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本文作者：桑恒春高如峰劉魯燕作者單位：上海市海洋管理事務(wù)中心

海洋傾倒區(qū)管理

1上海市管轄海域內(nèi)的海洋傾倒區(qū)及使用情況

目前，上海市管轄海域分布有5個正式傾倒區(qū)和1個臨時傾倒區(qū)，分別為吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃、長江口2＃、長江口3＃傾倒區(qū)和金山臨時傾倒區(qū)，均為疏浚物傾倒區(qū)。其中吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃傾倒區(qū)和金山臨時傾倒區(qū)位于近岸海域。吳淞口北傾倒區(qū)，1990年4月批準，面積1．5km2，現(xiàn)為長江口海域使用最為頻繁的傾倒區(qū)；鴨窩沙北傾倒區(qū)，1990年4月批準，面積0．79km2，水深10m，靠近長興島造船基地，近年來很少使用；長江口1＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積0．5km2，年傾倒量1000萬m3以內(nèi)，日傾倒量控制在1萬～3萬m3以內(nèi)；長江口2＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積2．4km2，年傾倒量800萬m3以內(nèi)，日傾倒量控制在2．9萬～1萬m3以內(nèi)；長江口3＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積9．0km2，實行分區(qū)作業(yè)，采用輪流傾倒方式，年傾倒量2000萬m3以內(nèi)；金山臨時傾倒區(qū)，2010年8月17日批準，面積為1．54km3，使用期限為3年，年傾倒量為60萬m3，日最大傾倒量1萬m3。各傾倒區(qū)位置見圖1。通過對2009—2011年傾倒量統(tǒng)計，可以看出黃浦江港區(qū)、寶山港區(qū)、崇明島的全部疏浚物和長興島、外高橋港區(qū)的大多數(shù)疏浚物都傾倒在吳淞口北傾倒區(qū)，這是因為吳淞口北傾倒區(qū)距各港區(qū)距離較近，且風(fēng)浪較小，傾倒單位從節(jié)省運輸成本和航行安全考慮，傾向于申請在此傾倒，成為使用頻率最高的近岸傾倒區(qū)。2010年度鴨窩沙北傾倒區(qū)僅批準2個疏浚項目傾倒，2009年和2011年度沒有使用，因其靠近長興島造船基地，為防止傾倒疏浚物對造船基地的不利影響，將逐步停止使用；長江口1＃、2＃、3＃傾倒區(qū)主要用于傾倒深水航道疏浚物，容量很大，長興島和外高橋港區(qū)也有部分疏浚物傾倒在長江口1＃傾倒區(qū)，但數(shù)量較少，2＃、3＃傾倒區(qū)尚無近岸疏浚物傾倒；金山臨時傾倒區(qū)用于傾倒杭州灣北岸海洋工程建設(shè)和維護性疏浚產(chǎn)生的疏浚物，僅2011年度有1個維護性疏浚項目在此傾倒，使用很少。

2吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制和長江口1＃傾倒區(qū)的傾倒量調(diào)配

吳淞口北傾倒區(qū)位于長江口南港北側(cè)邊灘一矩形區(qū)域，其北側(cè)600m區(qū)域的水深在0m左右，已停止傾倒，南側(cè)400m區(qū)域的水深從0～10m以上，向航道傾斜，南緣緊貼航道；在此傾倒的疏浚物除少部分以懸浮物形式直接擴散外，大部分直接滑入或被水流帶入航道主槽［2］。吳淞口北傾倒區(qū)至今已使用20多年，傾倒量逐年上升，傾倒物常年累積必然會危及航道安全。因此，需對吳淞口北傾倒區(qū)進行年度傾倒總量控制，上海市海洋局根據(jù)近年吳淞口北傾倒區(qū)水深測量和傾倒量統(tǒng)計結(jié)果，初步確定吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制在400萬m3，超出的傾倒量將調(diào)配至長江口1＃傾倒區(qū)傾倒；同時，在審批過程中將外高橋和長興島的疏浚物調(diào)配至長江口1＃傾倒區(qū)傾倒，充分利用1＃傾倒區(qū)的容量并減輕吳淞口北傾倒區(qū)的壓力。

疏浚物的資源化利用

上海海域面積在9000km2左右，擁有崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)、九段沙濕地國家級自然保護區(qū)、長江口中華鱘自然保護區(qū)和金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)4個自然保護區(qū)，具有重要的生態(tài)功能；上海海域又是重要的航運密集區(qū)，近岸海域已經(jīng)很難選劃大容量的海洋傾倒區(qū)；而遠海選劃傾倒區(qū)，傾倒單位將大幅增加航運成本和安全風(fēng)險，還會導(dǎo)致不到指定傾倒區(qū)傾倒等違法行為的增多。疏浚物的傾倒會對海洋環(huán)境、海洋生物棲息繁殖和海洋資源利用產(chǎn)生較大影響。疏浚物的資源化利用無疑是其處理的最佳方式，將從根本上減少海洋傾倒量，減緩近岸傾倒區(qū)緊張的狀況。疏浚物資源化利用需要給予政策支持，利用方式主要有如下3種。（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通過疏浚物脫水和固化技術(shù)，提高脫水速度和效果，把疏浚泥迅速轉(zhuǎn)化為填海材料和新型建筑材料，進行綜合利用。上海市海洋局聯(lián)合上海交通大學(xué)已開展了該項課題研究。（2）疏浚物吹填造陸。上海市已有成功案例，如橫沙東灘圈圍利用長江口深水航道建設(shè)產(chǎn)生的疏浚物，既提供了圈圍工程泥沙來源，又解決了疏浚物的傾倒問題。（3）傾倒區(qū)泥沙的資源化利用。傾倒區(qū)的細顆粒淤泥被水流漂走，積累下大量優(yōu)質(zhì)泥沙，引導(dǎo)圈圍工程建設(shè)單位利用傾倒區(qū)泥沙，既擴大了傾倒區(qū)容量，充分利用泥沙資源，又節(jié)省了建設(shè)資金，如近期上海市金山區(qū)一圈圍工程將申請利用長江口1＃傾倒區(qū)的泥沙。

海洋傾廢管理現(xiàn)狀

上海市海洋局創(chuàng)新了三段式傾廢管理新模式，即在許可證申請、生效和無效階段（即許可證過期后）開展事前、事中和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是受理、審查申請資料，實地踏勘疏浚現(xiàn)場，調(diào)訪業(yè)主核實疏浚區(qū)域的位置和面積、傾倒量、傾倒日期等信息；事中監(jiān)管是在許可證有效期內(nèi)，開展執(zhí)法檢查，查處偽造傾倒許可證、不到指定傾倒區(qū)傾倒、傾倒過程撒漏、傾倒建筑渣土等違法行為；事后監(jiān)管是對許可證過期后繼續(xù)傾倒或未經(jīng)許可傾倒等違法行為的監(jiān)督管理。

1主要傾倒單位

上海市從事海洋傾倒業(yè)務(wù)的單位主要有16家，其中規(guī)模較大的有10家。傾倒許可證多由傾倒單位根據(jù)業(yè)主委托向上海市海洋局申請，業(yè)主直接申請的很少。業(yè)主和傾倒單位都是海洋傾廢管理的監(jiān)管對象，但直接監(jiān)管對象為傾倒單位。加強對傾倒單位的監(jiān)管，引導(dǎo)其依法申請、依法傾倒，對于提高傾廢管理水平具有重要意義。

2傾倒申請材料存在的問題

申辦傾倒許可證應(yīng)向上海市海洋局提交的材料有：《廢棄物海洋傾倒申請書》《申請海洋傾倒許可證告知承諾書》《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》。在受理、審批過程中，發(fā)現(xiàn)《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》存在一些問題，主要有：①部分傾倒單位提交的《疏浚區(qū)域浚前水深圖》制作粗糙，存在疏浚區(qū)域或浚前水深未標注或標注不清等問題，根據(jù)水深圖無法核算傾倒量。②部分項目的《疏浚物傾倒合同》為包年合同，包年合同未明確全年總傾倒量或每次施工的傾倒量，給傾倒量核實帶來困難。③部分傾倒單位提供的《分析監(jiān)測報告》為其他單位辦理，存在互借現(xiàn)象，有的傾倒項目的疏浚物采樣點選取過少，或不在疏浚范圍內(nèi)。另外，還存在著少數(shù)傾倒單位通過使用虛假申請資料少報傾倒量等問題。

3傾廢管理改進措施

在傾廢管理實踐中，針對存在的問題，從受理審批和執(zhí)法監(jiān)督兩個方面提出了以下改進措施。（1）上海市海洋局受理窗口應(yīng)驗明《疏浚物分析監(jiān)測報告》原件與復(fù)印件是否一致；審批時應(yīng)檢查《疏浚物分析監(jiān)測報告》的委托單位是否為該傾倒單位，采樣地點是否在疏浚范圍內(nèi)，采樣點個數(shù)是否滿足技術(shù)規(guī)范要求。（2）《疏浚區(qū)域浚前水深圖》應(yīng)明確標注疏浚范圍的長度、寬度、浚前水深、比例尺和繪制單位，能夠根據(jù)圖紙估算傾倒量；《疏浚物分析監(jiān)測報告》的采樣點需在水深圖上標注；另外，傾倒單位還需提供加蓋業(yè)主公章的《疏浚區(qū)域傾倒量計算表》。（3）上海市海洋局應(yīng)對傾倒量存疑的項目進行復(fù)核，委托第三方測量疏浚面積和浚前、浚后水深，出具測量報告，核實傾倒單位申報的傾倒量。（4）申請時傾倒單位應(yīng)提供《疏浚物傾倒合同》原件，合同中應(yīng)明確傾倒量，受理時應(yīng)檢查合同原件與復(fù)印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分兩次或多次施工，應(yīng)在第一次傾倒時申請整個工程和本次傾倒行動的傾倒量，以后分期疏浚時再申報每一期的傾倒量；待工程完工后，核實總申請傾倒量與各期傾倒量之和的差別，按實際傾倒量收取傾倒費。（5）在執(zhí)法過程中，上海市海監(jiān)總隊根據(jù)《行政許可法》“誰審批誰監(jiān)管”的原則，應(yīng)明確與東海海監(jiān)總隊的職責劃分，對查處的違法傾倒行為予以信息共享，以整合資源最大限度地提高執(zhí)法能力。

海洋傾廢記錄儀的安裝試點

對于部分傾倒單位存在的未經(jīng)許可傾倒，未到指定傾倒區(qū)傾倒，傾倒過程沿途撒漏等違法行為，上海市海監(jiān)總隊因執(zhí)法船舶、裝備和人員不足，不能全天候執(zhí)法，而傾廢記錄儀可以有效提高執(zhí)法能力。經(jīng)改進的傾廢記錄儀能夠?qū)崟r記錄拋泥船舶的航跡、航速、航行時間、吃水深度等重要數(shù)據(jù)，并在發(fā)生疑似非法傾倒時發(fā)出警報，傾廢儀記錄的數(shù)據(jù)可與室內(nèi)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)實時顯示［3］。傾廢儀在野外環(huán)境中具有較強的適應(yīng)能力，不易損壞，穩(wěn)定性較高，具有作為執(zhí)法儀器的技術(shù)性能。上海市的傾倒單位尚未安裝傾廢記錄儀，進行傾廢記錄儀的安裝試點，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已選定了傾廢記錄儀的生產(chǎn)廠家和型號，將選定兩家傾倒單位進行安裝試點，積累傾廢記錄儀的使用管理經(jīng)驗，為推廣應(yīng)用做好技術(shù)準備?，F(xiàn)階段需要解決的一個問題是，雖然傾廢記錄儀從技術(shù)上能夠達到執(zhí)法儀器的要求，但其安裝的法律依據(jù)與記錄數(shù)據(jù)的法律效力在現(xiàn)行傾廢管理法律法規(guī)上尚無明確規(guī)定。安裝試點階段，傾廢記錄儀將不作為執(zhí)法儀器。在上海市海洋環(huán)境保護法規(guī)的立法工作中，上海市海洋局將積極爭取確定傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，為傾廢記錄儀的推廣應(yīng)用提供法律保障。

研究制訂海洋傾廢規(guī)范性文件

針對上海市尚未制定海洋傾廢地方性法規(guī)的現(xiàn)狀，為了提高海洋傾廢管理水平，上海市海洋局依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和上海實際情況，擬從以下6個方面研究制訂上海市海洋傾廢規(guī)范性文件。

1明確海洋傾廢、廢棄物的定義

規(guī)范性文件中的“海洋傾廢”是指由上海市海洋局受理、審批，利用船舶向上海市管轄海域指定海洋傾倒區(qū)傾倒三類廢棄物及人體骨灰的行為。規(guī)范性文件中允許傾倒的“三類廢棄物”僅指上海市內(nèi)碼頭、航道、電廠取水口等疏浚產(chǎn)生的不屬于《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》附件一和附件二的疏浚物；內(nèi)河底泥、建筑渣土、工業(yè)廢渣等不在允許傾倒范圍之內(nèi)。一直以來，為了保護海洋生態(tài)環(huán)境和航道安全，東海分局和上海市海洋局嚴禁向上海海域內(nèi)的傾倒區(qū)傾倒建筑渣土等物質(zhì)，但現(xiàn)行海洋法規(guī)中并無禁止傾倒建筑渣土等的規(guī)定。規(guī)范性文件將明確上海市海洋局受理、審批廢棄物的定義，明確禁止傾倒建筑渣土等物質(zhì)，填補執(zhí)法依據(jù)的空白。

2傾倒區(qū)的管理

規(guī)范性文件將規(guī)定實行傾倒量核實、傾倒區(qū)容量評價、年度傾倒總量控制、傾倒區(qū)范圍標志設(shè)置、傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測與保護、建設(shè)傾倒區(qū)作業(yè)監(jiān)視系統(tǒng)等制度。對傾廢管理法律法規(guī)未明確的內(nèi)容進行細致補充，為開展傾倒區(qū)各項管理工作提供依據(jù)。

3傾倒許可證的申請、受理和審批

規(guī)范性文件將從申辦傾倒許可證的責任主體、申請材料、受理決定、許可決定、審批時限、許可證變更（包括加船和延期）、傾倒費繳納等方面進行細致規(guī)范，方便申請單位，提高受理、審批效率。

4疏浚物監(jiān)測評價

規(guī)范性文件將規(guī)定疏浚物的委托監(jiān)測、樣品采集原則和監(jiān)測標準。對監(jiān)測單位的資質(zhì)、采樣點個數(shù)和監(jiān)測費收取等進行規(guī)定。

5傾倒作業(yè)的監(jiān)督管理

規(guī)范性文件將制訂疏浚物裝載核實、傾倒作業(yè)記錄和報告、傾廢記錄儀安裝使用和管理、傾倒作業(yè)公告、傾倒方量認定原則等條款，為海監(jiān)執(zhí)法提供法律依據(jù)。該規(guī)范性文件也將明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，規(guī)定傾廢記錄儀將作為執(zhí)法儀器在傾倒船舶中推廣使用。

6法律責任

將規(guī)定行政處罰適用措施、海洋環(huán)境污染損害賠償措施、表彰和獎勵措施。上海市海洋傾廢規(guī)范性文件預(yù)計2012年底編制完成并向上海市法制辦報批。規(guī)范性文件符合現(xiàn)行法律法規(guī)，針對海洋傾廢管理出現(xiàn)的新問題，制訂詳細的管理措施，具有較強的可操作性。

結(jié)論

上海市位于長江與東海交匯之處，航道、碼頭等容易淤積，疏浚物傾倒量居于全國前列。本研究主要對以下內(nèi)容進行論述和探討：①上海市海洋傾廢管理依據(jù)的法律法規(guī)和國家海洋局文件。②統(tǒng)計了2009—2011年簽發(fā)的許可證數(shù)量和傾倒量，并對統(tǒng)計結(jié)果進行了原因分析，年內(nèi)比較為第一季度或第四季度簽發(fā)許可證較多，傾倒量較大；年際比較為傾倒量年均增加70萬～80萬m3；按港區(qū)比較為2009年黃浦江港區(qū)傾倒量最大，2010年和2011年外高橋港區(qū)傾倒量最大，其次為黃浦江和寶山港區(qū)，再次為崇明三島和杭州灣北岸港區(qū)。③統(tǒng)計了上海市管轄海域內(nèi)海洋傾倒區(qū)的分布和使用情況，吳淞口北為使用頻率最高的近岸傾倒區(qū)，初步確定年傾倒總量應(yīng)控制在400萬m3，超出的疏浚物和外高橋、長興島的疏浚物在審批中應(yīng)調(diào)配至長江口1＃傾倒區(qū)傾倒。④分析了疏浚物資源化利用的重要性，提出了3種利用方式，上海市已開展相關(guān)研究和工程實踐。⑤分析了上海市海洋傾廢管理現(xiàn)狀，傾倒申請材料存在問題，并從受理審批和執(zhí)法監(jiān)督兩方面提出了5條改進措施。⑥上海市海洋局將積極爭取在地方性海洋環(huán)境保護法規(guī)的立法中明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力。⑦上海市將制訂海洋傾廢規(guī)范性文件，將明確禁止向海洋傾倒建筑渣土等物質(zhì)，明確傾廢記錄儀將作為執(zhí)法儀器在傾倒船舶中推廣使用；規(guī)范性文件還將對傾倒區(qū)管理，傾倒許可證的申請、受理和審批，疏浚物監(jiān)測評價，傾倒作業(yè)的監(jiān)督管理等進行詳細規(guī)定。研究提高海洋傾廢管理水平對于上海市海洋環(huán)境保護具有重要意義，同時也為各沿海省、市、自治區(qū)的海洋傾廢管理提供借鑒。