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【摘要】本文試通過對(duì)公共政策的簡單闡釋，并結(jié)合部分城市設(shè)計(jì)的實(shí)際案例，對(duì)城市設(shè)計(jì)中公共政策的績效進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步理解在具象規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域中公共政策的作用和意義。

【關(guān)鍵詞】公共政策；城市設(shè)計(jì)；政策分析

1公共政策簡述

公共政策通常被認(rèn)為是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。公共政策的本質(zhì)就在于其公共性，政府通過對(duì)自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時(shí)有效地解決公共問題，其最基本表現(xiàn)即：公共性、權(quán)威性和合法性。

2公共政策中的城市設(shè)計(jì)維度

2.1城市規(guī)劃中的城市公共政策

公共政策通常不如法律法規(guī)嚴(yán)格精確，但比法律法規(guī)更具有可變性。城市規(guī)劃作為公共政策的表現(xiàn)形式之一，根據(jù)范圍和規(guī)模大小可分為：微觀政策，即某一個(gè)體從某一行政管理機(jī)構(gòu)那里尋求有利的裁定、許可等行為，例如建設(shè)工程規(guī)劃許可等具體事項(xiàng)；中觀政策，即與特定政策領(lǐng)域相關(guān)的某些關(guān)系模式，例如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)類專項(xiàng)規(guī)劃；宏觀政策，即吸引廣泛注意或爭論的政策，參與者極其廣泛，例如城市總體規(guī)劃等。

2.2城市公共政策中的城市規(guī)劃

城市規(guī)劃作為城市公共政策的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)符合城市公共政策的基本要求。從城市的角度出發(fā)，無論城市發(fā)展目標(biāo)、組成要素的發(fā)展政策還是有關(guān)城市規(guī)劃編制的政策，所有關(guān)于城市發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整體系?！俺鞘幸?guī)劃與城市中的各項(xiàng)組成要素是緊密相關(guān)的”，與城市規(guī)劃相關(guān)的所有政策，“應(yīng)當(dāng)與城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促進(jìn)的”。

2.3具象的城市公共政策——城市設(shè)計(jì)

維度“城市設(shè)計(jì)是一個(gè)實(shí)際生活問題”，對(duì)城市空間形體進(jìn)行規(guī)劃，使城市具有合理的三維空間，它補(bǔ)充了傳統(tǒng)規(guī)劃對(duì)空間形態(tài)控制要求和建筑形體關(guān)系的缺乏。完整的城市設(shè)計(jì)過程是物質(zhì)性過程和社會(huì)性過程兩個(gè)維度的有機(jī)整合，涉及設(shè)計(jì)實(shí)施、運(yùn)行保障體系和過程組織機(jī)制等內(nèi)容。其中，城市設(shè)計(jì)中對(duì)有關(guān)城市體型、空間環(huán)境等提出的具體設(shè)計(jì)和控制導(dǎo)則，可歸為公共政策的客體部分；為保障城市設(shè)計(jì)運(yùn)行的總體策略、評(píng)價(jià)體系甚至公眾參與則可歸為公共政策的主體部分。

3城市設(shè)計(jì)中的公共政策分析實(shí)證案例A：

寧波市三江六岸拓展提升總體規(guī)劃規(guī)劃對(duì)寧波外圍流域段和中心城區(qū)段分別進(jìn)行了框架格局和要素管控分析，將奉化江、甬江、余姚江不同流域區(qū)段劃分為適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)；為確保中心城區(qū)濱江綠地的公共性、完整性，保證濱江道路的通達(dá)性、連貫性，將濱江空間劃分為五個(gè)區(qū)段、九個(gè)中心節(jié)點(diǎn)以及保護(hù)更新類、改造升級(jí)類、拓展培育類和轉(zhuǎn)型發(fā)展類四大功能類型，對(duì)其發(fā)展策略和開發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行引導(dǎo)；確定了18處核心管控區(qū)域，形成良好的濱江景觀天際線，對(duì)建筑高度、容積率等指標(biāo)分別予以界定。該規(guī)劃是介于宏觀和中觀的導(dǎo)控型城市設(shè)計(jì)，公共政策側(cè)重點(diǎn)不在于具體導(dǎo)則，而是宏觀設(shè)計(jì)原則，盡管控制全面且力度大，但給予了最大限度的控制彈性。

實(shí)證案例B：

寧波南站區(qū)域綜合規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)專項(xiàng)研究規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)南站地段“寧波高鐵時(shí)代人文活力品質(zhì)客廳”的功能定位，提出了綠脈延續(xù)、文化廊道打造、生態(tài)系統(tǒng)鏈接、步行休閑體驗(yàn)等設(shè)計(jì)策略?；谏鲜瞿繕?biāo)，對(duì)開放空間系統(tǒng)、步行系統(tǒng)、水岸景觀系統(tǒng)做了分析梳理，并將其中5個(gè)組團(tuán)11個(gè)重點(diǎn)區(qū)塊作為設(shè)計(jì)亮點(diǎn)，以具體開發(fā)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，空間設(shè)計(jì)引導(dǎo)為主線，輔以交通組織布局和建筑風(fēng)格建議。該城市設(shè)計(jì)還針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行校核，對(duì)南郊公園中心綠地的景觀及地下空間進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)計(jì)。該規(guī)劃是介于中觀和微觀的方案型城市設(shè)計(jì)，公共政策以標(biāo)準(zhǔn)控制來體現(xiàn)，在力度上公共政策的控制態(tài)勢(shì)強(qiáng)大，針對(duì)性強(qiáng)，但其控制彈性卻相對(duì)較小。

城市設(shè)計(jì)所確立的基本公共政策包括：

規(guī)劃實(shí)施政策（如容積率等技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)），規(guī)劃推進(jìn)政策（如功能業(yè)態(tài)引導(dǎo)等），促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)政策（如土地混合使用等），促進(jìn)政府協(xié)同政策（如交通組織統(tǒng)籌等），完善決策過程政策（如公眾參與）等。能否達(dá)成以下四方面的相對(duì)平衡，可視為公共政策在城市設(shè)計(jì)中的衡量標(biāo)準(zhǔn)。第一，“多數(shù)人”利益與“少數(shù)人”利益的平衡。在城市設(shè)計(jì)中，由于建筑退界、容積率等剛性指標(biāo)，開發(fā)商（“少數(shù)人”）利益實(shí)際被削弱，政府運(yùn)用公共政策保證市民（“多數(shù)人”）對(duì)公共空間享有權(quán)、視覺眺望權(quán)等諸多利益。案例A中，鄞奉-長豐區(qū)塊要求“建筑高度不超過40米”，案例B中，B組團(tuán)3號(hào)地塊建議“西側(cè)支路取消，形成濱河景觀綠帶”，開發(fā)商均受到了利益的嚴(yán)格控制。第二，主體利益與客體利益的平衡。城市設(shè)計(jì)中的開發(fā)和改造滿足了主體利益，但在某些情況下會(huì)剝奪客體利益。這一點(diǎn)在案例B中猶為明顯，由于火車南站地段為寧波中心城核心區(qū)域之一，開發(fā)建設(shè)勢(shì)必?fù)p害原有土地和房屋產(chǎn)權(quán)人的利益，公共資源被更多占用和消耗，交通更為擁堵，原住民的遷移，區(qū)域原有的社會(huì)屬性被破壞都很難復(fù)原。第三，政策穩(wěn)定與政策創(chuàng)新的平衡。

過于穩(wěn)定的政策會(huì)使城市流于平庸，但過分革新的政策容易存在風(fēng)險(xiǎn)。案例A前身是《寧波市三江六岸濱江發(fā)展管控與濱水空間建設(shè)指引》，最終完善成稿并通過市人大常委會(huì)決議，成為具有法律效力的穩(wěn)定城市公共政策。案例B是基于《寧波市火車南站地段控制性詳細(xì)規(guī)劃》提出的動(dòng)態(tài)更新調(diào)整，在尊重現(xiàn)有法定規(guī)劃的基礎(chǔ)上強(qiáng)化城市門戶節(jié)點(diǎn)特色，是對(duì)原有政策的創(chuàng)新。第四，政策數(shù)量與政策質(zhì)量的平衡。案例A中“方橋滯洪濕地斑塊須保證集中3平方公里規(guī)模的生態(tài)涵養(yǎng)空間，嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)活動(dòng)；結(jié)合生態(tài)涵養(yǎng)與農(nóng)田，可建設(shè)適度的旅游、游覽、休閑等配套設(shè)施?！边@樣的條款在整個(gè)規(guī)劃中數(shù)量眾多，其內(nèi)容多為原則性指引而非指標(biāo)化限定，彈性與剛性兼顧。公共政策內(nèi)容越細(xì)，單個(gè)政策的涵蓋面就越窄，可供自由發(fā)揮的領(lǐng)域就越少，城市設(shè)計(jì)作為政策本身容易失去導(dǎo)向的宏觀作用。

4結(jié)語

公共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決，第一，減少主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒；第二，減少客觀差距，即公共政策著眼于社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，盡力解決公共問題。城市設(shè)計(jì)作為空間設(shè)計(jì)和政策制定的結(jié)合，不僅關(guān)注視覺審美，更注重環(huán)境品質(zhì)提升、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要求。各層次各階段的城市設(shè)計(jì)應(yīng)得到公共政策的全面保障，實(shí)現(xiàn)利益價(jià)值的相對(duì)均衡和績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而使公共政策在城市設(shè)計(jì)中真正發(fā)揮作用，取得實(shí)效。

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作者：汪雯婕 單位：寧波市海曙區(qū)規(guī)劃服務(wù)中心