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關(guān)于民主制度下的統(tǒng)治方式有著各種不同的認(rèn)識(shí)。一般認(rèn)為，民主統(tǒng)治是所有人全體參與的公共決策制度，民主的公共決策應(yīng)該采用全體一致的決策規(guī)則。但是，由于交易成本的問(wèn)題，民主制度往往采用多數(shù)決策的規(guī)則，根據(jù)這一規(guī)則，占據(jù)多數(shù)的人們可以隨心所欲，至少是少數(shù)人必須無(wú)條件地服從多數(shù)人的意志和裁決。不過(guò)，由于多數(shù)人的意志并不一定符合理性，他們的利益表達(dá)與要求亦并非時(shí)時(shí)合理，所以多數(shù)統(tǒng)治（majorityrule）的民主可能退化為多數(shù)暴政（majoritytyranny）。真正的民主政治不應(yīng)該只是屈從于多數(shù)人的意志，保護(hù)多數(shù)人的利益要求，而對(duì)少數(shù)人的意志和利益要求視而不見(jiàn)，否則多數(shù)人就有可能依照有規(guī)律的過(guò)程如選舉、立法和多數(shù)規(guī)則而采取行動(dòng)，剝奪少數(shù)人的自然權(quán)利，損害少數(shù)人的利益，從而轉(zhuǎn)變?yōu)榱钊丝植赖亩鄶?shù)暴政。本文的任務(wù)是探討多數(shù)統(tǒng)治的理論假設(shè)、多數(shù)統(tǒng)治何以退化為多數(shù)暴政的邏輯，并探索促使多數(shù)善政（goodmajoritygovernance）的制度建設(shè)邏輯。

一、多數(shù)統(tǒng)治的理論假設(shè)

實(shí)際運(yùn)作的民主制度大都是多數(shù)人的統(tǒng)治，這是勿容置疑的事實(shí)，因此可以說(shuō)多數(shù)統(tǒng)治是民主的實(shí)際制度形態(tài)。多數(shù)統(tǒng)治有以下兩個(gè)方面的內(nèi)涵：體現(xiàn)多數(shù)規(guī)則的多數(shù)裁定或多數(shù)裁決，即在意見(jiàn)分歧的情況下由多數(shù)做出決定；由人民中的大多數(shù)來(lái)統(tǒng)治國(guó)家。多數(shù)統(tǒng)治構(gòu)成了民主社會(huì)公共決策的制度基礎(chǔ)，但是，這并不意味著它就是真正的民主制度。多數(shù)統(tǒng)治能夠成為多數(shù)善政的實(shí)際民主制度，有許多理論假設(shè)。古代的先賢和當(dāng)今的思想家們都對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了不少探討和研究，如果考諸思想史，那么我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)多數(shù)統(tǒng)治主要建基于以下一些理論假設(shè)之上。

首先，多數(shù)統(tǒng)治理論假設(shè)集體智慧超過(guò)個(gè)人的智慧。

個(gè)人具有更大的智慧還是集體具有更大的智慧，這歷來(lái)是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題，相信前者往往會(huì)在政治上導(dǎo)致精英（專(zhuān)制）統(tǒng)治的出現(xiàn)，而相信后者必然在政治上產(chǎn)生多數(shù)統(tǒng)治。實(shí)際上，這個(gè)疑難問(wèn)題在歷史上曾經(jīng)普遍存在過(guò)。例如，在民主制度最早實(shí)驗(yàn)地的古希臘，當(dāng)時(shí)就存在著是把統(tǒng)治權(quán)交給少數(shù)好人（賢良、哲學(xué)王）還是交給多數(shù)平民的爭(zhēng)論。最早對(duì)政治學(xué)進(jìn)行規(guī)范和系統(tǒng)研究的亞里士多德（Aristotle）就認(rèn)為，“就多數(shù)而論，其中每一個(gè)別的人常常是無(wú)善足述；但當(dāng)他們合而為一個(gè)集體時(shí)，卻往往可能超過(guò)少數(shù)賢良的智能”，并用多人出資舉辦的宴會(huì)可以勝過(guò)一人獨(dú)辦的宴會(huì)為例來(lái)說(shuō)明多數(shù)人的智慧超過(guò)少數(shù)賢良的智慧。［1］據(jù)此，亞里士多德所理解的“平民政體”就是自由而貧窮同時(shí)又為多數(shù)的人們所控制的政體，反之則為“寡頭政體”。由此可知，統(tǒng)治方式?jīng)Q定于智慧的高低，因?yàn)槎鄶?shù)人擁有更大的智慧，所以應(yīng)該由多數(shù)人進(jìn)行統(tǒng)治。

其次，多數(shù)統(tǒng)治理論假設(shè)，正義在多數(shù)人一邊。

“正義”是一個(gè)古老而又經(jīng)久不衰的問(wèn)題，歷來(lái)被視為人類(lèi)社會(huì)的美德和崇高理想，是人類(lèi)生生不息的追求。西方的思想家從各種角度賦予正義以多種含義，如：正義即各人得其所應(yīng)得、正義即“和諧”、正義即“自由”、正義即“安全”、正義即法治或合法性、正義即“共同幸?！?，等等。亞里士多德則認(rèn)為政治學(xué)上的善就是“正義”，它以公共利益為依歸，是某些事物的“平等”（均等）觀念。［2］

美國(guó)著名哲學(xué)家羅爾斯（J。Rawls）可以說(shuō)是當(dāng)代正義理論的集大成者，認(rèn)為正義指的是“自由與平等”。他將正義系統(tǒng)地分為實(shí)質(zhì)正義、形式正義和程序正義三大類(lèi)。實(shí)質(zhì)正義是關(guān)于社會(huì)的實(shí)體目標(biāo)和個(gè)人的實(shí)體性權(quán)利與義務(wù)的正義，它包括政治正義（或憲法正義）、經(jīng)濟(jì)正義（或分配正義）和個(gè)人正義，其中政治正義和經(jīng)濟(jì)正義又合稱(chēng)社會(huì)正義。形式正義又叫“作為規(guī)則的正義”或法治，其基本含義是嚴(yán)格地一視同仁地依法辦事。程序正義介于實(shí)質(zhì)正義與形式正義之間，要求規(guī)則在制定和適用中程序具有正當(dāng)性，它包括純粹的、完善的和不完善的程序正義三種形式。羅爾斯指出由于在政治事務(wù)中不可能獲得完善的程序正義，立憲過(guò)程在相當(dāng)大的程度上必須依賴(lài)于某種形式的投票。因此，雖然多數(shù)人可能由于缺乏知識(shí)和判斷力，或者由于偏狹和自私的觀點(diǎn)，肯定要犯錯(cuò)誤，有著許多不完善的地方，但是要支持一種正義憲法，某種適當(dāng)限制的多數(shù)裁決規(guī)則在實(shí)踐中是必不可少的，因?yàn)樗蛔C明是用來(lái)保障正義而有效的立法的可行的最佳方法，也是實(shí)現(xiàn)由正義原則預(yù)定的某些目的的最可行方法。［3］由此可知，多數(shù)統(tǒng)治是確保和實(shí)現(xiàn)正義的一種手段，是達(dá)到某些民主目的的最佳方法。第三，多數(shù)統(tǒng)治理論假設(shè)，人民主權(quán)就是多數(shù)人主權(quán)。

人民主權(quán)思想是近代以來(lái)許多思想家所竭力提倡的。人民主權(quán)理論的提倡者之一盧梭（J。J。Rousseau），就將人民的意志或主權(quán)的意志稱(chēng)之為公意，認(rèn)為公意是高于一切的意志，永遠(yuǎn)是公正的和以公共利益為依歸的。因此“我們每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下”，受這種公意指導(dǎo)的約束，接受體現(xiàn)公意的多數(shù)統(tǒng)治：“投票的大多數(shù)是永遠(yuǎn)可以約束其他一切人的。”如果共同體的任何人拒不服從公意或者主權(quán)，“全體就要迫使他服從公意”。既然主權(quán)來(lái)自人民，那就應(yīng)該由人民掌握，“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同理，主權(quán)也是不能代表的……因此，人民的議員就不是、也不可能是人民的代表，他們只不過(guò)是人民的辦事員罷了”。［4］

人民主權(quán)理論在法國(guó)大革命中得到了充分的實(shí)踐。大革命時(shí)期的人民主權(quán)觀念在當(dāng)時(shí)的含義就是多數(shù)統(tǒng)治是沒(méi)有限制的，也是不可限制的。法國(guó)人民相信，既然所有的權(quán)力已被置于人民之手，一切用來(lái)制止濫用這種權(quán)力的保障措施就變得不再必要，民主的實(shí)現(xiàn)會(huì)自動(dòng)阻止對(duì)權(quán)力的專(zhuān)斷使用。大革命時(shí)期信奉人民主權(quán)觀念的雅各賓分子就認(rèn)為公意高于純粹的個(gè)人利益，主張既然“公意”是更為民主的原則，是“新社會(huì)”的基礎(chǔ)，任何破壞新社會(huì)有機(jī)統(tǒng)一的因素本身就是反民主的。據(jù)此，雅各賓分子及其革命的繼承者在實(shí)踐中依靠瞬時(shí)的多數(shù)來(lái)建立共識(shí)。由此可知，人民主權(quán)觀念在導(dǎo)致多數(shù)統(tǒng)治上起了重要的作用。

第四，多數(shù)統(tǒng)治理論假設(shè)，多數(shù)規(guī)則是簡(jiǎn)便易行的民主規(guī)則。

決議規(guī)則是多種多樣的，但是在所有決議規(guī)則中，多數(shù)裁定規(guī)則可以說(shuō)是與民主政治緊密相連的最普通和最重要的規(guī)則，因?yàn)樗姑裰髡巫兊镁哂锌尚行浴６诳赡苓x擇的多數(shù)規(guī)則中，簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則又有著一種特殊的好處，即它本身既能防止少數(shù)人代表整體采取行動(dòng)，也能防止少數(shù)阻礙整體采取行動(dòng)，因此多數(shù)裁定規(guī)則能夠集效率與保護(hù)作用于一體，常常被選定為最合適的折衷辦法。根據(jù)洛克（J。Locke）的自然法學(xué)說(shuō)，人們一旦讓渡了自己的一部分權(quán)利給共同體，那么個(gè)人就有服從大多數(shù)的義務(wù)，多數(shù)也有替少數(shù)作出決定的權(quán)利。他指出，任何人要放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制，以謀取他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)，唯一的辦法就是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個(gè)共同體。一旦人們同意建立一個(gè)共同體或政府，并結(jié)合起來(lái)組成一個(gè)國(guó)家，那里的大多數(shù)人就享有替其余的人作出行動(dòng)和決定的權(quán)利，因?yàn)楣餐w具有作為一個(gè)整體而行動(dòng)的權(quán)力，而這必須要經(jīng)過(guò)大多數(shù)人的同意和決定。因此，“當(dāng)每個(gè)人和其他人同意建立一個(gè)由一個(gè)政府統(tǒng)轄的國(guó)家的時(shí)候，她使自己對(duì)這個(gè)社會(huì)的每一成員負(fù)有服從大多數(shù)的決定和取決于大多數(shù)的義務(wù)；否則他和其他人為結(jié)合成一個(gè)社會(huì)而訂立的那個(gè)原始契約便毫無(wú)意義”。［5］在洛克看來(lái)，個(gè)人的同意只對(duì)合法的公民政府的最初建立具有關(guān)鍵作用，此后，“同意”就來(lái)自于“人民”的代表以多數(shù)原則作出的決定，只要這些被治者的人遵守起初的社會(huì)契約和契約義務(wù)來(lái)保障“生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。否則，建立新政府的暴動(dòng)是正義和難免的。

二、多數(shù)暴政的產(chǎn)生

如果多數(shù)統(tǒng)治的理論假設(shè)是充分的，那么多數(shù)統(tǒng)治就是合理的，不會(huì)出現(xiàn)任何問(wèn)題。但是，事實(shí)是多數(shù)人的智慧并非在任何時(shí)候都一定超過(guò)少數(shù)人或個(gè)人的智慧，正義也不可能只掌握在多數(shù)人手里，人民主權(quán)也不應(yīng)該只是多數(shù)人的主權(quán)。法國(guó)大革命的實(shí)踐也表明，多數(shù)人有時(shí)比少數(shù)人更愚蠢，正義也往往不在“狂妄”的多數(shù)人一邊，以不受限制的人民主權(quán)原則為基礎(chǔ)的多數(shù)統(tǒng)治常常會(huì)變成武斷的、壓迫性的多數(shù)暴政：多數(shù)人不受制約地肆意濫用公共權(quán)力并侵犯少數(shù)人的利益。民主制度下的多數(shù)暴政的結(jié)果與個(gè)人專(zhuān)制下的暴政對(duì)于受害者來(lái)說(shuō)是一樣暴虐的。多數(shù)統(tǒng)治之所以可能變成多數(shù)的暴政，其原因是多數(shù)統(tǒng)治的理論假設(shè)是不完全現(xiàn)實(shí)的，多數(shù)統(tǒng)治的許多方面都容易使多數(shù)統(tǒng)治走向多數(shù)暴政，而不是走向多數(shù)善政。

首先，多數(shù)人的決策不一定具有一種更高的超個(gè)人的智慧。

多數(shù)統(tǒng)治理論認(rèn)為，人越多智慧越高，多數(shù)人的決策相對(duì)而言會(huì)更加理性一些。然而事實(shí)并非完全如此，多數(shù)人的決策有時(shí)也是非理性的，難以顯示出具有一種更高的超個(gè)人的智慧。如果人民的參與能夠常常達(dá)到令人滿(mǎn)意的程度，某種多數(shù)裁定規(guī)則或許就是實(shí)現(xiàn)公眾要求的合理手段。但是多數(shù)裁定規(guī)則不能作為衡量民主程度的標(biāo)志，因?yàn)樗⒉荒鼙ＷC人民的參與能夠達(dá)到滿(mǎn)意的廣度；另外，即使人民的參與非常廣泛，在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)里，人民的多數(shù)以及他們的代表們并不一定總是具有解決疑難問(wèn)題的必備知識(shí)。同時(shí)，多數(shù)有超過(guò)半數(shù)、比較多數(shù)、限定多數(shù)這樣一些分別，有出席者的多數(shù)和包括未出席者的多數(shù)，因此多數(shù)的智慧和知識(shí)也是不穩(wěn)定和充滿(mǎn)變數(shù)的，多數(shù)裁定規(guī)則也是可以作多種解釋的規(guī)則。

事實(shí)上，多數(shù)裁定規(guī)則只是實(shí)現(xiàn)政治立法和行政決策的一種制度安排，是實(shí)現(xiàn)民主的一種手段而非民主的實(shí)質(zhì)。它與各種各樣的決議規(guī)則一樣有其優(yōu)點(diǎn)和局限性，在效率上甚至還不如其它手段更具優(yōu)勢(shì)，原因在于多數(shù)裁定規(guī)則常常不能將權(quán)力置于那些最為明智和更具個(gè)人理性的精英的手中。英國(guó)著名學(xué)者哈耶克（F。A。vonHayek）就對(duì)多數(shù)人的智慧一定超過(guò)少數(shù)人提出了質(zhì)疑，指出認(rèn)為多數(shù)決策具有一種更高的超個(gè)人的智慧是沒(méi)有理由的，因?yàn)椤爸挥凶陨园l(fā)的社會(huì)發(fā)展所達(dá)致的成就才可能具有這種智慧”［6］。正因?yàn)槿绱?，多?shù)的意見(jiàn)難以完全是有益的或明智的，多數(shù)人的統(tǒng)治完全有可能導(dǎo)致多數(shù)暴政的出現(xiàn)。例如，在美國(guó)，導(dǎo)致多數(shù)決定一切的多數(shù)的道義觀念就假定許多人聯(lián)合起來(lái)總比一個(gè)人才智大，因此多數(shù)以為自己有權(quán)管理社會(huì)，其利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)于少數(shù)人的利益，等等。由此，美國(guó)社會(huì)的多數(shù)不但擁有強(qiáng)大的管理國(guó)家的實(shí)權(quán)，而且擁有強(qiáng)大的影響輿論的實(shí)力，多數(shù)一旦提出一項(xiàng)動(dòng)議，那么一般不會(huì)遇到阻止通過(guò)動(dòng)議和推遲表決動(dòng)議的障礙。［7］這樣的多數(shù)決定也就難以聽(tīng)到反對(duì)者的聲音，更不可能關(guān)注到少數(shù)者的利益，并常常會(huì)對(duì)少數(shù)者做出不公正的決定，對(duì)后者來(lái)說(shuō)這無(wú)異于實(shí)施了事實(shí)上的專(zhuān)制和暴政。

其次，多數(shù)人的交易規(guī)則對(duì)少數(shù)人具有強(qiáng)制作用，少數(shù)人無(wú)法以退出抗拒多數(shù)人的損害行為。

在一定意義上，我們可以把民主過(guò)程視作一個(gè)多人達(dá)成交易的談判過(guò)程，其通行的規(guī)則與市場(chǎng)交易規(guī)則一樣是一致同意。實(shí)際上，構(gòu)成民主社會(huì)的根本規(guī)則是大家對(duì)某些共同原則的廣泛同意，是認(rèn)識(shí)上的一致同意而不是多數(shù)投票，因此民主政治是在一種共識(shí)的范圍內(nèi)運(yùn)行的，這些共識(shí)包括關(guān)于程序規(guī)則、關(guān)于政策選擇范圍、關(guān)于政治活動(dòng)合法范圍等方面。這些共識(shí)程度越深，民主就越能夠得到保障，在某種程度上其作用甚至大于三權(quán)分立這樣的制度安排。不過(guò)，相對(duì)自由的市場(chǎng)交易而言，由于參與民主過(guò)程談判的人數(shù)比較多，而多人之間要取得一致同意和完全的共識(shí)的實(shí)際難度比較大，因此人們被迫采用了前述的多數(shù)規(guī)則來(lái)做出決定，其結(jié)果就必然要引起自由與民主之間的分歧。在市場(chǎng)交易過(guò)程中，一旦任何一方發(fā)現(xiàn)對(duì)方的最好出價(jià)有悖于自己的利益要求時(shí)，可以以自由退出市場(chǎng)交易過(guò)程來(lái)表示抗議，并維護(hù)自己的利益?？墒牵谕ㄟ^(guò)多數(shù)投票進(jìn)行公共選擇的民主過(guò)程中，每當(dāng)多數(shù)人表決通過(guò)一項(xiàng)公共決策時(shí)，少數(shù)人盡管可以自由表達(dá)自己的意志和投票表示反對(duì)，但在實(shí)際行動(dòng)中卻不能自由退出這個(gè)過(guò)程，因?yàn)槿藗兺顺鲆粋€(gè)社會(huì)的交易成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退出一個(gè)市場(chǎng)的交易成本。公務(wù)員之家版權(quán)所有

因此，多數(shù)投票原則可以使多數(shù)能夠作出對(duì)少數(shù)具有約束力的決策，這直接意味著政治權(quán)威和決策能力在二者之間的配置是不平等的，“人數(shù)最多的黨派，或者換句話(huà)說(shuō)，最有力量的黨派當(dāng)然會(huì)占優(yōu)勢(shì)”［8］。如果不適當(dāng)?shù)亩鄶?shù)統(tǒng)治原則一旦在政府體制中占據(jù)了主導(dǎo)地位，那么就難以有任何力量來(lái)挑戰(zhàn)和打破多數(shù)派的統(tǒng)治，這時(shí)多數(shù)派就完全可以濫用政治特權(quán)而牟取私利，并犧牲共同體和他人的利益，因?yàn)樗麄兡軌蛲ㄟ^(guò)多數(shù)投票規(guī)則在政治游戲中先發(fā)制人，獲取共同體的各種收益。而投票程序的合法性使得政府或其他的組織可以正當(dāng)?shù)厥褂脧?qiáng)制性手段，去執(zhí)行多數(shù)人的決定并壓迫他人屈服。在這種情況下少數(shù)人就不得不默默忍受多數(shù)人通過(guò)的決策對(duì)自己造成的損害，并很容易發(fā)生多數(shù)人損害少數(shù)人和個(gè)人的權(quán)利的多數(shù)暴政。

第三，不受法律制約的多數(shù)的無(wú)限權(quán)威容易趨向?qū)Ｖ啤?/p>

根據(jù)人民主權(quán)學(xué)說(shuō)，多數(shù)人的力量是十分強(qiáng)大的，因?yàn)樵搶W(xué)說(shuō)不僅認(rèn)為少數(shù)人應(yīng)該同意多數(shù)人的決定，“人民”的權(quán)力是一元的和不受制約的，而且對(duì)于多數(shù)的范圍并未加以限制。然而，不受法律制約的多數(shù)人的多數(shù)裁決具有很大的隨意性和強(qiáng)烈的傾向性，容易為人們的意志所左右。亞里士多德就曾指出在古希臘某些采取多數(shù)制的平民政體中，由群眾而不是由法律來(lái)最后裁決政務(wù)，民眾在這種政體里往往成為一位集體的君主，他們?cè)谶M(jìn)行政治活動(dòng)時(shí)不以“法律”為依歸，包含著專(zhuān)制君主的性質(zhì)，并漸漸趨向于專(zhuān)制。［9］造成專(zhuān)制的原因在于不受法律制約的多數(shù)的無(wú)限權(quán)威容易趨向于多數(shù)暴政，并對(duì)少數(shù)人和社會(huì)帶來(lái)一系列危害。例如，法國(guó)著名思想家托克維爾（A。deTocqueville）在上個(gè)世紀(jì)認(rèn)為美國(guó)民主的最大危險(xiǎn)來(lái)自美國(guó)多數(shù)的無(wú)限權(quán)威，因?yàn)椴魂P(guān)心少數(shù)派利益的多數(shù)派聯(lián)盟在由大眾選舉的立法機(jī)關(guān)、行政官員和法官中占據(jù)主導(dǎo)了地位，特別是在州一級(jí)政府中更是如此，所有的東西都可以多數(shù)的名義得以正當(dāng)化，法律也可以以正義的名義制定出來(lái)并得到批準(zhǔn)。因此，多數(shù)派能夠支配不受制約的權(quán)力工具，統(tǒng)制公共輿論的運(yùn)用，并使非主流的輿論鴉雀無(wú)聲。

在這種情況下，多數(shù)的無(wú)限權(quán)威實(shí)際上對(duì)美國(guó)人的思想、民情、公務(wù)等方面產(chǎn)生了許多負(fù)面的影響。每當(dāng)一個(gè)人或黨派在受到不公正待遇之后，常常無(wú)處去訴苦，原因在于輿論是多數(shù)制造的，立法機(jī)構(gòu)代表并盲目服從多數(shù)，行政首長(zhǎng)是由多數(shù)選任的百依百順的工具，警察是由多數(shù)掌握的軍隊(duì)，陪審團(tuán)是擁有宣判權(quán)的多數(shù)。多數(shù)的無(wú)限權(quán)威實(shí)際上幫助了立法者的合法專(zhuān)制，增加了公務(wù)員的專(zhuān)斷權(quán)，加強(qiáng)了思想界的專(zhuān)制，助長(zhǎng)了國(guó)民性的軟弱和巴結(jié)大多數(shù)的心理。即使法律職業(yè)人員的品性、法官審判、地方政府在執(zhí)行法律方面的地位以及其他許多因素都緩和了多數(shù)的暴政，但是暴政的危險(xiǎn)依然存在。因此，托克維爾認(rèn)為多數(shù)的無(wú)限權(quán)威是一個(gè)壞而危險(xiǎn)的東西，危及到每一個(gè)共和政體。政府的垮臺(tái)通常是由于無(wú)能或暴政造成的，前者使權(quán)力自行離開(kāi)政府，后者使權(quán)力被人奪走。民主政府的垮臺(tái)幾乎總是肇始于濫用民主的資源，無(wú)政府狀態(tài)的形成也總是來(lái)源于暴政或管理不當(dāng)。［10］如果對(duì)美國(guó)多數(shù)的無(wú)限權(quán)威不加以制約，多數(shù)派就能夠運(yùn)用其支配地位來(lái)追求自己的私利，其所行使的專(zhuān)制將會(huì)使少數(shù)忍無(wú)可忍，并通過(guò)結(jié)盟來(lái)試圖使其損失最小化，在沒(méi)有其他更為合理的辦法時(shí)，會(huì)被迫運(yùn)用武力在內(nèi)的極端手段來(lái)解決沖突，民主社會(huì)就會(huì)很快退化為各種力量相互戰(zhàn)爭(zhēng)的無(wú)政府狀態(tài)，最終導(dǎo)致民主共和政體解體。

三、多數(shù)善政的制度安排

從以上論述可知，多數(shù)統(tǒng)治的民主政治可能退化為多數(shù)暴政，并對(duì)民主政體本身帶來(lái)現(xiàn)實(shí)與潛在的威脅。要避免多數(shù)統(tǒng)治退化為多數(shù)暴政，而成為多數(shù)善政，就要確立各種各樣的制度安排，其中重要的制度安排包括限制多數(shù)權(quán)力的制度安排、給少數(shù)人以自主治理的制度安排、以司法救濟(jì)限制多數(shù)并保護(hù)少數(shù)、用社會(huì)力量制約多數(shù)權(quán)力之機(jī)會(huì)的制度安排等。

首先，要對(duì)多數(shù)的權(quán)力進(jìn)行有效制約。

權(quán)力本身始終存在著擴(kuò)張的可能性，并容易導(dǎo)致?lián)p害他人的濫用和腐敗，而不受限制的絕對(duì)權(quán)力必然帶來(lái)絕對(duì)的濫用與腐敗，因此對(duì)權(quán)力制約是十分必要的。麥迪遜（J。Madison）和漢密爾頓（A。Hamilton）曾經(jīng)指出，任何權(quán)力的高度集中，無(wú)論是集中到一個(gè)人、多數(shù)人還是少數(shù)人，都有產(chǎn)生暴政的可能性：“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。”?1］“把所有權(quán)力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人。把所有權(quán)力賦予少數(shù)人，他們將壓迫多數(shù)人?！保?2］因此，所有權(quán)威的行使應(yīng)該“限于何者為正義的限度之內(nèi)”，人民對(duì)一切權(quán)力和投票程序要加以持續(xù)的限制與監(jiān)督，這樣民主才能得以生存下去。誠(chéng)如前述，多數(shù)決策的權(quán)威性并非來(lái)自即時(shí)多數(shù)的意志，而往往來(lái)自少數(shù)也能接受的某些共同原則，因此多數(shù)的行為需要受到這些共同原則的指導(dǎo)和限制。這樣多數(shù)在道德上沒(méi)有理由為所欲為，也沒(méi)有特權(quán)來(lái)制定一些歧視少數(shù)人而有利于其成員的規(guī)則，其權(quán)力必須加以約束，其行動(dòng)不能超越某些限度，其投票決定問(wèn)題的范圍需要明確加以限制，其決策不能犧牲他人的利益，否則多數(shù)統(tǒng)治的民主政府難以切實(shí)保障個(gè)人自由，并可能墮落成暴民政府。

有許多因素，包括政治代議制和大的選民集體，特別是適當(dāng)?shù)膽椃ㄔO(shè)計(jì)，可以限制和緩和多數(shù)的權(quán)力，從而避免發(fā)生暴政的危險(xiǎn)。美國(guó)的聯(lián)邦憲政體制就是根據(jù)多種制衡機(jī)制來(lái)制約權(quán)威運(yùn)作的，它極大地減少了多數(shù)派支配所有決策結(jié)構(gòu)的可能性。如果憲法限制了無(wú)限權(quán)威的運(yùn)用，并對(duì)權(quán)力進(jìn)行分散配置，那么所有的權(quán)力特別是多數(shù)派的權(quán)力就會(huì)受到制約。如麥迪遜所設(shè)想的那樣，治理的權(quán)力根據(jù)“相反的和敵對(duì)的利益”來(lái)組織，這樣就能夠利用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。［13］通過(guò)分權(quán)，把政府的權(quán)力配置在若干個(gè)公職的手中，每一方都為相互競(jìng)爭(zhēng)的其他方所制約，這樣多種多樣的決策結(jié)構(gòu)有利于尋求符合正義標(biāo)準(zhǔn)和普遍利益的決策。同時(shí)，分立的決策結(jié)構(gòu)也為個(gè)人提供了多種多樣的機(jī)會(huì)，使個(gè)人能夠個(gè)別地和集體地表達(dá)其偏好和疾苦，并對(duì)政府權(quán)威機(jī)構(gòu)提出要求：通過(guò)國(guó)會(huì)議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)的任期限制可以得到政治救濟(jì)；通過(guò)參眾兩院大量的議席可以得到立法救濟(jì)；通過(guò)忠實(shí)地執(zhí)行法律的行政責(zé)任制可以得到行政救濟(jì)；依據(jù)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，任何人有?quán)要求考慮其申訴狀以及要求判決以糾正錯(cuò)誤，以此可以獲得司法救濟(jì)；最后，通過(guò)變更和修正憲法本身的活動(dòng)，可以得到憲法救濟(jì)。［14］

不過(guò)，在多數(shù)的人數(shù)很多而且決心要為所欲為時(shí)，任何對(duì)多數(shù)的外部限制都無(wú)法長(zhǎng)期地起到作用。所以，必須在制度上允許人民普遍參與管理能夠得到繼續(xù)，必須在推行多數(shù)裁定規(guī)則時(shí)發(fā)展一種慣例上的平衡，即在某一問(wèn)題上作出裁定的多數(shù)不一定就是社會(huì)面臨的其他許多問(wèn)題上作出裁定的多數(shù)，真正有最后裁定權(quán)的是成員經(jīng)常改變的不同的多數(shù)，［15］因?yàn)楣潭ɑ蛴谰玫亩鄶?shù)可能濫用權(quán)力進(jìn)行壓迫，妨礙普遍參與的實(shí)現(xiàn)，甚至徹底破壞許多對(duì)立利益集團(tuán)之間的微妙平衡。

其次，建立和充分利用司法體系和法官的制衡作用。

從以上論述可知，政治制約能夠帶來(lái)約束多數(shù)暴政的理性和正義，但它尚不足以保證這種理性和正義。歷史與現(xiàn)實(shí)表明，司法體系和法官階層都對(duì)多數(shù)暴政的出現(xiàn)具有某種制衡作用。亞里士多德早就指出，法律可使事物合于正義（公平），“較之公民的統(tǒng)治，法律統(tǒng)治更為確當(dāng)”。按照他的理解，古希臘凡不能維持法律威信的城邦都不能說(shuō)它已經(jīng)建立了任何政體，因此他竭力譴責(zé)那種“由人民統(tǒng)治而非法律統(tǒng)治”的政治體制，“如果將所有權(quán)力都集中于人們的表決，那么嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，它就不可能是一種民主制”。［16］所以，如果我們的認(rèn)識(shí)只停留在以為民主就是多數(shù)決定，認(rèn)為多數(shù)決定就天然地代表正義，那會(huì)葬送民主。民主與法治有著天然聯(lián)系，法治不僅不會(huì)對(duì)民主形成侵犯和壓抑，反而是民主制度能夠有效存在的條件。法律能夠保證人的基本權(quán)利，司法體系能夠成為制約立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的力量。例如，美國(guó)立法機(jī)關(guān)、法院和各行政機(jī)關(guān)的多重批準(zhǔn)和多重上訴的主張，就是要防止民主退化成暴民政府。［17］

法學(xué)家精神和陪審制度對(duì)多數(shù)統(tǒng)治也能起到平衡的作用。舉例來(lái)說(shuō)，美國(guó)法學(xué)家一方面因其愛(ài)好而自然傾向于貴族和君主，另一方面又因其利益而自然傾向于人民；加之其職業(yè)要求他們?cè)趦蓚€(gè)互相沖突的個(gè)人之間尋求公正，在兩個(gè)原則間裁定正義，在經(jīng)濟(jì)上又是比較富裕的階層，因此法學(xué)家比其他人更有可能在兩個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)以至原則之間持公平和超脫的立場(chǎng)。這樣法學(xué)家雖然喜歡民主政府，但沒(méi)有民主政府的偏好，沒(méi)有承襲民主的弱點(diǎn)；與此同時(shí)，人民也信任法學(xué)家，深知其利益在于對(duì)人民的事業(yè)服務(wù)，所以不會(huì)危害民主政府。由于美國(guó)沒(méi)有舊式貴族、文人，人民又不信任富人，因而法學(xué)家就成為一個(gè)高等政治階級(jí)，是社會(huì)上最有知識(shí)和最具理性的部分，是美國(guó)能夠平衡民主的最強(qiáng)大甚至可以說(shuō)是唯一的力量。此外，美國(guó)的陪審制度是作為司法制度而存在，但卻作為政治制度而起作用的。托克維爾認(rèn)為陪審制度、特別是民事陪審制度，能使法官的一部分理性思維習(xí)慣進(jìn)入所有公民的頭腦，而這正是人民為使自己自由而要養(yǎng)成的習(xí)慣，如權(quán)利觀念、做事公道、對(duì)己行為負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)和提高知識(shí)等等。作為使人民實(shí)施統(tǒng)治的最有力手段的陪審制度，也是使人民學(xué)習(xí)如何進(jìn)行統(tǒng)治的最有效手段。［18］

第三，給予少數(shù)人更大程度的自主治理。

不容否認(rèn)，多數(shù)統(tǒng)治問(wèn)題是一個(gè)永久性的問(wèn)題，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)的全體或絕大多數(shù)成員永遠(yuǎn)不會(huì)有同樣的利益、愛(ài)好和價(jià)值，所以多數(shù)裁定原則在一定意義上是道義上一種過(guò)得去的決策方式。不過(guò)，在某些情況下，少數(shù)人是難以容忍多數(shù)裁定原則的，尤其是在諸如語(yǔ)言、宗教和財(cái)產(chǎn)權(quán)這樣涉及少數(shù)人和個(gè)人基本權(quán)利的問(wèn)題上實(shí)行多數(shù)裁定原則，就容易導(dǎo)致國(guó)家分裂和民主毀滅等嚴(yán)重后果。實(shí)踐證明，保護(hù)公共利益和私人權(quán)利免遭多數(shù)派的侵犯，解決多數(shù)統(tǒng)治與少數(shù)人不自由的矛盾，主要途徑是通過(guò)給予少數(shù)人更大程度的自主治理。所以，在少數(shù)人的自由受到民主過(guò)程威脅時(shí)，允許少數(shù)人擁有更大程度的自主治理空間，可以滿(mǎn)足少數(shù)人對(duì)于自由（包括信仰、結(jié)社、遷移、就業(yè)、尊嚴(yán)以及政治參與等等）、權(quán)利等方面的要求?；谝陨侠碛?，每當(dāng)源于民主程序的結(jié)果，少數(shù)公民被多數(shù)公民剝奪了某些基本權(quán)利、自由或者機(jī)會(huì)時(shí)，少數(shù)人必須得到某種程度的自主治理以進(jìn)行補(bǔ)償，這也是對(duì)民主程序本身存在的偏差進(jìn)行的一種修正。［19］由此可知，少數(shù)人和個(gè)人需要有一些不可侵犯的基本權(quán)利和自主治理的領(lǐng)域。某些制度安排是有利于少數(shù)人的自主治理和對(duì)多數(shù)暴政的限制。

例如，只有政府集權(quán)而不存在行政集權(quán)的美國(guó)聯(lián)邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一級(jí)不參與管理社會(huì)的次要事務(wù)，給予了地方和個(gè)人大量的自治權(quán)，這就極大地制約了多數(shù)暴政。聯(lián)邦制綜合了小規(guī)模的自主治理社群根據(jù)自治原則組織活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也使得有機(jī)會(huì)組織很大規(guī)模的利益社群。這些社群成為自主治理的權(quán)威主體，自主治理自己內(nèi)部事務(wù)。所以，“聯(lián)邦既像一個(gè)小國(guó)那樣自由和幸福，又像大國(guó)那樣光榮和強(qiáng)大”［21］。阿克頓勛爵（LordActon）認(rèn)為，聯(lián)邦制在所有對(duì)民主的制衡措施中一直是最為有效的和最為適宜的措施，它通過(guò)權(quán)力分立和只賦予聯(lián)邦政府以某些界定明確的權(quán)利，限制并制約了主權(quán)性權(quán)力，它“不僅是制約多數(shù)的唯一方法，而且也是限制全體人民的權(quán)力的唯一方法”［20］。

同時(shí)，美國(guó)的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)，成為托克維爾稱(chēng)之為“人民主權(quán)”的自主治理體制的基礎(chǔ)，是構(gòu)建美國(guó)的力量，限制了美國(guó)多數(shù)暴政的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織將自由帶給人民，教導(dǎo)人民安享自由和學(xué)會(huì)讓自由為他們服務(wù)，使人民養(yǎng)成了愛(ài)好自由和掌握運(yùn)用自由的藝術(shù)，使美國(guó)大多數(shù)人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集權(quán)和多數(shù)的專(zhuān)制。因此，民主體制的長(zhǎng)期活力靠的是人民的自治能力。麥迪遜也指出，“一切政治實(shí)驗(yàn)”都應(yīng)該“寄托于人類(lèi)自治能力的基礎(chǔ)上”［22］。由此可知，聯(lián)邦政府形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度以及司法結(jié)構(gòu)等等，非常有助于美國(guó)人的自主治理。

第四，充分利用社會(huì)力量對(duì)多數(shù)的權(quán)力進(jìn)行制約。

除了利用政治體系與司法體系這些以權(quán)力制約權(quán)力的手段之外，也存在著充分利用諸如民情、宗教文化和社會(huì)倫理這類(lèi)社會(huì)力量，來(lái)制約多數(shù)的權(quán)力和防止多數(shù)暴政。誠(chéng)如大家所知，以權(quán)力制約權(quán)力的思想是自由主義思想家洛克和孟德斯鳩（Montesquieu）所提倡的，它對(duì)美國(guó)形成以政治分權(quán)為基礎(chǔ)的憲法來(lái)制約多數(shù)人的統(tǒng)治方面有過(guò)重要的作用。但是，在缺少一定的社會(huì)分權(quán)的情況下，任何憲法的制度性安排都不可能產(chǎn)生一個(gè)非暴政的民主共和國(guó)。許多照搬美國(guó)憲法的拉丁美洲國(guó)家的長(zhǎng)期動(dòng)亂史就是這方面的明證。實(shí)際上，某些社會(huì)因素在加強(qiáng)民主方面，可能遠(yuǎn)比任何特殊的憲法設(shè)計(jì)還來(lái)得重要。比如，一個(gè)利益多樣化的多元社會(huì)體系，可以解決多數(shù)人與少數(shù)人在偏好不同時(shí)發(fā)生的利益沖突；而多元組織的存在，可以防止少數(shù)統(tǒng)治者對(duì)社會(huì)的全面控制，因?yàn)椴煌母?jìng)爭(zhēng)性利益的存在，是民主的均衡和公共政策順利發(fā)展的基礎(chǔ)。

托克維爾可以說(shuō)是最早系統(tǒng)地提出以社會(huì)制約權(quán)力的思想家，他認(rèn)識(shí)到民主體制與多元的社會(huì)與政體具有某種親和性，認(rèn)為權(quán)力與各種社會(huì)功能應(yīng)當(dāng)由眾多相對(duì)獨(dú)立的社團(tuán)、組織和群體來(lái)分散行使，指出一個(gè)政體的民主性是由多個(gè)團(tuán)體或者多個(gè)少數(shù)的存在來(lái)保障的。為此，他曾從宏觀的角度審視了美國(guó)多數(shù)暴政何以被限制和緩和的原因。美國(guó)缺乏防范和反對(duì)多數(shù)暴政的措施，但是根據(jù)麥迪遜主義所設(shè)計(jì)的一系列憲法制衡機(jī)制，包括健全的三權(quán)分立制度、司法復(fù)核制度、參議院的州平等代表制、代議民主制，以及完備的法制和特殊的地理環(huán)境，都抑制了多數(shù)暴政發(fā)生的實(shí)際可能性。不過(guò)在他看來(lái)，這并不足以使美國(guó)成為一個(gè)既享受自由又擁有民主的國(guó)家。實(shí)際上，促成美國(guó)自由民主的重大因素在于美國(guó)是由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元的社會(huì)，有著特殊的民情（一個(gè)社會(huì)所擁有的習(xí)慣、思想、習(xí)俗等）和前述的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)，它們對(duì)權(quán)力構(gòu)成了一種有力的社會(huì)制衡。所以，他認(rèn)為民情、法制和自然環(huán)境維護(hù)了美國(guó)的民主共和制。美國(guó)的法制是良好的，美國(guó)民主政府所取得的成就，也有很大一部分應(yīng)歸功于法制，但這并非是美國(guó)獲得成功的最主要的原因。它對(duì)美國(guó)人的社會(huì)幸福的影響雖然大于自然環(huán)境，但卻小于民情。最佳的地理位置和最好的法制，如果沒(méi)有民情的支持就不能維護(hù)一個(gè)政體，民情卻能減緩最不利的地理環(huán)境和最壞的法制的影響。［23］因此，民情的作用是最大的。如果沒(méi)有共同的民情，民主社會(huì)將讓位于日益強(qiáng)化的集權(quán)。

多數(shù)統(tǒng)治容易退化為多數(shù)暴政，這揭示了一個(gè)普遍的道理，即人類(lèi)的任何政治行為和決策，無(wú)論多么高尚，多么有價(jià)值，若沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫戎萍s，跨越了其應(yīng)有的邊界，都會(huì)走向其反面，帶來(lái)意想不到的不良后果。由于交易成本的問(wèn)題，民主不可能是全體一致同意的民主，而必須是多數(shù)人當(dāng)家作主的多數(shù)統(tǒng)治，但這并不意味著多數(shù)人可以對(duì)少數(shù)人應(yīng)有的權(quán)利漠然視之，甚至肆意踐踏少數(shù)人的權(quán)益。恰如杰弗遜（T。Jefferson）所說(shuō)，雖然“所有多數(shù)人的意愿在所有情況下都是占有優(yōu)勢(shì)的，但是他們的意愿要成為合法的，就必須是合情合理的”［24］。不然，其后果必然是發(fā)生多數(shù)暴政。在歷史上和現(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論大至一個(gè)國(guó)家，還是小至一個(gè)社團(tuán)，不難見(jiàn)到多數(shù)人通過(guò)某種合法而沒(méi)有適當(dāng)矯正措施的民主程序，損害少數(shù)人或個(gè)人的合法權(quán)益。因此，在建立民主制度和設(shè)計(jì)民主程序時(shí)，如何做到既要體現(xiàn)多數(shù)裁決的原則，又要防止多數(shù)享有絕對(duì)權(quán)力，尤其是如何通過(guò)法治和對(duì)民主程序的矯正來(lái)保護(hù)少數(shù)人的權(quán)益，是我們民主建設(shè)面臨的一個(gè)非常重要的課題。由此可知，了解和研究多數(shù)統(tǒng)治何以退化為多數(shù)暴政，如何制約這一傾向，從而建設(shè)多數(shù)善政，對(duì)于我們理解和建立真正的民主制度具有深遠(yuǎn)的意義。當(dāng)然，在防止多數(shù)暴政的同時(shí)，我們?nèi)匀恍枰乐股贁?shù)人的暴政，畢竟任何形式的暴政都不是我們所愿看到的。無(wú)數(shù)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，由于經(jīng)濟(jì)成本等因素限制了個(gè)人直接參政，今天的多數(shù)人在絕大多數(shù)情況下都不容易行使實(shí)質(zhì)性的多數(shù)統(tǒng)治，權(quán)力常常被委托給代表以及非選舉產(chǎn)生的職業(yè)家和專(zhuān)家，“民主就是政治家的統(tǒng)治”［25］。在這種情況下，多數(shù)人很難通過(guò)民主的程序以暴政的方式把他們的意愿強(qiáng)加給少數(shù)人，所以人民主權(quán)下的多數(shù)統(tǒng)治和憲法程序?qū)嶋H上賦予了宣稱(chēng)代表多數(shù)的少數(shù)統(tǒng)治者以無(wú)限的權(quán)力，且實(shí)際上常常是一部分行政人員在行使這些無(wú)限權(quán)力。因此，我們必須從憲法制度和主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)上防止多數(shù)人的不受限制的權(quán)力合法化，否則某些少數(shù)人就可能盜用多數(shù)人的名義，行使事實(shí)上的暴政。