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摘要：我國城市化所需土地供應應區(qū)分公共利益需求和非公共利益需求，分別對待：征收是解決公共利益需求土地供應的主要路徑，耕地保護在此是一個偽命題；對后者，集體土地“同權”、“入市”僅僅提供了可能性，要使可能變?yōu)楝F(xiàn)實，需要“市場”和“政府”聯(lián)手方能成功。

關鍵詞：城市化;集體土地;入市

“城市化是所有發(fā)達國家在發(fā)展過程中無一例外走過的道路”，是一個國家從前工業(yè)社會走向工業(yè)社會過程中必然伴生的現(xiàn)象，其外觀表征是城市的興起及擴張，農村居民流入城市，定居成為城市居民。城市化除人口結構變化外，還有生活方式的結構性變化以及城鄉(xiāng)格局、面貌的結構性變化。城市化本身不是目的，在一定程度上，可以視為一種手段?！俺鞘谢谋玖x或目的，是通過城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等和城鄉(xiāng)共同富?！薄！俺鞘谢耐七M并不必然導致村莊的終結，推進城市化也替代不了農村的發(fā)展”。這一點，對我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家而言，尤其如此。

一、城市化之爭：學科的不同視角

（一）經濟學者對城市化的洞見

經濟學者對城市化的見解離不開城市效益。綜合其關于城市化的學術觀點，主要有兩種：1．大城市論，即主張發(fā)展大城市來實現(xiàn)中國的城市化其主要立論的基礎是效益：“規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達到城市GDP的17%-19%。超過這個規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬人的城市，則無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益”。2．小城鎮(zhèn)論，即主要依托縣、市城鎮(zhèn)來實現(xiàn)城市化其立論是城鎮(zhèn)化的發(fā)展是自我發(fā)展的過程，而不是什么規(guī)模效益。“我國采取‘城鎮(zhèn)化’發(fā)展戰(zhàn)略的決策理由，顯然不是理論界討論的規(guī)模效益或者其他經濟理性，而是對縣及縣以下城鎮(zhèn)在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認可”。對于城市化過程中產生的建設用地需求，經濟學者幾乎普遍噤聲，似乎這根本不是一個問題。相反，土地供應問題是法學研究的重心。

（二）法學研究者對城市化的牌底

對于城市化所需要的土地供給，法學家給出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要確實是為了公共利益且補償合理，征收就不宜受到排擠或歧視。真正要反對的是商業(yè)目的的征收，應“嚴格區(qū)分公益性和商業(yè)性用地，并分別建立不同的供地體系。禁止為商業(yè)目的的征收”。征收僅能解決城市化過程中的部分土地供給，受限于公共利益的目的限制，對非公共利益目的的建設用地，不能通過征收來解決。對這個問題，法學家給出的方案是“市場”，即通過市場自由交易來解決土地供給。不過，這一手段的使用，取決于一個前提：解禁我國法律對集體土地用途的不當限制。我國土地法中的主要問題在于集體土地的不當用途管制。在我國，違反比例原則、對不同所有制下的土地適用不同搞得用途管制是既成事實。土地供應的一級市場就此被政府壟斷，土地征收補償金和土地出讓金之間的巨大利差，極大刺激地方政府的征地沖動，“土地財政”一時遍地開花。

二、我國城市化的困局：土地供給短缺

當前我國城市化的主要困局是建設用地存量嚴重不足，影響城市發(fā)展。從功能角度區(qū)分，一座城市坐落的建設用地，有兩種目的：一是用于公共利益。公園、廣場、公立醫(yī)院、學校、公權力機關、城市道路等，均屬于此類；二是用于非公共利益。工商業(yè)、城市居民、私立學校、私立醫(yī)院等用地，是個人利益用地。對第一類用途的建設用地，不存在土地供應短缺問題，因為，為了公共利益，征收可以解決一切。城市化中真正意義上的建設用地短缺，來自第二類用途的建設用地：城市擴張和新建中的居民住宅、工商業(yè)用地等需求，因土地的不動性和不可再生性，國有建設用地存量很小，根本無法滿足其需要。集體土地數量巨大，但因“建設必須使用國有土地”之法律限制，集體土地在法律上不能直接供其所用；因非屬公共利益，其所需土地又不能通過征收變性為國有土地，短缺就這樣形成了！

三、解決建設用地短缺的路徑

（一）集體土地征收中的問題與對策

1．公共利益標準的可操作性

作為大陸法系國家中的一員，我國法律對征收中的公共利益采取概括條款，什么是公共利益，法律并未給予列舉式解答。其問題是：該條例屬于行政法規(guī)，其適用范圍僅限于國有土地上的房屋，集體土地的征收并不適用。筆者認為，在對集體土地的征收中，公共利益的認定完全可以借用《國有土地上房屋征收和補償條例》的規(guī)定，其中第1款第5項可以參考適用對城中村的征收。《國有土地上房屋征收和補償條例》第8條中的“轉引條款”表述為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”，其作用如同一個“插口”，使得法律或其他行政法規(guī)中關于公共利益的不同列舉事項，可以憑借這個“插口”，成為征收的依據。

2．征收補償的適當性

美國憲法第五修正案確定的征收標準有二：一是公共用途；二是公平補償。這一點也為《國有土地上房屋征收和補償條例》所借鑒，體現(xiàn)了我國立法的進步。其不足在于：將征收對象確定為國有土地上的房屋，征收客體是房屋所有權，城市居民房產卻是房屋所有權和建設用地使用權的結合體。不過，這種缺憾并沒有損害被征收人的利益，該條例第19條第1款“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”的規(guī)定，巧妙地把“地”價算了進來。筆者認為，兩種不同用途的土地的征收標準是不易“參照”的，宅基地屬于建設用地，耕地轉化為建設用地（包括宅基地）門檻很高，不易實現(xiàn)，正因為如此，在農村，宅基地的轉讓價格遠遠高于承包地，“參照”可能會降低宅基地應有的征收價格。

（二）集體土地“入市”的問題與對策

“入市”是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的別稱，其實質是打破法律強加在集體建設用地頭上的“兩個限制”：用途限制和權能限制。用途限制的實質是行業(yè)限制，即集體建設用地是否可廣泛應用于各種行業(yè)，包括房地產行業(yè)。現(xiàn)行的法律制度和政策嚴格限制集體建設用地的用途，將其限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農民自建房屋這一狹小的角落。權能限制的重點是受讓主體限制，即只能在“農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的圈子內進行近親繁殖，新農村建設中多余的房屋，也不能向城市居民出售。

1．耕地、自留地、自留山

因涉及耕地保護，未經政府批準，土地承包經營權不可能輕易入市交易，為城市化提供建設用地的。自留地、自留山，雖未經歷發(fā)包承包過程，但其客體實為耕地，其權利性質，更接近土地承包經營權，應與土地承包經營權一并對待。

2．集體建設用地

集體建設用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和公用設施、公益事業(yè)用地。首先得其利者為集體組織、農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對于城市郊區(qū)和城中村的農民、集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，尤其如此。不過，集體建設用地的流轉，必須解決一個法律前提，即“同權”，即不再將宅基地限制在本集體組織成員之間，不再將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地限制在“合并、破產”等領域，其實質是受讓主體的泛化，即“去身份化”?！巴瑱唷笔恰叭胧小钡那疤?。因此，要滿足城市化對集體建設用地的區(qū)位和數量要求，還需要“市場”和“政府”聯(lián)袂出擊。

四、結論

城市化總體上是一個必然的、自發(fā)的過程。對我國而言，城市化所需要的土地供給短缺主要是法律的不當限制和土地的區(qū)位性特征所致，在土地二元制的現(xiàn)行法律體系下，集體土地是城市化土地供給的主力軍，這種供給，區(qū)分公共利益需求和非公共利益需求：對公共利益需求而言，征收是主要手段，在此領域，耕地保護是一個偽命題。不過，解禁首要的功能是集體建設用地權利人可以通過交易套現(xiàn)其土地價值。要使集體建設用地為城市化服務，還需要政府的介入，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃和還耕、開墾新耕地等措施，使近郊集體土地能夠成為城市擴張的建設用地。在這一領域，耕地保護是一個真實的命題。

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作者:王蓓蓓 甄增水 單位:華北電力大學