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摘要：通過對城市經(jīng)營中典型政企博弈問題的分析，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法解釋城市經(jīng)營中存在的制度風(fēng)險，并說明制度風(fēng)險是由于城市經(jīng)營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財富最大化之間的偏離所致。并強(qiáng)調(diào)這種內(nèi)生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市經(jīng)營制度的創(chuàng)新，有效彌補(bǔ)城市經(jīng)營的制度缺陷，從而避免城市經(jīng)營制度風(fēng)險的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營；博弈；經(jīng)營風(fēng)險；制度創(chuàng)新

城市經(jīng)營是近些年來城市管理和學(xué)術(shù)研究的熱門問題，在我國許多城市也得到了有益的嘗試。雖然城市經(jīng)營便顯出來的形式多種多樣，但其內(nèi)涵和本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城市資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。

城市經(jīng)營風(fēng)險是與城市經(jīng)營過程結(jié)伴而生的，狹義地講，它主要是指城市管理人員由于自身知識水平、管理經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)能力等的不足，及國際國內(nèi)局勢、政策導(dǎo)向的不利影響，未能實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致城市資產(chǎn)損失或處于風(fēng)險狀態(tài)的可能性。導(dǎo)致城市經(jīng)營風(fēng)險的因素很多，大致可以分為城市社會影響因素、經(jīng)濟(jì)影響因素以及環(huán)境影響因素[7]。其中，城市社會內(nèi)生因素的矛盾顯得尤為突出，這主要表現(xiàn)為城市經(jīng)營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，并且這種內(nèi)生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市經(jīng)營制度的創(chuàng)新，有效彌補(bǔ)城市經(jīng)營的制度缺陷。本文將從城市經(jīng)營中的幾個典型政企博弈問題來深入分析城市經(jīng)營的制度風(fēng)險。

一、城市經(jīng)營中政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因

城市經(jīng)營中的博弈是用系統(tǒng)觀點(diǎn)即用辨證的思維方法去看待競爭問題，包括全局觀點(diǎn)、動態(tài)發(fā)展觀點(diǎn)、信息的觀點(diǎn)等。[1]從博弈論的角度來看，城市經(jīng)營的博弈主要可以反映在兩方面，制造博弈和參加博弈。從微觀角度來說，城市經(jīng)營是制造政企博弈場所，管理政企博弈行為；從宏觀角度來說，每一個城市經(jīng)營的主體都是城市經(jīng)營過程中的博弈者）都可能成為博弈者，參加更大范圍的經(jīng)濟(jì)博弈活動。城市經(jīng)營政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因可以概括為以下幾個方面：

1、城市經(jīng)營中政府企業(yè)目標(biāo)的不一致

在城市經(jīng)營活動中，政府部門較少考慮項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，更多注重的是宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。如南京地鐵一號線的建設(shè)以改善市區(qū)內(nèi)交通環(huán)境和改善居民出行條件為目標(biāo)，秦淮河綜合整治工程以環(huán)境綜合治理與提高居民生活環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)。其效益主要通過城市居民生活滿意度和舒適度指數(shù)提升、出行時間縮短以及交通擁堵現(xiàn)象緩解等得以體現(xiàn)。而企業(yè)考慮的目標(biāo)則不同，他們關(guān)心的是營業(yè)額、利潤、經(jīng)濟(jì)回報率等指標(biāo)的高低。為了實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，政企雙方不得不根據(jù)各自所掌握的知識和信息采取各自的博弈行為，從而導(dǎo)致博弈關(guān)系形成。

2、城市經(jīng)營中政府企業(yè)的信息不對稱

由信息經(jīng)濟(jì)學(xué)我們知道，現(xiàn)實(shí)世界除了信息不完全以外，還存在信息分布不對稱的問題，即博弈雙方擁有的信息量是不對等的。在城市經(jīng)營的政企博弈關(guān)系中，對政府來說，企業(yè)常常會隱瞞自身情況，往往具有信息優(yōu)勢，處于人的地位；政府處于委托人的地位。在城市經(jīng)營活動中，信息不對稱就意味著理性的企業(yè)可以利用其信息優(yōu)勢謀取自身利益，從而發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險。對企業(yè)來說，城市經(jīng)營是一種全新的城市建設(shè)與管理的理念，城市政府尚處于一種嘗試摸索的階段，企業(yè)更缺少相關(guān)經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)，有時很難把握政府的政策，因而對城市經(jīng)營中公共設(shè)施的投資風(fēng)險缺少明確的把握，不敢貿(mào)然投資。

3、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變

我國的政府與企業(yè)之間在過去很長一段時間所存在的是一種行政命令關(guān)系，由于資源支配權(quán)的高度集中，政府對企業(yè)具有高度的控制能力，企業(yè)對政府制定的政策性措施不能及時作出市場反應(yīng)并采取行，造成了所謂的“博弈缺位”。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)人市場經(jīng)濟(jì)軌道后，政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，其中較為重要的趨勢就是政企關(guān)系向著契約式和交易性方向發(fā)展。政府與企業(yè)必須充分考慮對方的利益，否則，契約就無法達(dá)成，交易就不能實(shí)現(xiàn)。同時，政府與企業(yè)也必須對對方可能采取的行動保持高度的警覺。因此，從某種意義上來看，政府與企業(yè)之間博弈關(guān)系的形成，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果[2]。

4、城市經(jīng)營中政府相關(guān)制度框架的缺陷

除上述因素外，城市經(jīng)營活動中政企博弈關(guān)系的形成還有制度缺陷的原因。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，任何個人或組織都是追求“約束條件下的效用最大化”，而不是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的“利潤最大化”。城市政府作為城市經(jīng)營的一個行為主體，其追求自身效用最大化，與作為整體的社會財富最大化之間的偏離，這就是城市經(jīng)營中包括制度風(fēng)險在內(nèi)的各種風(fēng)險產(chǎn)生的根源。我國現(xiàn)階段的“特殊國情”，在制度方面可大致概括為“漸進(jìn)式改革”以及政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。如對于城市而言，包括以公有制為主的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，政府財政預(yù)算軟約束，以任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長為重點(diǎn)的政績考核制，以及政府身兼“裁判員”與“運(yùn)動員”的雙重身份等，直接造成各種城市經(jīng)營風(fēng)險的產(chǎn)生。

二、城市經(jīng)營中典型政企博弈問題制度分析

1、城市經(jīng)營的政府介入問題

新制度學(xué)派突破了把政府干預(yù)作為“外生變量”的傳統(tǒng)方法，而是把政府干預(yù)當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個“內(nèi)生變量”，從而大大拓寬了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行合理而有效干預(yù)的空間。城市政府是城市經(jīng)營主體之一，政府有必要介入城市經(jīng)營經(jīng)濟(jì)活動，但政府的介入必須是有條件和有原則的。通常來說，政府在運(yùn)用行政手段來參與城市經(jīng)營活動的時候，必須遵循間接干預(yù)原則，即不直接參與企業(yè)之間利益的分配，而是以制定公平的企業(yè)行為規(guī)則作為政府的主要工作職責(zé)。由于政府的基本功能之一是作為企業(yè)利益和社會利益的調(diào)節(jié)者，所以政府對企業(yè)經(jīng)濟(jì)博弈的直接介入將有違公平，必然會誘發(fā)相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)問題。而且，政府主體定位的錯亂更會干擾市場機(jī)制的正常運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制將會失去效力，企業(yè)主體結(jié)構(gòu)的惡化就難以避免了。

甲（優(yōu)秀企業(yè)）

投資不投資

乙（不合格企業(yè)）投資-5+G,-51+G，0

不投資0，100，0

圖1城市經(jīng)營政府介入問題

如圖1，相對一個特定項(xiàng)目而言，盡管甲企業(yè)是一個優(yōu)秀開發(fā)企業(yè)，乙企業(yè)是一個不合格企業(yè)，甲企業(yè)在實(shí)際開發(fā)能力上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過乙企業(yè)，但由于存在政府對乙企業(yè)的不適宜支持（G），當(dāng)這個支持足夠大（G>5）時，劣質(zhì)企業(yè)就一定會投資，因?yàn)橥顿Y已是其優(yōu)超策略，此時，兩個企業(yè)的博弈將出現(xiàn)乙企業(yè)投資、甲企業(yè)放棄的均衡結(jié)果。正是由于政府對企業(yè)利益分配格局的直接介入，使不合格市場主體以一種不公平方式戰(zhàn)勝了合格市場主體，從而導(dǎo)致了社會利益過大損失的負(fù)面后果，投資主體結(jié)構(gòu)也大大惡化了。[4]從上述博弈分析可以看到，解決行政介入問題的基本途徑是：政府放棄這種對于特定企業(yè)的直接支持，而代之以確立一致性的企業(yè)行為規(guī)則。當(dāng)然，要避免政府支持隨意出現(xiàn)，要防止行政權(quán)力被濫用，就需要確立多元化的社會主體，需要建立對于行政權(quán)力的有效制衡機(jī)制。

2、城市經(jīng)營土地拍賣問題

招標(biāo)與拍賣，是市場化運(yùn)營的典型，也是非對稱信息博弈的典型。在我國城市土地的有效利用一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，所以，土地也就成為早期城市經(jīng)營的對象。有償使用土地，進(jìn)一步使土地資源市場化運(yùn)營是改革的方向，但我國城市土地的市場化仍還不成熟。作為土地市場化程度標(biāo)志的招投標(biāo)拍賣制度仍存在許多缺陷。造成這種現(xiàn)象的深刻原因是由于我國城市土地制度的創(chuàng)新與城市政府密切相關(guān)。更進(jìn)一步說，制度的創(chuàng)新是城市政府和城市企業(yè)博弈的結(jié)果，漸進(jìn)式改革的造成城市政府與企業(yè)的合謀。假設(shè)政府收入來自兩方面，一是企業(yè)的稅收，二是來自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企業(yè)希望得到土地方面的優(yōu)惠，以達(dá)到增加利潤的目的?？紤]下面博弈：

政府

市場化非市場化

企業(yè)進(jìn)入4，410，8

不進(jìn)入5，15，0

圖2城市經(jīng)營土地拍賣問題

上述城市政府與企業(yè)博弈的結(jié)果是NE（進(jìn)人，非市場化），政府只要從企業(yè)稅收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就會采取土地的非市場化的策略，并作為優(yōu)惠條件來吸引企業(yè)和支持本地企業(yè)的發(fā)展。反之，則會實(shí)行市場化的運(yùn)營。當(dāng)面臨沉重財政壓力時，許多城市政府認(rèn)識到只要從土地市場化中獲得的收益大于從企業(yè)稅收中獲得的收益，市場化經(jīng)營土地就會變成一種發(fā)展趨勢。尋求一種較好的方式，即政府設(shè)計一種機(jī)制在非對稱條件下與土地的使用者博弈，以取得土地收益的極大化。[3]可見，城市土地的市場化經(jīng)營是基本原則，而設(shè)計最優(yōu)的土地市場化運(yùn)營機(jī)制才能減少制度風(fēng)險，取得最優(yōu)的城市經(jīng)營績效。

三、城市經(jīng)營制度風(fēng)險防范對策——制度創(chuàng)新

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長的核心要素是土地資金、技術(shù)和勞動力，而將制度作為一種既定不變的假設(shè)。而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)卻認(rèn)為，制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長非常重要的一個因素。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的先驅(qū)美國學(xué)者科斯就認(rèn)為交易成本影響著經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)交易成本增大到一定程度影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，需要通過制度創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展來降低交易成本，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長。在城市經(jīng)營中，應(yīng)以制度創(chuàng)新為中心.充分、合理地挖掘利用城市的各種資源要素，提高城市持續(xù)的競爭能力。從而有效的防范制度風(fēng)險及其所造成的一連串各種經(jīng)營風(fēng)險。應(yīng)著重在以下方面加強(qiáng)制度創(chuàng)新：

1、找準(zhǔn)定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能是政府體制改革的核心，也是政治體制改革的組成部分。只有合理界定和明確城市政府在城市經(jīng)營中的地位和職能，才能積極高效地履行職責(zé)，有效地引導(dǎo)、規(guī)范、推動城市經(jīng)營戰(zhàn)略的實(shí)施。

新時期的高效的城市經(jīng)營所要求的城市政府職能應(yīng)當(dāng)是：（1）政府與微觀經(jīng)濟(jì)活動保持一定距離，以宏觀指導(dǎo)為主的經(jīng)濟(jì)管理職能。城市政府主要應(yīng)行使提供公共服務(wù)、創(chuàng)造并維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的環(huán)境，而不應(yīng)成為獨(dú)立的利益主體，必須從直接干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域退出。（2）政府作為國有資本管理者與所有者的職能必須分開。加強(qiáng)對政府經(jīng)營國有資本、公共資源的監(jiān)管是提高政府效率的必要步驟。（3）從強(qiáng)調(diào)政府“依法治國”向建設(shè)“法治”社會轉(zhuǎn)變。法治強(qiáng)調(diào)法律而不是政府在社會、經(jīng)濟(jì)管理中擁有主體地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，來約束政府行為、規(guī)范城市經(jīng)營。[5]

2、建立促進(jìn)競爭、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效制度

產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前一個比較棘手的問題，政府應(yīng)積極的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和行政體制改革，尤其是要在個人權(quán)益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保護(hù)自然人、法人的人身及財產(chǎn)權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市企業(yè)關(guān)系的制度，消除政府與企業(yè)之間的“不正當(dāng)關(guān)系”，加快建設(shè)刺激創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動力的貢獻(xiàn)與報酬相對稱的經(jīng)濟(jì)刺激制度，同時要把目前大量產(chǎn)權(quán)邊界模糊，政企職責(zé)不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟(jì)單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境。[8]

3、完善城市規(guī)劃制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性、開放性和穩(wěn)定性

城市規(guī)劃是我國實(shí)施城市管理的一個重要手段，但是相當(dāng)一部分城市的規(guī)劃存在著朝令夕改、變化性大、規(guī)劃對某些方面限制過死、操作性不強(qiáng)、缺乏科學(xué)性、普通市民無緣參與城市規(guī)劃的編制、城市規(guī)劃不透明等問題，從而造成城市經(jīng)營的成本過大。[6]因此，科學(xué)地編制、實(shí)施規(guī)劃是十分必要的。城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的核心是提高規(guī)劃的科學(xué)性、開放性和穩(wěn)定性。為此，要進(jìn)一步規(guī)范我國城市規(guī)劃編制程序。尤其是要保證公眾參與這一程序能得到落實(shí)。城市規(guī)劃的編制應(yīng)該慎重，其實(shí)施應(yīng)得到落實(shí)。城市規(guī)劃一旦編制完成審批通過，就應(yīng)該作為法律規(guī)范進(jìn)行實(shí)施，對規(guī)劃的修改調(diào)整亦應(yīng)遵照法定程序。

4、加大土地市場管理力度，促進(jìn)土地市場管理制度的創(chuàng)新。

城市土地具有高度稀缺性特點(diǎn)。近年來我國的城市經(jīng)營，則是以土地出讓為重點(diǎn)，部分城市更是將土地出讓作為城市經(jīng)營的全部，以至于土地出讓速度過快、供給過多，造成土地貶值、國家財富流失。因此，城市經(jīng)營也必須注意加強(qiáng)對上地市場管理的創(chuàng)新。必須實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的制度。進(jìn)一步規(guī)范土地出讓的程序，控制土地出讓的速度和數(shù)量。完善土地出讓招投標(biāo)制度，將協(xié)議出讓土地控制在最小的范圍內(nèi)。處理好農(nóng)用地征用過程中用地權(quán)屬轉(zhuǎn)換過程中的利益矛盾。必須給予農(nóng)民必要的利希補(bǔ)償和發(fā)展出路，以有利于城市發(fā)展為前提，兼顧城市政府與農(nóng)民的利益。另外，還須加強(qiáng)土地出讓后的后續(xù)檢查，建立起規(guī)范的土地二級市場、三級市場，保障土地在法律范圍內(nèi)進(jìn)行流通。參考文獻(xiàn)

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