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China’sVillagesandTownsReformAlreadyhasPassedThrough25year’s

Abstract：Sincethereformandopenpolicy,ourcountry''''svillagesandtownsreformalreadyhaspassedthrough25yearscourse.ittobepossibletodivideintofourstagesroughly:Namely"societychangedthetownship"andthesystemestablishmentof"thetownshippoliticsvillagegoverns"from1980to1985;"Consolidatedthevillagesandtowns"andcarriedout"thevillagersautonomously"from1986to1989;thecountytownshipcomprehensivereformexperimentsiteandestablishmentperfectagriculturesocializationservicesystemfrom1990to1997;In1998untilnowagriculturaltaxexpensereformandinnovationofthevillagesandtownsmanagementsystem.Villagesandtownsreformpoweroriginatesunceasinglyfurtherdevelopementandgreatprogressactuallymadeby"thevillagersautonomously"intheagriculturaleconomyorganizationalreform,especiallythepowerfulimpetusofthecountrysidetaxexpensereformintherecentyears.Thedirectionandgoalofnextstepofvillagesandtownsreformisinparticulartheestablishmentofthecapablehighlyeffectivebasicunitadministrationsystemandthemovementmechanismandthepublicfinancialsystemcoveringthecityandcountrysidetoenhancetheentiresocialmanagementandtheservicelevel,accordingtothewholereformmentalityofthe"removesthecity,strongcounty,thefinetownship,madeupthevillage"thehealthydevelopmentofthecountrysidepoliticalreformshouldbeimpelled.

Keywords:Villagesandtownsreform;Stagedivision;Societychangesthetownship;Thetownshippoliticsvillagegoverns;Transformadministrativefeesintotaxes;Countrysidesynthesisnecessaryreform

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已走過(guò)了25年，大體可分為四個(gè)階段即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革動(dòng)力來(lái)源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和實(shí)行“村民自治”的巨大進(jìn)步，尤其是近年來(lái)全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村“費(fèi)稅改”的強(qiáng)有力推動(dòng)。中國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向和目標(biāo)，是建立精干高效的基層行政管理體制及運(yùn)行機(jī)制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，提高整個(gè)社會(huì)的管理和服務(wù)水平，并按“撤市、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、補(bǔ)村”的整體改革思路推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；階段劃分；“社改鄉(xiāng)”；“鄉(xiāng)政村治”；“費(fèi)改稅”；農(nóng)村綜合配套改革

十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革率先起步，推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革發(fā)生巨大的變化。1980年6月18日，的牌子最先從四川省廣漢縣向陽(yáng)公社摘下來(lái)，改為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。從這一天算起，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革迄今已走過(guò)了25年。本文將對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行全面總結(jié)和系統(tǒng)梳理，并對(duì)中國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向、目標(biāo)、動(dòng)力、路徑等問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

一、我國(guó)新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的階段劃分及主要內(nèi)容

我國(guó)在新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，大體可劃分為四個(gè)階段，即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。

（一）“社改鄉(xiāng)”與“鄉(xiāng)政村治”體制的建立

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)具有深遠(yuǎn)歷史意義的十一屆三中全會(huì)，決定“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著黨和國(guó)家開(kāi)始進(jìn)入了改革開(kāi)放的新的時(shí)期[1]（p.4）。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無(wú)法容忍新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”[2]（p.211）,造成“農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延”[3]（p.1061）。1979年9月，四川省廣漢縣選擇在向陽(yáng)開(kāi)展了“政社分開(kāi)”改革試點(diǎn)，將公社機(jī)關(guān)20名干部分為三塊，一塊負(fù)責(zé)黨務(wù)和行政工作共6個(gè)人，一塊負(fù)責(zé)農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)共10個(gè)人，一塊負(fù)責(zé)社隊(duì)企業(yè)共4個(gè)人，初步形成了黨、政、經(jīng)分設(shè)的基本組織框架。1980年6月18日，已經(jīng)掛了22年的“向陽(yáng)管理委員會(huì)”牌子終于被摘下來(lái)，換上“向陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府”牌子，建立了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，生產(chǎn)隊(duì)改為村民組。由此揭開(kāi)了四川省乃至全國(guó)的“社改鄉(xiāng)”序幕[4]。

1982年12月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，第107條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?！钡?983年底，全國(guó)已有12，702個(gè)宣布解體，1984年底又有39，838個(gè)摘掉牌子。1985年所余的249個(gè)自動(dòng)解體，取而代之的是79，306個(gè)鄉(xiāng)、3，144個(gè)民族鄉(xiāng)和9，140個(gè)鎮(zhèn)（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1997》）。至此，“”終于退出了中國(guó)歷史舞臺(tái)！

隨著體制的解體，原來(lái)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”開(kāi)始被打破。1980年，廣西河池地區(qū)宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)建立一種全新的基層組織形式——村民委員會(huì)。其最初功能只是協(xié)助鄉(xiāng)政府維護(hù)社會(huì)治安和集體水利設(shè)施，后來(lái)逐漸擴(kuò)大到村民對(duì)農(nóng)村社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活多方面事務(wù)的自我管理，最終演化為一種基層群眾性自治組織。與此同時(shí)，四川、河南、安徽、山東等地也陸續(xù)出現(xiàn)了與此相類(lèi)似的組織形式。到1985年，全國(guó)共建立起948，628個(gè)村民委員會(huì)和588多萬(wàn)個(gè)村民組，從而取代了日益瓦解的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。然而，這一時(shí)期“政社分開(kāi)”的主要意義只是在于建立“鄉(xiāng)政”體制，“村民自治”工作尚未開(kāi)展。

（二）“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與推行“村民自治”并進(jìn)

1983年10月，中央文件曾規(guī)定：“省、直轄市、自治區(qū)的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過(guò)大的也可以適當(dāng)劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。”[5]（p.868）這給地方留下較大的“操作空間”和靈活性，造成了新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍變小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增，行政村和村民組劃分零散。1985年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為91，138個(gè)，比1978年增加了38，357個(gè)，行政村數(shù)量為948，628個(gè)，比1978年增加了25.8萬(wàn)個(gè)（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1997》）。這既增加了國(guó)家行政成本支出，又增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致出現(xiàn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)性資源分化與支配性權(quán)利膨脹互相背離、矛盾激化的現(xiàn)象。于是從1986年開(kāi)始，各地又開(kāi)展了“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作，致使全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量一下子比上年減少了19，618個(gè)，行政村數(shù)量也比上年減少了接近10萬(wàn)個(gè)。根據(jù)1996年全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為43，112個(gè)，比1986年減少了28，409個(gè)，行政村的數(shù)量也比10年前減少了接近10萬(wàn)個(gè)。其中，全國(guó)鄉(xiāng)的數(shù)量為26，986個(gè)，占62.5%，鎮(zhèn)的數(shù)量為16，126個(gè)，占37.4%[6]。總的看來(lái)，從1986年至1996年的10年間，全國(guó)鄉(xiāng)的數(shù)量減少了2倍以上，建制鎮(zhèn)的數(shù)量增加了接近1倍。有的學(xué)者提出，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)并沒(méi)有產(chǎn)生激烈的社會(huì)震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡。”[7]（pp.595～609）

1986年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）》，開(kāi)始把注意力集中到鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織建設(shè)。1987年10月，十三大報(bào)告進(jìn)一步提出，“要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦?！蓖?1月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行“村民自治”進(jìn)入了制度化運(yùn)作的階段。1988年底，全國(guó)共有1，093個(gè)縣級(jí)單位開(kāi)展村委會(huì)換屆選舉的工作試點(diǎn)，1989年的試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到了14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。1998年11月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和實(shí)行村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已成為了一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度，也標(biāo)志著“為中國(guó)農(nóng)村找到了一條發(fā)展社會(huì)主義民主政治的道路”[8]。

（三）縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)與建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

1986年9月，中央曾明確指出：“全國(guó)農(nóng)村政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的工作已經(jīng)全部結(jié)束。但由于這項(xiàng)改革的時(shí)間不長(zhǎng)，與此相關(guān)的一系列配套改革措施沒(méi)有跟上去，當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中還存在不少問(wèn)題，主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用。……目前縣級(jí)許多部門(mén)在鄉(xiāng)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)得過(guò)多過(guò)死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則是簡(jiǎn)政放權(quán)?！保ㄖ邪l(fā)[1986]22號(hào)文件）從1986年下半年開(kāi)始，山東省萊蕪市率先進(jìn)行縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)工作，把市直20多個(gè)涉農(nóng)部門(mén)分支機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，分流機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位職工多達(dá)12，874人，取得了明顯的成效[9]。隨后，山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地都相繼開(kāi)展了縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有23個(gè)省份確定了290個(gè)縣級(jí)單位進(jìn)行試點(diǎn)工作。1991年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》，就有關(guān)政策做出規(guī)定。1992年5月23日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的李鵬同志在“全國(guó)首次縣鄉(xiāng)綜合改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議”上提出，“進(jìn)行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)原因固然是要解決財(cái)政問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)在有一半縣是赤字縣，要減少和消滅赤字，必須依靠改革。但更重要的原因是要轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。……縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革方向是走‘小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)’的路子，減少對(duì)企業(yè)和基層的行政干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)體系。……可以設(shè)想，把縣一級(jí)機(jī)構(gòu)分成兩類(lèi)：一類(lèi)是必設(shè)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)管理和監(jiān)督職能，如公安、財(cái)政、工商、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)；另一類(lèi)是非必設(shè)機(jī)構(gòu)，中央不作規(guī)定，可根據(jù)需要由省、縣自行決定，上下不要求對(duì)口?！谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中央編制委員會(huì)將根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革做出全面的部署?！盵10]但在事實(shí)上，時(shí)至今日中央仍沒(méi)有制定出縣級(jí)綜合配套改革方案。這場(chǎng)自下而上的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)工作，沒(méi)過(guò)多久也就銷(xiāo)聲匿跡了。當(dāng)時(shí)的山東省委書(shū)記梁步庭曾指出：“全面的政治體制改革，要按照中央的部署進(jìn)行，但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，對(duì)政治體制進(jìn)行局部改革也是必要?！氲骄植扛母锉厝粫?huì)出現(xiàn)新的矛盾和問(wèn)題，這一點(diǎn)不能忽略。往往會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：改革方向是對(duì)的，但如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決新矛盾、新問(wèn)題，等它們積累多了，就容易走回頭路。”[11]1993年9月17日，萬(wàn)里同志與中央分管農(nóng)業(yè)工作的負(fù)責(zé)人談話時(shí)也指出，“深化農(nóng)村改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問(wèn)題，涉及一些部門(mén)和個(gè)人的既得利益，沒(méi)有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效。”[12](pp.631～636)正因?yàn)檫@樣，從1987年到1997年的10年間，我國(guó)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革一直處于持續(xù)卻無(wú)法深入的停滯狀態(tài)，“仍未擺脫組織的影響。表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系，習(xí)慣于直接指揮和控制，不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制?！盵13]（p.637）

（四）全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村“費(fèi)改稅”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新

1998年10月，十五屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)始步入了正常發(fā)展的軌道。2000年3月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2001年3月24日，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，要求在“擴(kuò)大試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，具備條件的省份可以全面推開(kāi)試點(diǎn)工作，江蘇省依靠自身財(cái)力率先開(kāi)展自費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省份也選擇部分縣（市）進(jìn)行局部的試點(diǎn)。2002年3月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，將農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個(gè)省份，加上江蘇、浙江、上海等自費(fèi)試點(diǎn)和安徽省，全國(guó)共有20個(gè)省份展開(kāi)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)共有6.2億農(nóng)民參加“費(fèi)改稅”，約占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?/4。2003年3月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求“各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，降低稅率，為最終取消這一稅種創(chuàng)造條件”。2003年，全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降幅度一般都在30％以上，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到396億元，比上年凈增加了91億元。2004年1月1日，中共中央下發(fā)新的“一號(hào)文件”，把農(nóng)業(yè)稅稅率從總體上下降1個(gè)百分點(diǎn)，取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2004年3月5日,總理在第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上鄭重承諾：“從今年起，中國(guó)逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”。2005年新年伊始，江蘇、重慶、河南、四川、山西、內(nèi)蒙、貴州、安徽、海南、廣東、寧夏、福建等省份相繼宣布取消農(nóng)業(yè)稅。到目前為止，全國(guó)已有27個(gè)省份宣布取消農(nóng)業(yè)稅，河北、山東、廣西、云南等省份也有217個(gè)縣（市）宣布取消農(nóng)業(yè)稅。據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶日前透露，2005年將有8億農(nóng)民可享受到免征農(nóng)業(yè)稅的實(shí)惠。預(yù)計(jì)到2006年，全國(guó)各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金將增加到900億元以上，原定到2008年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)也將提前實(shí)現(xiàn)。但也應(yīng)清醒地看到，農(nóng)村“費(fèi)改稅”的后續(xù)配套改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱難的系統(tǒng)工程，如全國(guó)目前的鄉(xiāng)村負(fù)債已超過(guò)5000億元，[14]而龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的最大隱患。因此，我國(guó)從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，必須進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革。

于是從1998年起，我國(guó)一直開(kāi)展以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2004年9月30日，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為37，166個(gè)，比1995年減少了9，970個(gè)，平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)，共精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)17，280個(gè)，裁減人員8.64萬(wàn)人，減少財(cái)政支出8.64億元[15]。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革預(yù)先設(shè)定“精簡(jiǎn)、效能、節(jié)約”的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到，同時(shí)還出現(xiàn)了許多“按下葫蘆露出瓢”的社會(huì)衍生現(xiàn)象。總體而言，我國(guó)目前的縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革基本是“按兵不動(dòng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革正處于“動(dòng)蕩不安”的變局之中，繼續(xù)推行村民自治也處于“左右為難”的境地?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村政治體制改革這場(chǎng)大戲現(xiàn)在還沒(méi)有正式“登臺(tái)亮相”。

二、中國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革到底怎么改？

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)了熱烈的討論，現(xiàn)在各種觀點(diǎn)都有。筆者將其主要?dú)w納為“取消論”、“保留論”、“自治論”。（1）持“取消論”的代表性觀點(diǎn)，是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員趙樹(shù)凱先生。他認(rèn)為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低的一級(jí)政權(quán)組織，目前實(shí)際是黨政混合運(yùn)作的一體性機(jī)構(gòu)。從外部規(guī)?？?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)是一個(gè)非常龐大的機(jī)構(gòu)；從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又是一架十分龐雜的‘政治機(jī)器’；從日常表現(xiàn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)發(fā)生過(guò)一些‘無(wú)法無(wú)天’的事情。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已處于懸空狀態(tài)的情況下，可考慮趁勢(shì)改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接取消?！盵16]（2）持“保留論”的代表性觀點(diǎn)，是華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究中心主任徐勇教授。他認(rèn)為：“‘鄉(xiāng)政’是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的中間環(huán)節(jié)，上接縣，下連村，任何孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)政改革都很難取得實(shí)質(zhì)性成效。因此，應(yīng)進(jìn)行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)連動(dòng)式的結(jié)構(gòu)性改革，即由‘鄉(xiāng)政村治’體制向‘縣政鄉(xiāng)派村治’的制度模式轉(zhuǎn)換，打通‘鄉(xiāng)政’與‘村治’的隔絕機(jī)制，建構(gòu)一個(gè)高效廉價(jià)、國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系。”[17]（3）持“自治論”的代表性觀點(diǎn)，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英研究員和于建嶸博士。他們認(rèn)為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種社區(qū)自治，與上級(jí)行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有隸屬關(guān)系”。為此，黨國(guó)英研究員建議，“應(yīng)取消村級(jí)管理層次，村委會(huì)和村黨支部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移到民間經(jīng)濟(jì)組織，其所承擔(dān)的公共管理職能轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)；適當(dāng)縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)行民主選舉、議政結(jié)合、兩委合一?！盵18]于建嶸博士建議，“應(yīng)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；健全和強(qiáng)化縣級(jí)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，如公安、工商、稅務(wù)、計(jì)生、教育等；充實(shí)和加強(qiáng)村級(jí)自治組織，發(fā)展社區(qū)中介組織，建立代表農(nóng)民利益的組織——農(nóng)會(huì)?！盵19]上述專(zhuān)家們的觀點(diǎn)和建議，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，莫衷一是。我認(rèn)為，真正有意義的理論研究與學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，必須從理想中回到現(xiàn)實(shí)來(lái)。這正如制度學(xué)派創(chuàng)始人諾思所指出的，“一旦無(wú)效率的制度選擇沿著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑走下去，就會(huì)陷入一種‘自動(dòng)鎖定’狀態(tài)，初始的制度設(shè)計(jì)將會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難?！盵20]（pp.1-2）否則，“把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了?！盵21]（p.696）

事實(shí)上，中國(guó)官方關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向和目標(biāo)定位是最近提出來(lái)的。即“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高整個(gè)社會(huì)的管理和服務(wù)水平。”[22]若把它概括為一句話，就是建立服務(wù)型和法制政府。試問(wèn)，我國(guó)為什么直到現(xiàn)在才提出這一改革思路呢？要想正確地回答這個(gè)問(wèn)題，就須做較長(zhǎng)時(shí)期的歷史考察與分析。如在建國(guó)前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨公開(kāi)聲明:“我們革命，為的是推翻那些不民主的政府，建立民主的政府。民主的第一招，就是由老百姓來(lái)選舉代表他們出來(lái)議事管事的人?！盵23]（p.413）特別是在陜甘寧邊區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉一般“采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制”。但到新中國(guó)成立初期，鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)了“權(quán)力多中心主義”的現(xiàn)象，縣以下不僅有區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級(jí)政府組織，而且有中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織及附屬組織，如青年團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、農(nóng)會(huì)等。對(duì)此，西方著名政治學(xué)家亨廷頓曾做過(guò)解釋?zhuān)础凹械臋?quán)力能夠頒布土地法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民的參與對(duì)通過(guò)法律或許并非必要，但對(duì)執(zhí)行法律卻不可或缺?！r(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作組織都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心?！盵24]（pp.364～365）但是，事實(shí)上任何政權(quán)管理都是需要成本的，且越是基層管理其成本越不穩(wěn)定。如在1950年7月，由政務(wù)院頒布的《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》規(guī)定：農(nóng)民協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是會(huì)員交納的會(huì)費(fèi)和各級(jí)人民政府的補(bǔ)助，須用的房屋和辦公設(shè)備由國(guó)家撥給，可享有與同級(jí)人民政府機(jī)關(guān)在使用郵政、電報(bào)、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面的同等待遇[25]。所以到1953年春，隨著工作的完成，“那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)?！盵26]（p.231）1954年9月，新中國(guó)頒布的第一部《憲法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是縣以下惟一的基層政權(quán)組織，區(qū)級(jí)政權(quán)一律改為縣派出機(jī)構(gòu)。1956年9月，八大通過(guò)的新《黨章》規(guī)定：農(nóng)村有正式黨員3人以上的應(yīng)成立黨的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按黨員人數(shù)多少建立黨支部或黨總支以至基層委員會(huì)。隨著國(guó)家機(jī)器急速膨脹，黨政機(jī)關(guān)工作人員開(kāi)始大量增加，這樣就出現(xiàn)了“政社合一”的。按照同志的原話，“我們的方向，應(yīng)該逐步地有次序地把工農(nóng)商學(xué)兵即‘全民武裝’組成一個(gè)大公社，從而構(gòu)成為我國(guó)社會(huì)的基層單位。”[27]也有學(xué)者曾經(jīng)指出，“從1951年到1958年的化運(yùn)動(dòng)，可以說(shuō)是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期?！兏锓较蚴怯尚〉酱?、由少到多、由分散到集中?！盵28]（p.49）如在建國(guó)初期，全國(guó)有大約28萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)，1957年減少為120，753個(gè)鄉(xiāng)。而到1958年，全國(guó)在此基礎(chǔ)上建立了23，630個(gè)，1959年略作調(diào)整后為26，578個(gè)[7]（p.599）。這種“高度集權(quán)式的鄉(xiāng)村政治動(dòng)員體制”，完全是以壓制幾億農(nóng)民的民主權(quán)力和剝奪其經(jīng)濟(jì)利益為沉重代價(jià)的。因?yàn)橄鄬?duì)于國(guó)家政府而言，只是“一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽(tīng)命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織。”[29](p.200)事實(shí)上，我國(guó)“在實(shí)現(xiàn)集體化的20年中，農(nóng)民大約有一半的時(shí)間是無(wú)酬勞動(dòng)”[30](p.114)。以1982年為例，全國(guó)為54，352個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為719，438個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為597.7萬(wàn)個(gè)。若按平均每個(gè)公社配備30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)配備7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備5名干部計(jì)算，當(dāng)時(shí)總計(jì)需要大約3，500萬(wàn)名左右干部。而國(guó)家只承擔(dān)5%左右的行政費(fèi)用，其余的95%以上都由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，“這種社會(huì)組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”[13](p.508)。正如馬克思指出的，“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的發(fā)展?！盵31](p.305)

改革開(kāi)放初期，由于長(zhǎng)期受“左”傾思想的束縛，許多人仍對(duì)所謂的“優(yōu)越性”不敢懷疑，嚴(yán)重地影響和制約著農(nóng)村政治體制改革的進(jìn)程。如在1980年6月18日，當(dāng)向陽(yáng)鄉(xiāng)把“”牌子摘下來(lái)后，全國(guó)人大常委會(huì)立即打電話給四川省委批評(píng)這一“錯(cuò)誤做法”，結(jié)果又把公社牌子掛了出去。事后半個(gè)月，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，才換上了向陽(yáng)鄉(xiāng)政府的牌子[32]（pp.404～406）。正如萬(wàn)里同志指出：“我們將要修改的憲法，回避了公社這個(gè)問(wèn)題。憲法不講，講基層政權(quán)組織，也沒(méi)有講不要。我們是個(gè)大黨大國(guó)，要統(tǒng)一這個(gè)問(wèn)題不容易，思想轉(zhuǎn)變有個(gè)過(guò)程。”[4]1982年4月12日，中共中央又發(fā)出了《關(guān)于憲法修改草案中規(guī)定農(nóng)村政社分開(kāi)問(wèn)題的通知》，指出：“政社分開(kāi)是一件很復(fù)雜、很細(xì)致的工作，不可輕率，忽忙改變，必須有領(lǐng)導(dǎo)、有準(zhǔn)備、有計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行。當(dāng)前及憲法通過(guò)以后的一二年內(nèi)，各地都應(yīng)維持現(xiàn)有體制，但可由各省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后有領(lǐng)導(dǎo)地根據(jù)各地情況分期分批逐步改變。”[33]（p.196）彭真同志當(dāng)時(shí)也強(qiáng)調(diào)，“政社分開(kāi)，只是把政權(quán)那一部分職權(quán)分出去，公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的企業(yè)和其他一切財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)仍然不變?！盵32]（p.196）同年11月5日，萬(wàn)里同志再次強(qiáng)調(diào)：“生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改變。但是，對(duì)公社體制的改革，應(yīng)取慎重態(tài)度，不要采取自上而下層層改變、限期完成的辦法。對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，在沒(méi)有適當(dāng)?shù)男碌慕M織形式來(lái)替代之前，不要輕易變動(dòng)，以免出現(xiàn)混亂。”[34]（p.238）可見(jiàn)，“與建立時(shí)一哄而起的熱烈場(chǎng)面相比，的解體可謂悄然無(wú)聲”[32]（p.421）。因此，“社改鄉(xiāng)”之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制帶有濃厚的體制“歷史遺留”。直到上世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革重點(diǎn)也只是停留在“撤并”或合并方面，也未敢去觸動(dòng)已經(jīng)過(guò)時(shí)的農(nóng)村政治體制。即使到90年代前后，中央在“這個(gè)問(wèn)題上仍不作統(tǒng)一規(guī)定，而由各省根據(jù)情況自行決定”[10]，結(jié)果錯(cuò)失了縣鄉(xiāng)管理體制改革的大好時(shí)機(jī)。如在1990年4月12日，同志曾經(jīng)提出了，“要把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為有活力、有權(quán)威、有效能的政權(quán)”[35]。但是，他在這里強(qiáng)調(diào)的“重點(diǎn)是村一級(jí)”，即按照“五個(gè)好”（一個(gè)好書(shū)記、一支好隊(duì)伍、一條好思路、一個(gè)好經(jīng)營(yíng)體制、一套好管理制度）和“三個(gè)有”（有人管事、有錢(qián)辦事、有章理事）的要求，重點(diǎn)抓好以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)，千方百計(jì)地發(fā)展和壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加強(qiáng)以民主管理為內(nèi)容的村級(jí)制度建設(shè)[36]（pp.601～690）。因此，直到1998年10月底召開(kāi)十五屆三中全會(huì)以前，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革仍處于“原地踏步”的狀態(tài)。盡管這一時(shí)期國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)原國(guó)家體改委《關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)“縣級(jí)綜合改革，重點(diǎn)是要搞好縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的改革，轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)管理職能，為發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)服務(wù)”，1992年8月1日同志在山東考察時(shí)提出“要下決心進(jìn)行縣鄉(xiāng)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”[36]（pp.175～241），但是這些改革設(shè)想并沒(méi)有真正地去實(shí)施。

直到進(jìn)入21世紀(jì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院自上而下地開(kāi)展了農(nóng)村“費(fèi)改稅”，由此揭開(kāi)了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的序幕。特別是十六大提出了“要在本世紀(jì)頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)”，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的大政方針。十六屆三中全會(huì)又提出了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大設(shè)想，黨中央還做出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村”的重要科學(xué)論斷，始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨和全國(guó)工作的“重中之重”。特別是2004年和2005年，黨中央連續(xù)發(fā)出新的“一號(hào)文件”，2006年將宣布取消在中國(guó)延續(xù)了幾千年的“皇糧國(guó)稅”。這一系列重大戰(zhàn)略舉措的陸續(xù)出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。而當(dāng)新一屆政府成立時(shí)，總理明確提出“要把制度建設(shè)作為加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重中之重，下決心改變政府越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題，下決心打造服務(wù)型和法治政府”，回首國(guó)務(wù)院的100次常務(wù)會(huì)議，涉及政府自身改革和建設(shè)的議題多達(dá)31個(gè)，占到總議題的10%，由此見(jiàn)證了本屆政府銳意改革的一串串堅(jiān)實(shí)而不凡的前行足跡[37]。完全可以肯定地說(shuō)，正是由于這三股強(qiáng)大的力量合成（農(nóng)村工作總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變、政府自身改革和農(nóng)村“費(fèi)改稅”推動(dòng)），促使農(nóng)村政治體制改革正在發(fā)生一次“質(zhì)的飛躍”。

2005年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》明確提出，“要積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。按照切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、努力建立服務(wù)型政府和法治政府的要求,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置。嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量,由省級(jí)政府實(shí)行總量管理,確保5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減少不增加。按照在合理區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性職能的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類(lèi)管理的要求,整合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。強(qiáng)化公益性事業(yè)單位公共服務(wù)功能，其經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障；強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位自我發(fā)展能力,使其逐步走向市場(chǎng)。要堅(jiān)持以政府投入為主的農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制,進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府對(duì)義務(wù)教育的保障責(zé)任,確保農(nóng)村義務(wù)教育正常經(jīng)費(fèi)支出需要。要根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則,繼續(xù)改革完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經(jīng)費(fèi)支出需要。積極推行和完善‘省直管縣’財(cái)政管理體制改革和‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’財(cái)政管理方式改革?！保▏?guó)發(fā)[2005]24號(hào)文件）。種種跡象表明，中央決策層已不僅僅局限于在原有的體制框架內(nèi)來(lái)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問(wèn)題，而是更加關(guān)注從整個(gè)農(nóng)村基層組織架構(gòu)和管理體制上去尋求突破?？傊袷澜缟弦?guī)模最大且牽涉面最廣的一場(chǎng)波瀾壯闊的中國(guó)農(nóng)村政治體制改革序幕已經(jīng)拉開(kāi)了。

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的25年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革動(dòng)力來(lái)源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和推行“村民自治”的巨大成功，尤其是近年來(lái)全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村“費(fèi)改稅”的強(qiáng)有力推動(dòng)。下一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)質(zhì)和核心問(wèn)題是解決我國(guó)過(guò)去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下所形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等歷史遺留問(wèn)題。它不僅需要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制等等，而且需要解決整個(gè)體制方面的問(wèn)題，如國(guó)民收入的再分配、財(cái)政體制、戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、農(nóng)民義務(wù)教育和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等等?？傊挥羞M(jìn)一步明確哪些事情應(yīng)該歸中央、省級(jí)和縣級(jí)政府來(lái)管，又有哪些事情應(yīng)該歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)管，接下來(lái)，才能考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)供給、管理體制等一系列的問(wèn)題。所以，中國(guó)下一步應(yīng)站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)的高度去推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展，并按“撤市、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、補(bǔ)村”的整體改革思路設(shè)計(jì)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革和國(guó)家行政管理體制改革的總體方案（另文詳述）。

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