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國家助學貸款一方面以商業(yè)性貸款的面貌出現(xiàn)，一方面又要在扶助貧困學生方面承擔著越來越多的責任。這是一個難以兩全的矛盾。 助學貸款推進乏力 截止到2002年6月底，全國累計申請貸款的學生為112.5萬人，而銀行審批的貸款人數(shù)累計只有35.1萬人。申請貸款的學生中有2/3左右未能獲得貸款 2002年8月25日，陜西省寶雞市一個貧困家庭的高考生接到了復旦大學的錄取通知書，全家欣喜萬分的同時，這名學生的父親卻因為籌不出兒子的學費而跳樓自殺。這則新聞以極端的方式顯現(xiàn)出在高額學費壓力下貧困生家庭的窘境。而伴隨著新學年的開始，作為幫助貧困生獲得學習機會的主要手段，國家助學貸款遂成為社會輿論關注的熱點。 國家助學貸款是由中央和省級政府共同推動的一種信用助學貸款，它由國家指定的商業(yè)銀行負責發(fā)放，其利率按中國人民銀行規(guī)定的同期限貸款利率執(zhí)行，其中50％的利息由各級財政予以補貼，其余50％由學生個人負擔。目前一年期的助學貸款的利率是5.85％，這就是說，學生借一年期的貸款100元，只需支付不到3元的利息，這在各種貸款中是利息最低的。 但是，據(jù)《財經》了解，盡管得到了媒體、學校、銀行等相關方面的大力推動，助學貸款的發(fā)放規(guī)模依然和政策制定者及社會各界的期待相距甚遠。 據(jù)教育部提供的最新數(shù)據(jù)，截止到2002年6月底，全國累計申請貸款的學生為112.5萬人，而銀行審批的貸款人數(shù)累計只有35.1萬人，合同金額累計為30.0億元，獲貸人數(shù)占申請人數(shù)的比例依然很低，只有31.2％。也就是說，申請貸款的學生中有2/3左右未能獲得貸款。 據(jù)記者不完全統(tǒng)計，2002年清華大學、北京大學、中國人民大學、北京師范大學的大部分專業(yè)學費為每生每年4800元，北京理工大學、北京科技大學、北京化工大學、北京郵電大學、北京航空航天大學的大部分專業(yè)學費為每生每年5000元。而根據(jù)國家統(tǒng)計局的信息，2001年全年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6860元，農村居民人均純收入2366元。很明顯，在不考慮其他因素的情況下，一個城鎮(zhèn)居民一年的收入只夠一個學生一年的學費，農村居民則要二至三人的年收入才夠一個學生一年的學費。 一方面，大學學費火箭般地攀升，高校貧困生迫切需要資金扶助；另一方面，以扶助貧困生為目標的國家助學貸款卻停滯不前。強烈的貸款需求和謹慎的放貸所形成的反差，促使政府、銀行和學校等各方參與者對現(xiàn)有助學貸款制度進行多方面的反思。 銀行的苦衷 據(jù)來自工商銀行北京分行的消息，目前北京工行其他個人消費貸款群體中，不還錢的比例遠遠低于千分之一，而大學畢業(yè)生的欠款率卻高達10％ 為什么只有30％左右的申請者能夠拿到貸款呢？答案很簡單：銀行嚴格控制風險。 信用缺失，是銀行界面對的主要難題。在沒有個人信用系統(tǒng)支持的情況下，加上學生畢業(yè)以后流動性比較大，商業(yè)銀行缺乏有效的貸款跟蹤管理手段，一些銀行基層機構和貸款人員對發(fā)放助學貸款存有顧慮。在2001年6月召開的全國國家助學貸款工作會議上，中國人民銀行副行長肖鋼指出，有的借款人把助學貸款當成國家無償資助，借款以后沒有償還的打算，甚至挪作他用，增加了助學貸款的風險。 另外，由于國家助學貸款筆數(shù)多，金額小，銀行辦理的成本相對較高，收益不大，學生在校期間又不支付貸款利息，但銀行仍要墊交有關稅費，因此，一些銀行對推進這項業(yè)務沒有積極性。 工商銀行北京分行一位不愿透露姓名的工作人員告訴記者，他們從1999年9月開始向各高校發(fā)放貧困生助學貸款。當時北京市共有43所高校和工行簽訂了合同，貸款總金額達4.3億元。根據(jù)合同，學生一畢業(yè)就需將分配單位地址通知工行，畢業(yè)后一年內持原有貸款存折按季度存錢還款。從2001年12月20日開始，有1250名畢業(yè)的學生進入還款期，但是直到2002年3月，仍有119人未還錢，占了近10％。這119名學生一畢業(yè)，各種通信方式都不通知工行，原來貸款時填寫的家庭住址等通信方式也多有變更或者不詳。 由于助學貸款完全憑信用，學生畢業(yè)后不還錢，銀行也無可奈何。這位工作人員說，目前北京工行其他個人消費貸款群體中，不還錢的比例遠遠低于千分之一，而大學畢業(yè)生高達10％的欠款率，實在出人意料。 中國人民銀行貨幣政策司信貸處處長汪路則坦率地告訴記者，從社會影響來看，國家助學貸款關系到教育公平問題，無疑是件重要的工作，但銀行卻不能不講效益。1999年的《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》明確規(guī)定：“國家助學貸款屬于商業(yè)性貸款，將其納入正常的貸款管理?！边@就使得銀行在發(fā)放貸款時不能不考慮成本、風險等方面的問題。

曾經嚴格的風險控制 在最初階段，國家助學貸款對借款人的貸款條件和要求，以及對貸款的內部控制程序，與一般性商業(yè)助學貸款并無二致 回顧國家助學貸款政策在三年間的演變，可以發(fā)現(xiàn)，在管理層、銀行、學校和學生的多重博弈下，國家助學貸款事實上在不同參與者眼中扮演著不同的角色，承擔著不同的職能。根本的矛盾在于，國家助學貸款一方面以商業(yè)性貸款的面貌出現(xiàn)，一方面卻在扶助貧困學生方面承擔著越來越多的責任?？傮w來說，政策的演變使學生和學校承擔的責任逐漸減輕，而放貸銀行面臨的風險卻一步步增加。 1999年5月，教育部、財政部、中國人民銀行和中國工商銀行組成全國助學貸款部際協(xié)調小組。教育部設立全國學生貸款管理中心，作為部際協(xié)調小組的日常辦事機構。各省、自治區(qū)、直轄市設立相應的協(xié)調組織和管理中心。 最初，由于處在摸索階段，各方面都很謹慎，極為重視對風險的控制。1999年5月13日，中國人民銀行、教育部和財政部了《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》，強調學生申請國家助學貸款必須有經辦銀行認可的擔保，擔保人應當與經辦銀行訂立擔保合同。 在此同時，該規(guī)定也為無擔保貸款開了一道小門：“確實無法提供擔保、家庭經濟特別困難的學生，可以申請?zhí)乩J款?！钡珜τ谔乩J款的還款責任，規(guī)定卻近乎苛刻：“特困生貸款到期無法收回部分，由提出建議的學校和學生貸款管理中心共同負責償還，其中學校償還60％，學生貸款管理中心償還40％。學校所需的償還貸款資金在學校的學費收入中列支；學生貸款管理中心所需的償還貸款資金，在財政部門批準后的貼息經費中專項列支，?？顚Ｓ谩！?最初進行國家助學貸款實驗的只有中國工商銀行一家。從1999年9月1日起，工行在北京、上海等八個城市試辦國家助學貸款業(yè)務。在中國工商銀行制定的《中國工商銀行國家助學貸款試行辦法》中，國家助學貸款對借款人的貸款條件和要求，以及對貸款的內部控制程序，與一般性商業(yè)助學貸款并無二致。有了這些制約手段，一方面，擔保貸款通過擔保條款得以轉嫁風險，而特困生貸款，則由于學校和學生貸款管理中心承擔連帶還款責任，事實上風險也轉嫁掉了。 所有這些都體現(xiàn)出商業(yè)銀行作為助學貸款市場供方的理性，這也是銀行作為市場主體保護自身利益的正當反應。因此，即便當時高校普遍擴招和學費上漲帶來洶涌的助學貸款需求，但到1999年底，國家助學貸款余額（指銀行尚未收回的貸款，即銀行放出去的貸款與收回的貸款之間的差值，該指標反映了貸款的發(fā)放規(guī)模）只有400多萬元。這一“成績”顯然讓政策制定者大失所望。 銀行成為信用風險承擔者 政策的演變使得學生和學校承擔的責任逐漸減輕，而放貸銀行面臨的風險卻一步步增加 國家助學貸款推進緩慢，政策只得隨各方反應作出一定的調整。其中最重大的變化，是針對擔保難問題，提出發(fā)放信用貸款。 1999年12月23日，中國人民銀行、教育部和財政部了《關于助學貸款管理的若干意見》，對一些重要條款進行了修改。在新政策中，由學校和學生貸款管理中心共同承擔特困生貸款連帶還款責任的條款停止執(zhí)行，無疾而終。意見規(guī)定，確實無法提供擔保、家庭經濟特別困難的學生以及其他學生，只要學校提供貸款介紹人和見證人（指與借款人關系密切的自然人），均可申請信用方式的國家助學貸款，即憑借個人信用的無擔保貸款。 新政策實際上放寬了借款人的基本條件，允許所有學生申請信用貸款。 中國目前尚未建立成熟的個人信用體系，銀行只好在無法測算的放貸風險中摸索相應的約束機制。對于貸款違約行為，《關于助學貸款管理的若干意見》提出了一個看似有些威懾力的辦法：貸款銀行定期以學校為單位，在公開報刊及有關信息系統(tǒng)上公布助學貸款違約比例和違約借款人的姓名、身份證號及違約行為，同時公布其擔保人姓名；依法追究違約借款人的法律責任；對不履行職責的介紹人、見證人公布其姓名。 據(jù)工行個人金融業(yè)務部的工作人員介紹，由于這一威懾條例，學校方面誰都不愿當介紹人。最后銀行只得作出讓步。后來的政策改成：如果違約，介紹人的姓名也不公布，只公布違約學生的姓名。 這一階段政策調整的運行效果是，到2000年6月底，國家助學貸款余額達到800多萬元。 行政性手段敞開貸款大門 為了擴張國家助學貸款規(guī)模，政策制定者一步步地解除經辦銀行和經辦人員的放貸責任 從1997到2000年，高校學費平均以20％左右速度增長。如果學費持續(xù)上漲，而貧困生又沒有方便的渠道獲得資金補助，那將有更多貧困家庭的孩子與大學教育無緣，進而導致嚴重的社會不公。所有這些都使得有關方面不得不加大推進助學貸款的力度。 2000年8月22日，中國人民銀行、教育部和財政部了《關于助學貸款管理的補充意見》。從2000年9月開始，國家助學貸款試辦范圍由八個城市擴大到全國，經辦銀行由只有中國工商銀行，擴大到中國農業(yè)銀行、中國銀行和中國建設銀行，貸款對象由全日制本?？茖W生擴大到研究生。同時中國人民銀行專門印發(fā)了《助學貸款管理辦法》，以推動國家助學貸款業(yè)務的發(fā)展。 不過，商業(yè)銀行卻未能同步興奮起來。這之前，由于商業(yè)銀行已經逐漸建立起內部控制制度，貸款經辦人員以及經辦支行的效益和收入，都與貸款的回收情況直接相關，因此即便上級一再鼓勵，貸款經辦人員仍然惜貸，國家助學貸款的進展依然與政府部門的期望相差很遠。2001年1月底，全國部屬高校和地方高校申請國家助學貸款的學生共計51.4萬人，單一簽訂貸款合同的學生人數(shù)為11.1萬人，只占申請人數(shù)的21.6％；貸款合同金額12.6億元，占申請金額的39％。 為了擴張國家助學貸款規(guī)模，政策制定者只得進一步解除經辦銀行和經辦人員的放貸責任。2001年5月10日，中國人民銀行、財政部、教育部向國務院提交《關于進一步推進國家助學貸款業(yè)務發(fā)展有關政策措施的請示》，提出要全額核銷助學貸款呆壞賬，免征國家助學貸款利息收入的營業(yè)稅。 2001年6月22日，全國國家助學貸款工作會議召開，會上國家科教領導小組辦公室副主任廖曉淇、中國人民銀行副行長肖鋼、財政部副部長張佑才、教育部副部長張保慶都從各自角度作了講話。廖曉淇提出：“經辦銀行和經辦人員只要按照國家規(guī)定發(fā)放和管理國家助學貸款，確因貸款人逃貸，并能夠提供追索無效的有關資料，就不再追究經辦銀行和經辦人的責任?！?一系列政策出臺之后，國家助學貸款的規(guī)模有所擴大。從工商銀行數(shù)據(jù)來看，截至2001年10月，工商銀行的助學貸款余額達到6.25億元，比2001年初增加了3.05億元，增長了95％。

降低拖欠率的努力 由中國人民銀行建立的全國范圍的個人信用資信登記系統(tǒng)才是最終解決之道，但這個系統(tǒng)的形成還得等待漫長時日 從目前的情況看，政策制定者似乎陷入了顧此失彼的境地：要控制貸款的拖欠風險，就只能少放貸款；要讓更多貧困學生獲得助學貸款，就必須以銀行承擔無法估量的拖欠風險為代價。 盡管行政手段試圖減輕銀行的責任，銀行還是為降低貸款拖欠率，在對貸款者進行監(jiān)控方面作了不少探索。 一般助學貸款多由就學地銀行發(fā)放，而學生畢業(yè)后分配去向不確定，給銀行貸款回收帶來難度。一些金融機構就此想出了一個辦法——從生源地著眼。 2001年8月，人民銀行杭州中心支行、浙江省教育廳和省財政廳共同推出了“生源地財政貼息助學貸款”。這項助學貸款，由金融機構認可的個人或學生的父母按年申請，由學生入學前戶口所在地的農村信用社或商業(yè)銀行分支機構按年審批發(fā)放。發(fā)放采取信用和擔保兩種方式。借款人只負擔一半貸款利息，其余由生源所在地的市縣級財政部門貼息。 此后，中國人民銀行在2001年12月研究部署推動助學貸款的政策措施時特別提到，要大力推廣在學生家庭所在地發(fā)放助學貸款。 業(yè)內人士強調得更多的是完善個人信用體制建設，提高學生的信用意識。不過，由于學生沒有信用歷史可言，所以目前所有的努力都無法為銀行在審批貸款申請時提供依據(jù)，只能為他們追討貸款提供線索，對拖欠貸款的學生產生一定威懾。 教育部目前正在加速建設國家助學貸款學生個人查詢系統(tǒng)。教育部全國高等學校學生信息咨詢與就業(yè)指導中心副主任胡扶功告訴記者，目前對2001屆和2002屆貸款畢業(yè)生的國家助學貸款數(shù)據(jù)采集工作已基本完成，預計今年10月國家助學貸款學生個人信息查詢系統(tǒng)將對有關銀行開通試用。不過，銀行方面對這個系統(tǒng)卻持觀望態(tài)度。工商銀行個人金融業(yè)務部的一位工作人員說，這個系統(tǒng)包含的是學生在校時的數(shù)據(jù)，學生畢業(yè)后無法更新，而恰恰這時進入了還款期，銀行仍然無法跟蹤學生的去向。 全國各地區(qū)也在根據(jù)自身特點摸索相應的解決方法。2002年5月，上海市首個大學生信用檔案體系正式啟用。據(jù)介紹，目前上海市個人信用聯(lián)合征信系統(tǒng)采集的信息已覆蓋全市273萬市民?，F(xiàn)在，這個系統(tǒng)為申請過助學貸款的大學生開設個人信用檔案，繼而通過與各商業(yè)銀行的合作，對助學貸款償還情況及其他信用記錄進行跟蹤，為大學生出具個人信用報告。 工商銀行北京分行則選擇與華夏國際企業(yè)信用咨詢有限公司進行合作，發(fā)放助學貸款。清華大學學生工作處事務辦公室副主任張衛(wèi)華告訴記者，新制度下的申請貸款的流程是，學校把申請貸款的學生資料傳給華夏信用公司，公司從中抽樣核實，比如找一些學生填寫的家庭地址進行聯(lián)系，認為沒有問題，就把數(shù)據(jù)提交給工行。工行審核后把批準貸款的名單傳給華夏信用，再轉給學校，讓學生填寫。在催還貸款方面，華夏信用公司也將分擔一部分責任。據(jù)悉，工行北京市分行與其定點合作的學校都采取這種模式。不過，這種作法事實上只是增加了一個把關人，對銀行追討貸款并沒有太大幫助。 中國農業(yè)銀行個人業(yè)務部個人貸款處的陳溪認為，只有各部門和銀行的系統(tǒng)聯(lián)網之后，信用體系才能發(fā)揮效力。所以，只有由中國人民銀行建立的全國范圍的個人信用資信登記系統(tǒng)才是最終的解決之道。而這個系統(tǒng)的形成還得等待漫長時日。 政府應承擔更多風險 助學貸款實質上是一種政策性任務，目前被置入商業(yè)運作軌道無疑左右為難 既然建成全國個人信用系統(tǒng)還遙遙無期，而國家助學貸款又必須承擔扶助貧困學生的責任而不能退回為擔保貸款，那么，助學貸款的總體收益必然難以覆蓋成本。既如此，必須有人來承擔相應的損失。 值得思考的是，參與各方應該如何分擔責任，共對風險。財政部門、放貸銀行、學校和學生，讓任何一方獨自承擔損失，國家助學貸款都不可能持續(xù)發(fā)展下去。 從國家助學貸款政策的演變來看，學校目前幾乎不承擔什么責任。以前的規(guī)定尚且要求定期公布違約借款人及不履行職責的介紹人、見證人（一般是班主任、輔導員等）的姓名，現(xiàn)在只公布違約學生的姓名。學生畢業(yè)之后，學校也沒有義務追蹤欠款學生的去向。而且有專家建議，學校應該逐步將對于申請者的預審、對欠款的追討工作讓渡給銀行，最終只作為學生部分信息的提供者和銀行與學生之間的聯(lián)絡員。 財政方面，國家助學貸款貼息按照高校隸屬關系，分別由中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政安排資金。中央財政負責對中央所屬高校學生的貸款貼息；地方財政負責對地方所屬高校學生的貸款貼息。中央財政還對中西部地區(qū)所需貼息資金通過轉移支付給予適當補助。 在2002年2月9日召開的全國國家助學貸款工作電視會議上，財政部部長項懷誠說，從2001年的情況看，在預算執(zhí)行中，由于實際貸款規(guī)模小，預算安排的貼息資金大都沒有用出去。據(jù)統(tǒng)計，截至2001年底，全國國家助學貸款合同總額為24.4億元，財政安排貼息資金總額為2.66億元，其中中央財政安排1.72億元，地方財政安排0.94億元。但實際已支付貼息金額為1395萬元，僅占各級財政安排貼息資金的5.24％。 這樣看來，財政部門在資金方面給予了國家助學貸款最大的支持，但對事業(yè)的推進依然鞭長莫及。 在信用制度一片空白的狀況下發(fā)放信用貸款，銀行的苦衷已無需贅言。國家助學貸款開展之初，銀行還沒有具體數(shù)據(jù)說明拖欠貸款的嚴重性。2001年底之后，逐漸有學生進入還款期。所以從2002年開始，相繼有銀行向媒體反映拖欠的嚴重性。他們終于可以用數(shù)字說明助學貸款的風險之高了。 國家助學貸款推進之艱難，說明整個機制存在某種矛盾。助學貸款實質上是一種政策性任務，目前被置入商業(yè)運作軌道無疑左右為難。因此有專家提出，政府應該承擔更多責任。 北京大學教育學院的魏新教授認為，市場經濟下，政府的責任就是提供公共產品，包括一部分教育。維護社會公平，增加教育投入，是政府而不是銀行的責任。他介紹說，國外助學貸款的情況是，政府不但貼息，而且承擔更多的風險。比如出現(xiàn)畢業(yè)即失業(yè)的情況，個人可以申請破產，拖欠的貸款由國家還，銀行不負擔。此外，管理成本一般也是由中央和地方政府分擔。而在我國，除了貼息，政府尚不承擔其他風險。 北京大學教育學院的李文利博士介紹說，在某些國家，學生貸款的形式多種多樣。有些貸款由政府直接發(fā)放、回收與管理。這種貸款的本金和管理成本都由財政負擔。她說，從中國助學貸款制度的現(xiàn)狀看，由政府發(fā)放貸款本金，或由財政出錢建立助學貸款的擔保體系，都不太現(xiàn)實，除非其它相關配套體系逐漸完善。 國家助學貸款在政策性和商業(yè)性之間躑躅徘徊，而要步入良性發(fā)展的軌道，恐怕需要政府承擔更多的成本。