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內(nèi)容摘要：

本文在對(duì)全省“十五”就業(yè)形勢(shì)分析預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，構(gòu)思了今后一個(gè)時(shí)期湖南就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)和基本思路，指明“培育勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移載體”、“加快多元城鎮(zhèn)化進(jìn)程”等，是“十五”湖南實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重點(diǎn)。然后，闡述了今后我省實(shí)施就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略必須采取的相關(guān)措施，并提出了保證戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的政策建議。

關(guān)鍵詞：

“十五”時(shí)期；就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)；大容量就業(yè)載體；實(shí)際失業(yè)率；就業(yè)增長(zhǎng)彈性。

中圖分類號(hào)：F240

擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)、控制社會(huì)失業(yè)率歷來(lái)是世界各國(guó)政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)之一。近年來(lái)，中共中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，必須從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的政治高度，把擴(kuò)大就業(yè)、改善人民生活的工作抓緊抓好。并指出，改善人民生活的重要途徑是積極擴(kuò)大就業(yè)?？梢?jiàn)，全面系統(tǒng)的研究和探討城鄉(xiāng)就業(yè)問(wèn)題，在改革的攻堅(jiān)階段和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期顯得十分必要和緊迫。那么，怎樣構(gòu)思“十五”湖南城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并采取何種途徑和措施有效地緩解城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾呢？筆者在調(diào)查研究和廣泛收集分析材料、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)此作一些也許膚淺的思考和探究。

眾所周知，研究探討勞動(dòng)就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，首先就必須對(duì)“十五”全省就業(yè)形勢(shì)，作出一個(gè)比較科學(xué)的分析和預(yù)測(cè)。

一、“十五”全省就業(yè)形勢(shì)的初步預(yù)測(cè)和判斷

湖南作為一個(gè)有6500多萬(wàn)人口的農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化程度不高，工業(yè)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)村人口仍然占全省人口總數(shù)近75%，勞動(dòng)力資源特別是農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富，而全省城鎮(zhèn)及其第二、三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力仍十分有限，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力總供給大于總需求的狀況在一段相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難有根本性的改變，加之，“入世”對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的影響，盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也許利大于弊，但近期（“十五”期間）的負(fù)面沖擊（特別是對(duì)農(nóng)村就業(yè)的沖擊）有可能大于正面影響。這就是“十五”湖南勞動(dòng)就業(yè)的大環(huán)境。

1、供給狀況預(yù)測(cè)

據(jù)分析，當(dāng)前湖南的失業(yè)是一種典型的勞動(dòng)力供給總量絕對(duì)過(guò)剩型失業(yè)，且農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，將成為化解就業(yè)矛盾的主要方面。這是湖南與上海、北京、珠江三角洲等一些大城市、特大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)比較，在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域所遭遇的一種明顯不同的情況。

一般說(shuō)來(lái)，勞動(dòng)力供給狀況可從兩方面來(lái)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)：

第一，從人口增長(zhǎng)型供給，即勞動(dòng)力自然供給看，據(jù)有關(guān)資料介紹，全省男16—59歲、女16—54歲的勞動(dòng)年齡人口，預(yù)計(jì)從2001—2005年將增加285萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)新增約70萬(wàn)人，農(nóng)村新增約215萬(wàn)人。這樣，2005年末全省勞動(dòng)年齡人口將達(dá)到4400萬(wàn)人（2000年約為4115萬(wàn)人）。

第二，從發(fā)展型的派生供給看，隨著改革不斷深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，以及企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，部分原已就業(yè)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力將轉(zhuǎn)變?yōu)樾柚匦戮蜆I(yè)的勞動(dòng)力供給。在城鎮(zhèn)，若按年均從原有崗位剝離2%的勞動(dòng)力存量測(cè)算，每年將從全省企事業(yè)單位已就業(yè)的817萬(wàn)從業(yè)人員中剝離冗員16.34萬(wàn)，5年共將增加81.7萬(wàn)派生性的勞動(dòng)力供給。在農(nóng)村，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力耕種5畝地計(jì)算，全省現(xiàn)有耕地只能吸納964萬(wàn)勞動(dòng)力。若考慮到加入WTO對(duì)近期農(nóng)業(yè)的不利影響，以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和機(jī)械化水平提高等多種因素，據(jù)有關(guān)資料推算，全省未來(lái)五年有1220萬(wàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力將被排放出來(lái)成為派生性供給。

全省勞動(dòng)力自然增量加上存量剝離得出的是新增勞動(dòng)力供給總量，則五年全省城鄉(xiāng)勞動(dòng)力總供給將會(huì)新增約1587萬(wàn)。

2、需求狀況預(yù)測(cè)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和方式直接影響著勞動(dòng)力需求量的大小。湖南作為一個(gè)發(fā)展中的省份，由于體制不斷完善、資源配置日趨合理，在2001—2005年間全省經(jīng)濟(jì)保持較快增速是有可能的。據(jù)2002年1月23日《湖南日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2001年我省實(shí)現(xiàn)了“十五”計(jì)劃的良好開(kāi)局，全省完成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）3983億元，增長(zhǎng)9.0%，增速高于全國(guó)平均水平1.7個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)，在此我們有理由對(duì)“十五”期間全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速作較高（即年均增速10%）、適中（即年均增速9%）和較低（即年均增速8%）三種假定。那么，依據(jù)這三種假定的增速，利用就業(yè)彈性方法，就可對(duì)未來(lái)五年我省勞動(dòng)力需求狀況進(jìn)行初步預(yù)測(cè)，進(jìn)而得出如下三種預(yù)測(cè)方案。

甲方案：假定經(jīng)濟(jì)增速較高（10%），“十五”與“九五”時(shí)期的就業(yè)彈性系數(shù)（就業(yè)彈性系數(shù)e=就業(yè)增長(zhǎng)率/GDP增長(zhǎng)率，“九五”期間e的平均值約為0.12）相近，即全省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)就業(yè)容量平均增加3.5萬(wàn)人。這樣，全省城鎮(zhèn)每年將增加35萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位的需求量，那么2001—2005年勞動(dòng)力需求量將新增175萬(wàn)人。

乙方案：假定經(jīng)濟(jì)增速適中（9%），其它情況與甲方案基本相同，則全省城鎮(zhèn)每年將增加31.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位的需求量，那么2001—2005年勞動(dòng)力需求量將新增157.5萬(wàn)人。

丙方案：假定經(jīng)濟(jì)增速較低（8%），其它情況與甲方案相近，則全省城鎮(zhèn)每年將增加28萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位的需求量，那么2001—2005年勞動(dòng)力需求量將新增140萬(wàn)人。

上述分析和預(yù)測(cè)雖然不一定十分精確，但從這種依據(jù)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)和已有經(jīng)驗(yàn)做出的情景性描述，或許可以幫助我們得出如下基本判斷：到2005年末，若實(shí)現(xiàn)甲方案，除可全部消化城鎮(zhèn)新供給勞動(dòng)力外，還能吸納近25萬(wàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力；若實(shí)現(xiàn)乙方案，僅可全部消化城鎮(zhèn)新供給勞動(dòng)力；若滑向丙方案，則即使城鎮(zhèn)新供給勞動(dòng)力都將有11萬(wàn)多消化不了。可見(jiàn)，如果我省國(guó)民經(jīng)濟(jì)不能保持一個(gè)較快的發(fā)展速度(9%以上)，即使不考慮就業(yè)彈性系數(shù)已出現(xiàn)逐步下降這一因素，全省城鎮(zhèn)登記失業(yè)率也有可能突破5%，城鄉(xiāng)社會(huì)實(shí)際失業(yè)率將高達(dá)20%以上。

3、就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況預(yù)測(cè)

隨著全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，“十五”全省就業(yè)結(jié)構(gòu)必然出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整和變動(dòng)。在此情況下，我們的分析預(yù)測(cè)不僅要考慮這一時(shí)期全省勞動(dòng)力供求狀況，而且要考慮就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變動(dòng)情況。假定“十五”全省通脹率控制在3%左右，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為9%，城鎮(zhèn)化率年均提高3.5個(gè)百分點(diǎn)，“十五”期間共提高17.5個(gè)百分點(diǎn)，全省城鎮(zhèn)人口就可能從“九五”末的1900多萬(wàn)增加到2500萬(wàn)以上。那么據(jù)初步預(yù)測(cè)，全省就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)情況大致如下：

——從就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，預(yù)計(jì)2005年末全省城鎮(zhèn)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員和外出務(wù)工人員），將分別占全部從業(yè)人員的37%和31.5%，約1628萬(wàn)人和1386萬(wàn)人。

——從就業(yè)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，預(yù)計(jì)2005年末全省就業(yè)分布為，第一產(chǎn)業(yè)約占40%，第二產(chǎn)業(yè)約占28%，第三產(chǎn)業(yè)約占32%。

——從就業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)看，隨著全省改革開(kāi)放的不斷深入，個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)必然加快發(fā)展步伐。這樣，預(yù)計(jì)到2005年末全省國(guó)企職工人數(shù)占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重，將由2000年的44%下降到35%左右，城鎮(zhèn)非國(guó)有單位從業(yè)人員占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重有可能達(dá)到65%。其中城鎮(zhèn)集體企業(yè)從業(yè)人員占33%，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體從業(yè)人員占25%，其它所有制單位（含合資和外資企業(yè)）從業(yè)人員約占7%。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占農(nóng)村勞動(dòng)力的比重達(dá)50%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)從業(yè)人員占農(nóng)村勞動(dòng)力的比重為10%，個(gè)體從業(yè)人員為6%，私營(yíng)企業(yè)為4%，省外勞務(wù)輸出人員達(dá)30%。

根據(jù)上述分析預(yù)測(cè)不難斷定，“十五”乃至今后一個(gè)時(shí)期，湖南的勞動(dòng)就業(yè)將呈現(xiàn)如下四個(gè)明顯特點(diǎn)：一是勞動(dòng)力供求總量將嚴(yán)重失衡，且就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出；二是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，緩解農(nóng)村日益突出的就業(yè)矛盾，保持就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定的任務(wù)更加繁重；三是應(yīng)對(duì)“入世”的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，有效化解城鎮(zhèn)失業(yè)壓力的困難較多、難度更大；四是就業(yè)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)可能下降，使單位投資提供的就業(yè)機(jī)會(huì)大大減少。

二、“十五”全省勞動(dòng)就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想

上述大致預(yù)測(cè)表明，“十五”及今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，湖南勞動(dòng)就業(yè)的形勢(shì)不容樂(lè)觀，全省緩解就業(yè)矛盾、穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)的任務(wù)十分繁重而緊迫。為此，我們必須以江總書(shū)記“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的政治高度，把積極擴(kuò)大就業(yè)作為改善人民生活的重要途徑，正確處理結(jié)構(gòu)調(diào)整、深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展同增加就業(yè)的關(guān)系，充分考慮各種有利和不利因素對(duì)全省就業(yè)工作的影響，以利于制定出切實(shí)可行的全省就業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，并以此尋找出一條發(fā)展經(jīng)濟(jì)與擴(kuò)大就業(yè)二者彼此整合、雙向互動(dòng)，失業(yè)壓力與就業(yè)矛盾平穩(wěn)化解的新路子。

（一）總體目標(biāo)和基本思路

今后一個(gè)時(shí)期我省就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是：適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)培育發(fā)展，盡快形成“單位自主用人，個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，市場(chǎng)基礎(chǔ)配置，政府引導(dǎo)促進(jìn)”的市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的前提下，把擴(kuò)大就業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，盡快納入全省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。并將發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)，作為今后一個(gè)時(shí)期擴(kuò)大就業(yè)的主攻方向。同時(shí)，搞好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同就業(yè)目標(biāo)的銜接協(xié)調(diào)，努力加快全省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程?？紤]到今后一個(gè)時(shí)期就業(yè)崗位的全球化競(jìng)爭(zhēng)已不可避免，要通過(guò)組織省外和境外勞務(wù)輸出等途徑，盡量爭(zhēng)取把省外、國(guó)外的就業(yè)崗位更多地配置到湖南來(lái)。要結(jié)合培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，積極引導(dǎo)和扶持個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，從而重點(diǎn)培育全省勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移的有效載體，為實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”目標(biāo)，促進(jìn)全省勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置和就業(yè)矛盾的全面緩解，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。

形成市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制是該戰(zhàn)略目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)的實(shí)質(zhì)是使勞動(dòng)力市場(chǎng)真正成為社會(huì)勞動(dòng)力資源配置的基礎(chǔ)和主要手段，并徹底擯棄傳統(tǒng)“統(tǒng)包統(tǒng)配”的剛性計(jì)劃就業(yè)制度。為此，一是要建立健全全省統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，并充分發(fā)揮市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置中的基礎(chǔ)性作用；二是要大力培育市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)就業(yè)主體的有效轉(zhuǎn)換，從而真正使企事業(yè)單位成為用人用工主體，勞動(dòng)者個(gè)人成為擇業(yè)主體，為實(shí)現(xiàn)“雙向自主選擇、個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)”創(chuàng)造外部條件；三是要暢通勞動(dòng)力供求信息渠道，完善就業(yè)服務(wù)體系，在廣開(kāi)就業(yè)門路的基礎(chǔ)上，促進(jìn)用人與就業(yè)“雙向互選”和勞動(dòng)力合理流動(dòng)。

采取多種途徑緩解就業(yè)壓力，是該戰(zhàn)略目標(biāo)的核心和落腳點(diǎn)。怎樣增加就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解失業(yè)壓力？這就必須采取多種途徑和措施，在搞好全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同充分就業(yè)目標(biāo)銜接協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮本省資源稟賦，趨利避害，實(shí)行就業(yè)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略，積極發(fā)展勞動(dòng)密集型中小企業(yè)和就業(yè)門檻低的第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)。并大力推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)連片發(fā)展的多元城鎮(zhèn)化”模式，以提高我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的就業(yè)含量，從而培育出勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移的有效載體，為擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和條件。

我們認(rèn)為，若能實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，就有望保持“十五”全省就業(yè)局勢(shì)的穩(wěn)定，使全省城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%以內(nèi)，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制在8%以內(nèi)（據(jù)資料介紹，1998為5.6%）。

（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)與實(shí)施步驟

根據(jù)上述分析，我們認(rèn)為“十五”全省穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是：

其一，培育發(fā)展勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移的有效載體。主要是通過(guò)切實(shí)可行的政策措施，逐步做大勞動(dòng)力吸納與轉(zhuǎn)移載體的“容量”。大容量的就業(yè)載體主要指：有組織的省外與境外勞務(wù)輸出，勞動(dòng)密集型第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)，個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)和有活力的小企業(yè)。

其二，加快多元城鎮(zhèn)化進(jìn)程。主要是通過(guò)實(shí)施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，使全省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)不斷壯大。

其三，主攻難點(diǎn)，化“弱”為“強(qiáng)”。要把就業(yè)難點(diǎn)的轉(zhuǎn)化納入全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，采取有效措施，幫助城鎮(zhèn)“弱勢(shì)群體”提高素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。要利用經(jīng)濟(jì)手段，扶持經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地區(qū)擺脫困境，開(kāi)辟和培育大容量的就業(yè)載體，從而化解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失業(yè)壓力。

當(dāng)然，考慮到我國(guó)加入WTO近期對(duì)農(nóng)業(yè)大省勞動(dòng)就業(yè)的獨(dú)特影響，以及全省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程，在突出戰(zhàn)略重點(diǎn)的同時(shí)，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能分步驟、有計(jì)劃的進(jìn)行。

第一步，化解突出矛盾，改善就業(yè)環(huán)境，保持全省就業(yè)局勢(shì)的全面穩(wěn)定。在當(dāng)前城鎮(zhèn)失業(yè)矛盾，特別是年齡偏大、技術(shù)單一老化企業(yè)下崗職工再就業(yè)問(wèn)題突出的情況下，要通過(guò)加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)，暢通職業(yè)信息渠道，狠抓就業(yè)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練等，盡快化解日益突出的下崗職工再就業(yè)矛盾。全省各級(jí)政府要采取一系列政策措施，在調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，逐步改善就業(yè)環(huán)境，努力兼顧提高經(jīng)濟(jì)規(guī)模的就業(yè)密度，確保全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

第二步，加大就業(yè)投入，著力培育發(fā)展勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移的有效載體。這一步主要是在化解突出矛盾的基礎(chǔ)上，大力拓寬城鎮(zhèn)就業(yè)門路和農(nóng)村勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移的渠道，為“提質(zhì)、擴(kuò)容、減壓”搭建“平臺(tái)”，打造“載體”。“提質(zhì)、擴(kuò)容、減壓”主要是指提高勞動(dòng)者的文化技術(shù)素質(zhì)，擴(kuò)大就業(yè)載體的容量，減輕以至化解城鄉(xiāng)失業(yè)壓力。今后全省各級(jí)政府促進(jìn)就業(yè)的途徑，是要通過(guò)加大引導(dǎo)性的就業(yè)投入，為勞動(dòng)者特別是就業(yè)困難群體提供全方位的就業(yè)服務(wù)。要建立健全職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，完善勞動(dòng)力供求信息網(wǎng)絡(luò)，為城鎮(zhèn)“弱勢(shì)群體”和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供低收費(fèi)或免費(fèi)的適用技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)訓(xùn)練，幫助城鎮(zhèn)“弱勢(shì)群體”和廣大農(nóng)民提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和適應(yīng)職業(yè)變化的能力。同時(shí)，為切實(shí)加快全省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，還要通過(guò)建立小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)基金，制定產(chǎn)業(yè)扶持政策等措施，加大全省勞動(dòng)力吸納與轉(zhuǎn)移載體搭建的資金和政策投入。

第三步，形成統(tǒng)一市場(chǎng)，健全就業(yè)機(jī)制，為促進(jìn)勞動(dòng)力資源合理配置和就業(yè)壓力的全面緩解提供政策和制度環(huán)境。這一步主要是在改善就業(yè)環(huán)境、建造就業(yè)載體的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，真正形成“單位自主用人，個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，市場(chǎng)基礎(chǔ)配置，政府引導(dǎo)促進(jìn)”的市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制。為此，要進(jìn)一步深化戶籍管理、土地流轉(zhuǎn)、工資分配、社會(huì)保障等相關(guān)制度改革，使市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。要建立一支規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的就業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，從而形成功能齊全、方式靈活、流程規(guī)范、運(yùn)作高效的就業(yè)服務(wù)體系，切實(shí)為勞動(dòng)力供求雙方提供職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、信息咨詢、就業(yè)培訓(xùn)以及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等多種促進(jìn)就業(yè)的優(yōu)良服務(wù)。

值得注意的是：近年來(lái)，由于全省農(nóng)業(yè)已進(jìn)入資本、技術(shù)替代勞動(dòng)的加速時(shí)期，加之農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益差距的逐步擴(kuò)大，形成很強(qiáng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移拉力，導(dǎo)致全省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在沖動(dòng)愈來(lái)愈強(qiáng)烈。農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)壓力的不斷積蓄，使得當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重供過(guò)于求，這已成為全省改革發(fā)展中的一大突出問(wèn)題。又由于企業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，已剝離和分流出大量下崗職工，使全省現(xiàn)有城鎮(zhèn)承受著很大的就業(yè)壓力。這必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移的難度加大?？梢?jiàn)，“十五”及今后一個(gè)時(shí)期，一是必須加快多元城鎮(zhèn)化步伐，從中盡快開(kāi)辟出農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大容量轉(zhuǎn)移的有效載體，從而全面緩解全省農(nóng)村就業(yè)壓力；二是要采取有效的政策措施，逐步消除由于發(fā)展差距造成各地區(qū)之間就業(yè)機(jī)會(huì)不均等的矛盾，以及城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間利益矛盾趨于激發(fā)的潛在危機(jī)。

三、實(shí)施全省就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)措施及政策建議

（一）相關(guān)措施

1、加快全省多元城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不斷開(kāi)辟新的就業(yè)載體。目前，我省城鎮(zhèn)化水平較低（2000年約為29.75%），不僅遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家水平，而且低于全國(guó)36.1%的平均水平。隨著全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，實(shí)施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，逐步提高城鎮(zhèn)化程度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。我們必須把握契機(jī)，為促進(jìn)全省大中小城鎮(zhèn)多層次發(fā)展，加緊編制出湖南的“十五”城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。據(jù)湖南近20年的史料分析測(cè)算，我省城鎮(zhèn)化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，能相應(yīng)帶動(dòng)18萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，故在未來(lái)一個(gè)時(shí)期我省通過(guò)提高城鎮(zhèn)化水平，以拓展就業(yè)空間的余地確實(shí)很大。為此，我們要抓好現(xiàn)有城市的擴(kuò)容增量，適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，采取有效的政策措施，促進(jìn)全省每個(gè)地級(jí)市現(xiàn)有中心城區(qū)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和人口容量的適度增加，力爭(zhēng)到2005年全省14個(gè)市州的中心城區(qū)人口增加到530萬(wàn)以上；要加快全省農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，在努力擴(kuò)充縣城和建制鎮(zhèn)規(guī)模的基礎(chǔ)上，選擇人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較集中，條件成熟又遠(yuǎn)離現(xiàn)有城鎮(zhèn)的農(nóng)村，通過(guò)投入一定的小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)資金，扶持興建一批農(nóng)村集鎮(zhèn)，力爭(zhēng)“十五”全省縣以下建制鎮(zhèn)達(dá)到1100個(gè)左右。要逐步提升品位、擴(kuò)大人口容納規(guī)模，爭(zhēng)取全省縣城的人口規(guī)模平均達(dá)6萬(wàn)人左右，一般建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模平均達(dá)1萬(wàn)人左右。要通過(guò)實(shí)施多元城鎮(zhèn)化發(fā)展方略，力爭(zhēng)使我省長(zhǎng)株潭地區(qū)城鎮(zhèn)化水平達(dá)45%以上，市鎮(zhèn)人口增加到650萬(wàn)，其他地區(qū)城鎮(zhèn)化水平達(dá)40%左右，市鎮(zhèn)人口增加到1900萬(wàn)左右。

2、強(qiáng)化就業(yè)領(lǐng)域宏觀調(diào)控，搞好統(tǒng)籌兼顧，均衡各地區(qū)之間的就業(yè)壓力。為實(shí)現(xiàn)全省就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，不僅要千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，而且要綜合考慮多種“變數(shù)”，切實(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，包括對(duì)就業(yè)增量、存量、余量和地區(qū)之間發(fā)展差別引起就業(yè)壓力差別的調(diào)控。穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)的當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大就業(yè)需求。而就業(yè)需求是一種“派生”需求，主要依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對(duì)湖南多數(shù)市州的實(shí)際，在制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策和進(jìn)行宏觀調(diào)控中，一是考慮到非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的就業(yè)崗位已占新增就業(yè)崗位90%以上的情況，各地務(wù)必兼顧公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持就業(yè)容量大的多種所有制企業(yè)優(yōu)先發(fā)展；二是考慮到目前全省就業(yè)壓力比較突出的情況，必須正確處理長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)與近期靈活就業(yè)的關(guān)系，鼓勵(lì)短期性、臨時(shí)性的非正規(guī)就業(yè)；三是我省就業(yè)矛盾會(huì)逐步從體制轉(zhuǎn)軌型失業(yè)（下崗）與城鎮(zhèn)就業(yè)崗位不足，轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)發(fā)展差距造成區(qū)域間就業(yè)機(jī)會(huì)不均等的矛盾。為此，今后勞動(dòng)就業(yè)宏觀調(diào)控的重點(diǎn)，是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，盡量提高對(duì)困難市州固定資產(chǎn)投資的比重，擴(kuò)大困難地區(qū)公共投資的規(guī)模。

3、進(jìn)一步深化各項(xiàng)相關(guān)制度配套改革，不斷健全和完善市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)的運(yùn)行機(jī)制。一是要逐步革除城鄉(xiāng)隔離的戶籍管理制度。我們必須從消除影響農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙入手，以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移為目標(biāo)，逐步推行就業(yè)地入戶登記辦法。要清理、修訂或廢止那些“限農(nóng)、歧農(nóng)、排農(nóng)”的政策規(guī)定，放松對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的行政性控制，在幫助他們盡快提高素質(zhì)的同時(shí)，引導(dǎo)其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是中小城鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是建立和完善農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)制度。

多年來(lái)，由于現(xiàn)行土地制度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中的制約，使全省80%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高度分散在鄉(xiāng)村，長(zhǎng)期與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相脫節(jié)。同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力“進(jìn)廠不進(jìn)城”這一原始轉(zhuǎn)移模式被逐步凝固下來(lái)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理?？梢?jiàn)，只有迅速健全土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)小城鎮(zhèn)合理布局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的連片集中發(fā)展，才能帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、貿(mào)易、信息和技術(shù)推廣等農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并產(chǎn)生積極的連帶就業(yè)效應(yīng)（據(jù)資料介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中發(fā)展帶動(dòng)的就業(yè)是分散時(shí)的150%）。三是必須大力進(jìn)行勞動(dòng)用工、工資分配、教育培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)以及住房等的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。為此，必須進(jìn)一步落實(shí)勞動(dòng)者擇業(yè)和企業(yè)用人自主權(quán)，改變職業(yè)教育與技術(shù)培訓(xùn)自我封閉的狀況，把發(fā)展教育與培訓(xùn)作為提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)、緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾的優(yōu)先措施，努力推動(dòng)“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)，培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”機(jī)制的形成。要正確啟動(dòng)利益機(jī)制，本著“低水平、廣覆蓋”的原則，盡快拓展養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，并全面推行住房商品化，以利于優(yōu)化勞動(dòng)者包括進(jìn)城農(nóng)民的生活保障預(yù)期。

4、依法規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育。勞動(dòng)行政部門要切實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察與執(zhí)法，依法嚴(yán)懲職業(yè)介紹中的欺詐行為。要打破地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，廢除妨礙全省統(tǒng)一市場(chǎng)形成的各種制度性壁壘，以利于全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)在規(guī)范中發(fā)育，在發(fā)育中規(guī)范。我們要依據(jù)《勞動(dòng)法》的原則規(guī)定，盡快出臺(tái)有關(guān)勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的地方性法規(guī)或制度，為培育全省統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體，運(yùn)行規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序，調(diào)控有力、服務(wù)周到，覆蓋半徑大、組織成本低，且勞動(dòng)力供求信息收集渠道暢通、傳遞方式先進(jìn)的勞動(dòng)力“連鎖超市”創(chuàng)造良好的法制環(huán)境?？紤]到今后就業(yè)崗位競(jìng)爭(zhēng)的省際化甚至國(guó)際化趨勢(shì)，從湖南的實(shí)際情況出發(fā)，我們必須盡早運(yùn)用現(xiàn)代信息手段，把我省勞動(dòng)力市場(chǎng)的覆蓋半徑與觸角，積極向省外乃至國(guó)外逐步拓展和延伸，以利全省廣大勞動(dòng)者能在更大時(shí)空的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（二）政策建議

建議之一，把培育勞動(dòng)力大容量吸納與轉(zhuǎn)移載體，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略重點(diǎn)，盡快納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。各級(jí)政府在制訂各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策時(shí)，要確立就業(yè)優(yōu)先的原則，把促進(jìn)就業(yè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革一并考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃和部署。在國(guó)家尚未頒布《就業(yè)促進(jìn)法》之前，建議省人大適時(shí)制定出有利“就業(yè)促進(jìn)”的地方性法規(guī)，使我省擴(kuò)大就業(yè)的措施盡快納入規(guī)范化、法制化的軌道。

建議之二，在大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，必須扶持發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)就業(yè)密度高、容納潛力大的行業(yè)特別是服務(wù)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。我們要從提高就業(yè)增長(zhǎng)彈性上作文章，優(yōu)先發(fā)展就業(yè)容量大、投資少、見(jiàn)效快的勞動(dòng)密集型第三產(chǎn)業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)，以確保全省就業(yè)機(jī)會(huì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。要積極鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，并逐步擴(kuò)大服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放度。要落實(shí)促進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)的各項(xiàng)政策，支持與鼓勵(lì)私營(yíng)、個(gè)體企業(yè)興辦服務(wù)業(yè)。要加大對(duì)困難地區(qū)農(nóng)村的資金、政策和科技投入，重點(diǎn)扶持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓寬大容量就地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的載體。

建議之三，積極調(diào)整反失業(yè)政策，弱化下崗職工就業(yè)的“所有制偏好”，激勵(lì)其自主拓寬再就業(yè)門路。今后，我們要實(shí)行積極的反失業(yè)政策，要點(diǎn)是采取貨幣化形式，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段，對(duì)國(guó)企下崗職工給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少他們因流動(dòng)或自謀職業(yè)帶來(lái)的制度性機(jī)會(huì)成本。同時(shí)引導(dǎo)與促使下崗職工放棄“身份依附”，從“下崗”向公開(kāi)失業(yè)轉(zhuǎn)化。這不僅有利于消除對(duì)農(nóng)民的“就業(yè)歧視”，而且有利于各級(jí)政府真實(shí)掌握本地失業(yè)情況，并激勵(lì)下崗職工自主創(chuàng)業(yè)。

此外，從體現(xiàn)人類關(guān)懷出發(fā)，各級(jí)政府要通過(guò)以工代賑、建立生產(chǎn)自救基地、健全扶持“弱勢(shì)群體”就業(yè)的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)、組織免費(fèi)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等，幫助有特殊困難的企業(yè)下崗人員提高適應(yīng)職業(yè)變化的能力。對(duì)那些長(zhǎng)期失業(yè)者和殘疾人等“弱勢(shì)群體”的就業(yè)再就業(yè)，必須給予特殊關(guān)照，并幫助他們盡快擺脫面臨的困境，使他們能維持最基本的生活。當(dāng)就業(yè)矛盾十分突出時(shí)，建議各級(jí)政府在及時(shí)掌握各地失業(yè)情況前提下，采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，鼓勵(lì)部分家境殷實(shí)的婦女實(shí)行階段性就業(yè)，從而降低的勞動(dòng)參與率，減少勞動(dòng)力無(wú)效供給，以維護(hù)全省就業(yè)局勢(shì)的基本穩(wěn)定。

注：本報(bào)告所用數(shù)據(jù)除源于省勞動(dòng)廳、省統(tǒng)計(jì)局、省經(jīng)濟(jì)信息中心和《湖南日?qǐng)?bào)》、《湖南勞動(dòng)保障》等部門和媒體公開(kāi)的文獻(xiàn)或資料外，大多是課題組在調(diào)研時(shí)收集的數(shù)據(jù)，然后經(jīng)推算或預(yù)測(cè)所得。

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