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我國(guó)的行政改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對(duì)此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對(duì)進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過(guò)程首先必須解決的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，即行政改革權(quán)問(wèn)題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問(wèn)題。不同問(wèn)題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國(guó)建國(guó)以來(lái)所進(jìn)行的多次行政改革分為3個(gè)階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院提出通過(guò)的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開(kāi)始認(rèn)識(shí)到法律，特別是憲法、組織法對(duì)改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問(wèn)題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國(guó)憲法序言規(guī)定“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”。這確立了黨在行政改革過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐過(guò)程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生一系列的新問(wèn)題。因?yàn)?，黨在改革中的作用應(yīng)該是依法對(duì)行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時(shí)有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時(shí)各級(jí)黨組織也一度設(shè)立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對(duì)改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)改革全過(guò)程的有效監(jiān)督，又使各級(jí)政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國(guó)實(shí)行的是黨管干部的原則，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實(shí)際上通過(guò)對(duì)干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對(duì)于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有制定相關(guān)的法律對(duì)行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無(wú)序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價(jià)值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序地運(yùn)行，勢(shì)必對(duì)人民、國(guó)家和社會(huì)構(gòu)成威脅。而我國(guó)目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無(wú)序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒(méi)有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒(méi)有明確授予行政機(jī)關(guān)對(duì)行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒(méi)有明確的規(guī)定，人大對(duì)行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國(guó)行政系統(tǒng)是由縱向不同層級(jí)和橫向不同部門的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過(guò)于單一，規(guī)定也過(guò)于原則性，因而無(wú)法對(duì)不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級(jí)偏低。我國(guó)憲法明確規(guī)定，涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國(guó)人大以基本法律的形式制定和修改。如國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項(xiàng)，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實(shí)上在國(guó)務(wù)院組織法中沒(méi)有做出類似規(guī)定。而只是由國(guó)務(wù)院了一個(gè)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，來(lái)決定此類問(wèn)題。這種立法層級(jí)顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。

(2)行政改革過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不能充分體現(xiàn)憲法原則，行政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大。我國(guó)憲法原則上規(guī)定了行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，但是根據(jù)地方組織法的具體規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，可以設(shè)立必要的工作部門。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。這樣，各級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)立機(jī)構(gòu)、設(shè)置職權(quán)、確定職責(zé)等，都不受權(quán)力機(jī)關(guān)的控制與監(jiān)督。

(3)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)沒(méi)有形成對(duì)行政改革權(quán)合理、有效的制約。從立法機(jī)關(guān)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)憲法雖然明確規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)處于最高監(jiān)督地位，但是由于法律規(guī)定過(guò)于粗放，加上幾十年來(lái)形成的習(xí)慣，人民代表大會(huì)監(jiān)督在實(shí)踐上有責(zé)無(wú)權(quán)，往往徒有虛名，流于形式。加之，我國(guó)的行政改革主要是依靠政策指導(dǎo)來(lái)進(jìn)行的，政策往往在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)形成與既定法律的矛盾。當(dāng)這種矛盾產(chǎn)生時(shí)，政策常常以某種冠冕堂皇的理由抹殺法律的權(quán)威性，甚至出現(xiàn)“先改革后立法”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得行政機(jī)關(guān)在行使改革權(quán)時(shí)缺少明確的法律、法規(guī)授權(quán)，這必然導(dǎo)致法律監(jiān)督缺位，使改革受挫。從司法機(jī)關(guān)角度來(lái)說(shuō)，行政改革必須要有司法保障。對(duì)于行政改革權(quán)行使違法或不當(dāng)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該有權(quán)進(jìn)行司法審查，追究違法主體的相應(yīng)責(zé)任。但實(shí)際上，一方面人民法院對(duì)于行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，而不能涉及抽象行政行為即行政立法行為，范圍明顯偏窄。另一方面司法獨(dú)立未完全實(shí)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)、人事上受制于同級(jí)政府，獨(dú)立性受影響。因此，總的來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政改革權(quán)的監(jiān)督作用也是非常微弱的。

3.中央與地方之間權(quán)力劃分不當(dāng)導(dǎo)致行政改革權(quán)劃分不明確。中央與地方之間權(quán)力的合理調(diào)整和配置，不僅是我國(guó)行政改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是合理確定行政改革權(quán)歸屬要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。科學(xué)合理的職權(quán)劃分決定著中央與地方政府兩級(jí)調(diào)控體系的形成和完善，決定著中央與地方政府的職權(quán)范圍，決定著行政體系和機(jī)構(gòu)改革的成敗。但長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)行政改革中，中央與地方之間缺乏明確的職權(quán)劃分，在實(shí)踐中主要依靠政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)，因而隨意性很大。行政改革始終難以跳出“放權(quán)——收權(quán)——再放權(quán)——再收權(quán)”的怪圈。憲法對(duì)中央與地方職權(quán)劃分作出了原則性規(guī)定，憲法第3條規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，同時(shí)第89條規(guī)定“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。但是根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干原則，可以設(shè)立必要的工作部門。各級(jí)人民政府的廳、局、處、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。組織法本身并沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須設(shè)立哪些職能部門，職能如何劃分，一切由各級(jí)政府根據(jù)“工作需要”而定。國(guó)務(wù)院組織法和地方政府組織法雖然分別規(guī)定了中央與地方各自的職責(zé)權(quán)限，但是過(guò)于簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)，而且對(duì)于二者共同享有的權(quán)限缺乏明確的劃分。這樣，在實(shí)踐中中央與地方既沒(méi)有各自的行政改革權(quán)的明確劃分，中央也必定會(huì)缺乏明確的法律依據(jù)而無(wú)法對(duì)地方改革權(quán)進(jìn)行有力監(jiān)控，因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

綜上所述，在我國(guó)以往的改革中，由于從整體上缺乏有力的法律與制度保障，黨政關(guān)系，立法、司法與行政的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系又都處于一種復(fù)雜、交錯(cuò)、不確定狀態(tài)，使得行政改革權(quán)處于法律缺失和主體不明的困境，對(duì)于我國(guó)行政改革的順利進(jìn)行極為不利。為此，我們有必要對(duì)行政改革權(quán)進(jìn)行合理的界定、劃分，并確定其歸屬。

二

合理確定行政改革權(quán)的歸屬是行政改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。要解決好這一問(wèn)題，必須處理好黨政關(guān)系，使黨對(duì)行政改革的領(lǐng)導(dǎo)依法、合理的進(jìn)行；必須處理好立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)要制定法律來(lái)規(guī)范、確定行政機(jī)關(guān)的行政改革權(quán)，行政自由裁量權(quán)也應(yīng)以法律加以規(guī)范；必須處理好中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，明確各自的行政改革權(quán)限和共享權(quán)限。具體來(lái)說(shuō)：

1.要解決以黨代政、黨支配行政改革權(quán)的問(wèn)題。黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種憲法和法律關(guān)系。鄧小平同志曾經(jīng)指出，法律范圍內(nèi)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由國(guó)家和政府管，由黨管不合適，黨干預(yù)太多，不利于在全國(guó)人民中樹(shù)立法制觀念。同志也指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問(wèn)題，我想我們一定要遵循法治的方針?！本唧w到行政改革權(quán)來(lái)講，一方面由于各級(jí)黨組織不具備行政主體資格，因此不應(yīng)在行政改革中包辦憲法和法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定的事務(wù)。另一方面，由于行政機(jī)關(guān)不是黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，黨不應(yīng)強(qiáng)行干預(yù)行政改革中的一些具體事項(xiàng)。正確處理黨政在行政改革權(quán)上的關(guān)系的方法應(yīng)該是：一方面，確保黨的方針、政策的重要地位，因?yàn)?，中?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，它對(duì)行政改革的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)其方針、政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的；另一方面，黨對(duì)行政改革的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)依靠法律來(lái)進(jìn)行，因?yàn)榉杀日吒?guī)范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和實(shí)施，同國(guó)家權(quán)力直接聯(lián)系。

2.行政改革權(quán)的劃分應(yīng)該堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)依法確定的原則，適當(dāng)兼顧行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)?！拔覀儸F(xiàn)在面臨的問(wèn)題似乎更多的是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定組織、編制、結(jié)構(gòu)、聘任公務(wù)人員、配置行政權(quán)力等方面的無(wú)序狀態(tài)”。歷次改革中，行政部門往往未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權(quán)沒(méi)有依法設(shè)置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來(lái)建立秩序、減少混亂。法治原則所內(nèi)蘊(yùn)的人民主權(quán)即民主主義理念“要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)的組織或活動(dòng)必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會(huì)喪失合法存在的理由”。在我國(guó)，人民授權(quán)是通過(guò)人民代表大會(huì)制定憲法或法律來(lái)進(jìn)行的。因此，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)必須主要由憲法和法律明確授予，并在其保障下實(shí)施，而不能以改革的革命性和行政的高效性為借口抹殺法律的權(quán)威性。改革中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)組織的法律依據(jù)、行政機(jī)關(guān)的基本組成、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的地位和性質(zhì)及其與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各機(jī)構(gòu)相互關(guān)系、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的基本職權(quán)和職責(zé)、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本方式和程序、相應(yīng)行政機(jī)關(guān)設(shè)立和變更以及撤銷的程序和法律責(zé)任等基本內(nèi)容，都應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法律形式確定。中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)各自的行政改革權(quán)限和共享權(quán)限，能夠清晰界定的應(yīng)盡量以法律形式固定下來(lái)，無(wú)法清晰界定的或是改革所涉及的事項(xiàng)應(yīng)變性、不確定性較強(qiáng)的，也應(yīng)以法律作出原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)在原則性規(guī)定允許范圍內(nèi)依法實(shí)施。當(dāng)然，在法律的原則性規(guī)定和行政立法的具體規(guī)范之下，適當(dāng)兼顧行政改革權(quán)的靈活性和機(jī)動(dòng)性也是必要的。

3.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政改革權(quán)的劃分。中央與地方行政改革權(quán)的分配及相互關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)憲法問(wèn)題。要改變過(guò)去行政機(jī)關(guān)職能部門的設(shè)置隨需要而定的弊端，“中央與地方之間的權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)由憲法和法律固定下來(lái)，并由法制予以保障，中央與地方職權(quán)分工的法制化，可以保障國(guó)家政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改，不致于出現(xiàn)因領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)而隨意改變的不正常情況”。對(duì)于行政改革權(quán)的劃分，應(yīng)該由全國(guó)人大制定專門的中央和地方關(guān)系法，并在其中將行政改革權(quán)的劃分予以明確；或在國(guó)務(wù)院組織法和地方政府組織法中分別明確各自在行政改革中職權(quán)范圍，同時(shí)規(guī)定共同享有的權(quán)限范圍。改革中，“凡關(guān)系國(guó)家主權(quán)和整體利益的行政事務(wù)如國(guó)防、外交、金融、銀行、鐵道、航空、海關(guān)、郵政等，由中央政府直接負(fù)責(zé)；計(jì)劃、財(cái)政、司法、人事、民政、稅收、教育、文化、科技等事務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)、分級(jí)管理；與地方居民利益直接有關(guān)的地方行政事務(wù)如城市規(guī)劃、市政管理等由地方自行負(fù)責(zé)”。從而將中央與地方在行政改革中的權(quán)限劃分規(guī)范化、制度化、法律化。當(dāng)然，在明確劃分中央與地方職權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府權(quán)力的監(jiān)控也是必不可少的。

在我國(guó)，享有行政改革權(quán)的主體應(yīng)該包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部門以及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)。因此，要抓緊修改和完善《國(guó)務(wù)院組織法》，對(duì)改革中可能涉及到的諸如國(guó)務(wù)院副總理和國(guó)務(wù)委員人數(shù)的限定、國(guó)務(wù)院組成部門的數(shù)目的限定以及國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等予以規(guī)定，使其更加科學(xué)、具體、完備；制定國(guó)務(wù)院各部門組織法，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備予以規(guī)定；適時(shí)修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會(huì)組織法分開(kāi)制定，規(guī)定各級(jí)地方政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等共性內(nèi)容；在《地方政府組織法》之外，分別制定地方各級(jí)政府組織通則，規(guī)定各類政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等個(gè)性內(nèi)容，并再根據(jù)管轄人口、土地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等不同情況，對(duì)各類政府分別作出不同規(guī)定，形成一個(gè)相互配套的行政組織法體系。行政改革權(quán)的歸屬通過(guò)這樣一套法律體系得到確定，享有行政改革權(quán)的各個(gè)主體根據(jù)這種確定來(lái)實(shí)行行政改革。

改革中，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)或者基于對(duì)既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部門和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政改革，協(xié)調(diào)全國(guó)性的行政改革活動(dòng)；國(guó)務(wù)院各部門包括各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章，并以此協(xié)調(diào)屬于本部門的行政改革事宜。當(dāng)改革事項(xiàng)涉及到兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章予以解決；省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，以此處理屬于本行政區(qū)域的行政改革事項(xiàng)；較大市以下的各級(jí)地方政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，按照各自的特點(diǎn)，在各自轄區(qū)內(nèi)有針對(duì)性的實(shí)施行政改革。

三

行政改革權(quán)在運(yùn)行中，必然會(huì)具有行政權(quán)管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大的特點(diǎn)，為此，對(duì)于行政改革權(quán)的制約相當(dāng)重要。我們可以從兩方面入手加強(qiáng)對(duì)行政改革權(quán)的制約。

1.明確立法、行政、司法三者關(guān)系，形成立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政改革權(quán)的有效制約。

(1)應(yīng)該通過(guò)立法途徑為行政改革權(quán)的合法行使奠定基礎(chǔ)，同時(shí)形成對(duì)其有效的監(jiān)督。首先，要制定《行政組織基本法》，明確行政組織法定原則、中央與地方關(guān)系法定原則。行政改革中涉及到行政組織改革權(quán)的問(wèn)題，應(yīng)該是立法機(jī)關(guān)的專有權(quán)力。最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)也只有在法律授權(quán)下，才可組織較低層次的行政機(jī)關(guān)，并且一些重大問(wèn)題是法律保留的范圍；其次，要制定《中央與地方關(guān)系法》，明確中央與地方的權(quán)力分配，包括行政改革權(quán)的分配；再次，要修改和完善國(guó)務(wù)院和地方政府組織法，“對(duì)各級(jí)政府及其工作部門的性質(zhì)、地位、任務(wù)、職能配置、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和撤銷程序以及違反組織法規(guī)定的法律責(zé)任等都要由行政機(jī)關(guān)組織法律加以規(guī)范”。國(guó)務(wù)院組織法中，要明確國(guó)務(wù)院的權(quán)力、總理的具體權(quán)限、副總理的設(shè)置以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)定等。地方政府組織法之外，制定省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、各自治地方人民政府及地方政府派出機(jī)構(gòu)組織法，規(guī)定各級(jí)政府權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般原則等；最后，制定國(guó)務(wù)院各部委組織法，可以考慮由全國(guó)人大將國(guó)務(wù)院的“三定”方案上升為法律。對(duì)授權(quán)國(guó)務(wù)院決定的直屬機(jī)構(gòu)和部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)明確職權(quán)并嚴(yán)格限制數(shù)量。并在保證與中央統(tǒng)一性和規(guī)范性的前提下，由地方各級(jí)人大制定相應(yīng)的地方政府部門組織條例，明確規(guī)定各自的職責(zé)權(quán)限，避免職能交叉、政出多門。對(duì)各級(jí)政府的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)要從數(shù)量和批準(zhǔn)程序上嚴(yán)格限制，定期清理。這樣，使得行政改革權(quán)的行使有法可依。

(2)應(yīng)該調(diào)整司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，形成司法權(quán)對(duì)行政改革權(quán)的有效監(jiān)督。首先，要改變目前司法機(jī)關(guān)同時(shí)受上級(jí)司法機(jī)關(guān)和同級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面，使司法機(jī)關(guān)從政府中脫離，建立自成一體的司法系統(tǒng)。這樣才能從根本上減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的干預(yù)，切實(shí)保證司法對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行使行政改革權(quán)的監(jiān)督。其次，應(yīng)盡可能的把人民法院對(duì)于行政改革中違法使用行政改革權(quán)造成對(duì)相對(duì)人利益損害而引起的行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大，不應(yīng)僅僅局限于具體行政行為的合法性，也應(yīng)該針對(duì)于抽象行政行為即行政立法行為的合法性實(shí)施監(jiān)督和審查。再次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行使行政改革權(quán)過(guò)程中的違反憲法和法律的行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該有權(quán)予以追究其違憲行為的責(zé)任。我國(guó)憲法只是原則地規(guī)定了一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，違反憲法和法律必受追究。但對(duì)于誰(shuí)來(lái)審查是否違憲和如何追究違憲行為的責(zé)任并沒(méi)有規(guī)定。“我國(guó)至今尚未真正建立對(duì)違憲行為的審查制度。由于沒(méi)有違憲審查制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)，尤其是高層行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的監(jiān)督尚未具體落實(shí)?！蓖ㄟ^(guò)司法機(jī)關(guān)的違憲審查，必定會(huì)更好的保證行政改革權(quán)的實(shí)施。

2.制定一套行之有效的行政改革程序，減少行政改革權(quán)的自由裁量范圍。從事物發(fā)展的規(guī)律和中西方行政改革的實(shí)踐看，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)處于不斷的變化之中，決定了作為上層建筑的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)也必須適應(yīng)這些變化適時(shí)進(jìn)行改革，因此，不能期望任何改革一勞永逸，改革必然是反復(fù)進(jìn)行的。既然是反復(fù)進(jìn)行，那么程序就顯得尤為重要。我國(guó)進(jìn)行了多次行政改革，但每次主要都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)具體情況臨時(shí)性決定改革的步驟，至今仍沒(méi)有形成一套固定、有效的程序。這既是制約我國(guó)行政改革順利進(jìn)行的原因之一，又是造成行政改革權(quán)隨意性和不確定性的重要因素。

行政改革的程序應(yīng)主要包括改革方案的動(dòng)議、調(diào)研、起草、論證、審查、批準(zhǔn)、公布、實(shí)施和監(jiān)督等步驟。它對(duì)保證行政改革權(quán)的科學(xué)、民主、公開(kāi)、合理的行使起著至關(guān)重要的作用。因此，我們有必要借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，建立一套合理的行政改革程序，在行政組織法中將其固定下來(lái)，以此規(guī)范和保障行政改革權(quán)的正常運(yùn)行。首先，應(yīng)對(duì)行政改革進(jìn)行廣泛的論證。我國(guó)歷次改革都是在政府內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上提出方案的。1991年成立的中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國(guó)的行政機(jī)構(gòu)改革工作和機(jī)構(gòu)編制管理工作。但是，編制委員會(huì)作為政府的職能機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行改革任務(wù)和維護(hù)政府自身利益之間難以取舍，很難保證自身立場(chǎng)及其制定方案的中立性。應(yīng)該通過(guò)立法成立一個(gè)改革的研究機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能多的吸收社會(huì)各界人士參加，對(duì)改革可能涉及的所有問(wèn)題進(jìn)行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出改革的建議報(bào)告。這樣，既可以對(duì)改革應(yīng)有的內(nèi)容有一個(gè)全面、系統(tǒng)的把握，又可以防止政府利用行政改革權(quán)為自身謀取利益，符合憲法保護(hù)公民權(quán)利的原則。其次，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政改革應(yīng)該依法介入。一方面，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)制定和完善有關(guān)行政改革方面的法律，對(duì)研究機(jī)構(gòu)的建議報(bào)告，在政府和社會(huì)廣泛討論的基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)采納其合理的部分制定或完善法律，決定改革；另一方面，在改革過(guò)程中，要改變過(guò)去地方政府組織法所規(guī)定的，地方各級(jí)人民政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案的做法。各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)于同級(jí)地方政府的行政改革方案享有批準(zhǔn)權(quán)，而報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府備案，上級(jí)人民政府認(rèn)為有不當(dāng)之處的，可提請(qǐng)同級(jí)人大審查。再次，由政府負(fù)責(zé)，在有關(guān)法律的指引下具體推行行政改革。改革的過(guò)程應(yīng)該分階段、有步驟的穩(wěn)妥進(jìn)行。同時(shí)由執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法對(duì)行政改革的全過(guò)程予以監(jiān)督，并由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政改革權(quán)的違法行使依法追究法律責(zé)任。這樣，行政改革權(quán)的隨意性范圍將會(huì)大大縮小，混亂程度也將得到有效的控制，從而保證行政改革的順利進(jìn)行。

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