主體，政府主要提供一些服務職能，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻采取了行政命令和“一刀切”的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了市場經(jīng)濟的主體，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“錯位”。由于政府職能的“錯位”，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎薄弱、缺乏運行項目的資金，政府不得不向銀行等金融機構、企業(yè)和個人借款。但是由于缺乏人才、資源和科學論證，這些企業(yè)的市場競爭能力很弱。特別是近年來，隨著市場競爭的逐步加劇，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權不清、機制僵化、管理粗放等問題逐漸顯現(xiàn)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展普遍陷入困境，很多企業(yè)虧損倒閉，留下一大堆債務無法償還，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。

（四）鄉(xiāng)村干部政績考核機制不完善是形成鄉(xiāng)村負債的直接原因

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命是由上一級政府來進行的，并接受上一級政府的考核，而上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的政績考核缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉(xiāng)干部政績考核往往只靠年初簽定的目標責任書，考核方法單一、內(nèi)容簡單，難以操作，對一些政績及長遠利益難以兼顧。加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴重，變動頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部決策行為的短期化。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部不顧客觀條件，追求“政績”工程、“形象”工程，導致鄉(xiāng)村負債增加。據(jù)調(diào)查得知，河南省安陽市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債高達5.7億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債596.6萬元，最高的竟達2206萬元。安陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑的一個重要原因是當年以行政推動、強壓指標的方式大搞“千村千萬工程”所致。另外，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無論是在任還是離任審計中均無經(jīng)費使用狀況方面的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行過程中的赤字、負債狀況并不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔、升遷和重用，直接導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有恃無恐地借債，債務負擔越來越重。

（五）鄉(xiāng)村財務管理職能弱化，財政監(jiān)督機制不健全是形成鄉(xiāng)村負債的間接原因

目前在我國基層政權中，“以權代法”現(xiàn)象很普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以行政決議來確定收支框架，財政預算形同虛設，缺乏對支出的約束力。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實可行的財政、財務管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴重。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難，但通訊設施、交通工具、招待等費用開支卻居高不下；與此同時，財政監(jiān)督缺位。按照《預算法》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須要有嚴格的預決算管理制度，在預算的執(zhí)行過程中不得出現(xiàn)赤字。但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算，不能按時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大匯報并審議，預算監(jiān)督嚴重流于形式。所有這些，都嚴重侵蝕著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎，使本來就負債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。

二、化解鄉(xiāng)村負債的對策

鄉(xiāng)村負債的成因是多方面的，既有經(jīng)濟發(fā)展方面的原因又有體制方面的原因。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務問題，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康快速發(fā)展，化解鄉(xiāng)村負債應從多方面著手。也就要說，既要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，又要改革現(xiàn)行體制等。具體來說，可采取以下對策：

（一）大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，不斷壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力和財政支付能力

調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村負債的多少與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平有著正相關關系。只有鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展了，財政收入增多了，鄉(xiāng)村可拿出部分收入還債，才能從根本上化解債務。要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，1.要落實科學的發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把更多的財力向農(nóng)村傾斜，以增加農(nóng)村收入；2.要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，壯大鄉(xiāng)村實力；3.要在制訂科學穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟政策基礎上，因地制宜，突出特色，科學發(fā)展。政府要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)惠政策，積極扶持，加強監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)服務。

（二）完善地方財政管理體制，使各級政府的財權和事權相統(tǒng)一

各地要按照“財力向下傾斜，財權和事權相統(tǒng)一”的原則，調(diào)整中央、地方、基層的收入分配關系，適當增加基層收入分成比例，不斷推進和完善農(nóng)村稅費改革，合理確定各級政府的事權，使各級政府的財權和事權相統(tǒng)一，進一步完善地方財政管理體制；有條件的地方可以推行“省直管縣”財政管理體制，增強基層財力；要積極穩(wěn)妥推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革；要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構，加大對農(nóng)村基礎設施的投入；切實落實財政對村級組織的補助政策，并逐步提高補助水平，確保村級組織正常運轉(zhuǎn)。有條件的地方政府應安排一定的資金，用于償還農(nóng)村義務教育負債和其它應優(yōu)先化解的鄉(xiāng)村負債；省級財政應安排專項資金，建立償債獎勵機制，支持基層推進化解鄉(xiāng)村負債工作。（三）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，為化解鄉(xiāng)村負債創(chuàng)造良好環(huán)境

要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，精簡人員，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，規(guī)范政府行為，降低行政成本；要努力促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共服務能力，防止政府“越位”和“不到位”，讓企業(yè)真正成為市場的主體，參與激烈的市場競爭，增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力，促進農(nóng)民增收，不斷擴大鄉(xiāng)村債務清償能力。

（四）完善基層干部考核辦法，為化解鄉(xiāng)村負債提供有力保障

對干部政績的考察要結(jié)合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績應從全局出發(fā)，不囿于一個地方進行孤立、片面的考察，不僅要看基層干部上了多少項目、投入了多少資金、做了哪些看得見的政績，還要對干部工作中的干群關系、負債情況、項目的三大效益（經(jīng)濟、社會、生態(tài)）等潛業(yè)績方面進行全面評價，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結(jié)合，避免少數(shù)人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務負擔；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人的離任審計制度，對其任期內(nèi)的債務進行嚴格審計，對新欠的債務要在分清責任的基礎上，依法追究責任，建立償債獎勵制度；應將對任期內(nèi)化解舊債、制止新債工作情況列入領導干部政績考核內(nèi)容。

（五）加強鄉(xiāng)村財務管理工作，規(guī)范鄉(xiāng)村收支行為，防止出現(xiàn)負債的“前清后欠”問題

針對鄉(xiāng)村財務管理不規(guī)范、不民主、不透明而造成財務管理混亂、增加債務的現(xiàn)象，要采取積極、有效的措施加強鄉(xiāng)村財務管理。1.要規(guī)范財務行為，嚴格按照會計法建立財會賬目，對沒有依法、依規(guī)設賬、記賬、審批、報賬的行為要限期整改，做到財務完整規(guī)范。2.要建立村級財務管理制度，定期對村級財務進行審計，督促財務公開落到實處。3.要在樹立科學發(fā)展觀的基礎上逐步建立民主、科學的決策，加強財務監(jiān)督。明確干部在財務上的職責，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村賬鄉(xiāng)管、縣站審計、互不挪用、互相監(jiān)督”的辦法，使鄉(xiāng)村干部在決策時能夠符合農(nóng)村客觀實際，在財力、物力允許的前提下搞建設，杜絕因決策失誤造成的損失。與此同時，要對盲目決策造成經(jīng)濟損失的領導干部建立責任追究制度，把決策失誤歸入腐敗違法行為中進行處理。4.要建立和完善財務公開制度。鄉(xiāng)級除按年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大會報告財政收支的執(zhí)行情況外，還要在全鄉(xiāng)公布主要財政收支結(jié)果；村級財務收支在按年向村民委員會定期報告財務收支情況的同時，向全體村民公布財務收支情況，真正實現(xiàn)民主理財和民主監(jiān)財，增強財政收支的透明度，達到收入來源清楚、支出去向明白的目的。